宏觀審慎政策框架與銀行業(yè)的風險\\機遇和挑戰(zhàn)

　　全球金融危機爆發(fā)以來，國際社會普遍認為金融體系的順周期波動和對系統(tǒng)性風險防控的不足是導致危機的重要原因，需要通過加強宏觀審慎管理予以應對?；谶@種認識，在G20的框架內，宏觀審慎管理的概念與內容得到了正式的強化和實施。國際貨幣基金組織（IMF）、金融穩(wěn)定理事會（FSB）、國際清算銀行（BIS）、巴塞爾銀行監(jiān)管委員會（BCBS）以及其他標準制定機構都在積極研究探索強化宏觀審慎管理的政策和工具，加強宏觀審慎管理業(yè)已成為危機后國際金融管理制度改革的核心。
　　作為G20的重要成員，我國正在著力加強和完善宏觀審慎管理?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》中明確提出，要構建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架。這是中央在深刻分析國際金融危機教訓、深入總結國內實踐經驗、準確把握金融改革方向基礎上做出的重大安排。中央經濟工作會議也對加強宏觀審慎管理工作做出了部署。貫徹落實好中央關于推進金融宏觀審慎管理工作的有關精神和要求，對于進一步加強和改進金融宏觀調控，提升系統(tǒng)性風險防范能力，熨平經濟周期性波動，保持經濟金融平穩(wěn)較快發(fā)展具有重要意義。
　　宏觀審慎政策框架的內涵
　　宏觀審慎的概念首先是由國際清算銀行在20世紀70年代提出的，其核心思想為：僅加強單個機構的風險監(jiān)管將不足以維護整個金融體系的穩(wěn)定，因此應強化金融監(jiān)管的宏觀視野，強化以整個金融體系的系統(tǒng)風險為目標的監(jiān)測（Davis & Karim 2009）。2000年9月，國際清算銀行行長克羅切特（Andrew Crockett）首先主張將金融穩(wěn)定劃分為微觀審慎與宏觀審慎兩個方面。微觀審慎指單個金融機構的穩(wěn)健，而宏觀審慎則指的是整個金融體系的穩(wěn)定。與這兩個層面相對應的就是以確保單個金融機構穩(wěn)健為目標的微觀審慎監(jiān)管和以維護整個金融體系穩(wěn)定為目標的宏觀審慎管理。相對于微觀審慎管理以單個機構為管理對象，宏觀審慎管理著眼于防范整個金融體系出現(xiàn)系統(tǒng)性風險的可能性。
　　從系統(tǒng)性風險的類型來看，宏觀審慎管理主要包括兩方面的內容：其一，從跨機構維度看，宏觀審慎政策主要針對不同機構間相互影響、傳播導致的系統(tǒng)性和網(wǎng)絡化風險，當前集中表現(xiàn)為系統(tǒng)重要性機構的識別與風險控制，防范風險過度集中與風險擴散；其二，從跨時間維度看，宏觀審慎管理旨在防范金融體系順周期性導致的系統(tǒng)性風險和經濟波動風險，當前則集中表現(xiàn)為逆周期的政策調節(jié)與政策工具創(chuàng)新，約束機構的同質性行為，調節(jié)金融體系的頻率特性等內容。
　　宏觀審慎管理目標的實現(xiàn)需要相應的政策工具與制度框架。這其中不僅包括已有各項政策工具的使用與發(fā)展，更包括可能的政策工具創(chuàng)新與制度創(chuàng)新，因此可以說宏觀審慎性政策框架是一個動態(tài)發(fā)展的框架，其主要目標是維護金融穩(wěn)定、防范系統(tǒng)性金融風險，主要特征是建立更強的、體現(xiàn)逆周期性的政策體系。
　　具體而言，目前的宏觀審慎政策主要包括了對銀行的資本要求、流動性要求、杠桿率要求、撥備規(guī)則、對系統(tǒng)重要性機構的特別要求、會計標準以及衍生產品交易的集中清算等方面。宏觀審慎政策與貨幣政策、微觀審慎監(jiān)管之間存在密切聯(lián)系，但又有差異。宏觀審慎政策會運用一些類似微觀審慎監(jiān)管的工具，如對資本、撥備等提出要求，但其本質上采取的是宏觀的、逆周期的視角，以防范系統(tǒng)性風險為主要目標，不同于僅盯單一機構穩(wěn)健與合規(guī)性的微觀審慎監(jiān)管。同樣，貨幣政策和宏觀審慎政策雖都有逆周期調節(jié)的特征，但貨幣政策主要針對實體經濟狀況和總量問題，而宏觀審慎政策則直接作用于金融體系的順周期波動和風險傳播，主要目標是維護金融體系的安全和穩(wěn)定。貨幣政策和宏觀審慎政策都是逆周期的宏觀管理工具，但在作用范圍和著力點上又有一定差異，恰好能夠相互補充、互相強化。
　　宏觀審慎管理的國際實踐
　　國際金融危機爆發(fā)以來，國際上推動宏觀審慎管理的工作已取得積極進展。
　　各經濟體在加強宏觀審慎管理和金融體制改革方面已取得重要進展
　　已正式生效的美國金融改革法案提出建立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會，負責識別和防范系統(tǒng)性風險。法案要求加強對系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管，授權美聯(lián)儲負責對資產規(guī)模超過500億美元的大型、復雜金融機構實施監(jiān)管，并對金融市場至關重要的清算、支付、結算體系進行監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)、衡量并化解系統(tǒng)性金融風險。而且，法案還提出對系統(tǒng)重要性金融機構實施更高的資本充足率、杠桿限制、流動性和風險管理要求。
　　英國政府也宣布授權英格蘭銀行負責宏觀審慎管理，通過在英格蘭銀行內設立金融政策委員會來制定宏觀審慎政策，并把金融監(jiān)管權從金融服務局轉移到央行。同時，建立專門委員會來重新審視銀行的業(yè)務結構，包括是否分離投行和零售業(yè)務等。歐盟則建立了專門的歐洲系統(tǒng)性風險委員會，負責監(jiān)測和評估系統(tǒng)性風險，開展壓力測試，實施宏觀審慎管理。
　　“巴塞爾協(xié)議Ⅲ”改革框架等關于宏觀審慎管理的進展
　　巴塞爾委員會（BCBS）在近期提出的“巴塞爾Ⅲ協(xié)議”的改革框架中從防范系統(tǒng)性風險的高度提出了一系列宏觀審慎管理的工具，其中包括逆周期資本緩沖、系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管等。
　　在應對順周期性方面，一是在最低資本要求的基礎上，提出資本留存緩沖的要求。當緩沖接近最低資本要求時，將限制銀行的收益分配，促使銀行通過內部積累提高資本實力。二是提出逆周期資本緩沖的國際統(tǒng)一標準，要求銀行在信貸擴張時期建立更具前瞻性的資本緩沖，并在危機時使用，降低整個銀行體系的順周期性。此外，BCBS還正在研究其他應對順周期性的宏觀審慎管理措施，包括公允價值的衡量，以及在對預期損失進行定性和定量估計基礎上，建立更完善的、更具前瞻性的撥備制度等。
　　在加強系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管方面，國際貨幣基金組織（IMF）、國際清算銀行（BIS）、金融穩(wěn)定理事會（FSB）均提出要從規(guī)模性、可替代性與關聯(lián)性方面評估系統(tǒng)重要性金融機構。巴塞爾委員會（BCBS）要求系統(tǒng)重要性銀行應在最低資本要求的基礎上具備更強的吸收損失能力。BCBS和FSB正在制訂針對系統(tǒng)重要性銀行的相關政策，包括額外資本要求、應急資本和自救債券（Bail-in debt）等，估計很快就將會有相關的具體措施出臺。此外，有關風險處置的措施也在加緊研究，發(fā)布了《跨境銀行處置工作組最終報告及建議》，提出綜合利用各種工具和技術改善跨境危機管理，并應加強國際合作。
　　此外，宏觀審慎政策框架在其他方面也取得了一定進展。BCBS采取慎重辦法確定流動性標準，設計了流動性覆蓋比率（LCR）和凈穩(wěn)定融資比率（NSFR）作為流動性的國際標準。明確原則上應采取前瞻性預期損失的撥備制度，并正在對有關規(guī)則進行研究。而且，各國際組織和主要經濟體還正在加強對影子銀行、衍生品交易和集中清算、評級機構、會計準則等機構和規(guī)則的監(jiān)督和改革。
　　宏觀審慎政策框架下的中國銀行業(yè)發(fā)展
　　金融宏觀審慎管理制度框架為我們展現(xiàn)了一幅未來金融宏觀調控與管理的新藍圖。一方面，在宏觀審慎框架內，各種宏觀經濟與監(jiān)管政策將進行重新的整合與創(chuàng)新。貨幣政策、監(jiān)管政策與宏觀審慎等政策將相互配合，相互補充更好地維護經濟增長與金融穩(wěn)定；另一方面，在宏觀審慎管理制度框架下，金融調控與監(jiān)管的思路也將面臨新的調整和轉變?？梢灶A見，未來的金融宏觀審慎管理框架將表現(xiàn)出以下特點：其一，管理方式上將從現(xiàn)有的單一合規(guī)性約束向著機制約束與合規(guī)性約束共存的方式轉變；其二，調控和監(jiān)管的目標也將從當前的單一目標朝著多目標轉變；其三，各種宏觀審慎政策工具與制度安排的發(fā)展與創(chuàng)新將不斷涌現(xiàn)。宏觀審慎性政策框架也將對整個金融行業(yè)的發(fā)展，尤其是銀行業(yè)的發(fā)展產生不同程度的影響?？傮w來看，可以認為是風險、挑戰(zhàn)和機遇并存的。
　　
　　新的風險。依照國際經驗，宏觀審慎政策框架將引入逆周期的資本緩沖、動態(tài)撥備、額外資本要求等監(jiān)管指標和順周期應對工具。這些政策工具的使用，將改變原有的以單一合規(guī)性約束為主的金融管理方式。游戲規(guī)則的改變將會給金融機構的經營帶來更多的不確定性。在宏觀審慎的標準下，銀行面對的監(jiān)管要求將隨著整個宏觀經濟波動、全行業(yè)的發(fā)展以及機構本身的業(yè)務發(fā)展情況而不斷地發(fā)生改變。監(jiān)管約束的不斷調整，不僅增大了違規(guī)風險，而且也會放大已有的各種業(yè)務風險。從業(yè)務發(fā)展來看，新的監(jiān)管框架將要求業(yè)務發(fā)展與經濟發(fā)展相切合，避免順周期性。從流動性風險來看，業(yè)務不確定性增大，對流動性的要求也會相應增加，流動性風險也必然會增大。
　　面臨的機遇。宏觀審慎政策直接作用于金融體系的順周期波動和風險傳播，在管理方式上強調機制約束，主要目標則是維護金融體系的整體安全與穩(wěn)定。從國際實踐與各項審慎政策的模擬效果來看，動態(tài)的逆周期調節(jié)政策較好地制約了金融機構的順周期擴張和收縮行為，不僅有利于維護整體穩(wěn)定，而且對銀行業(yè)內部結構也起到了調節(jié)作用。審慎政策的實施將改變銀行只追求規(guī)模，不注重效益，不注重風險防范的發(fā)展方式，鼓勵抗風險能力強，且發(fā)展方式和增長速度與宏觀經濟相適應的機構的發(fā)展。審慎視角下的監(jiān)管政策將使我國的銀行業(yè)結構得到優(yōu)化，有利于進一步發(fā)揮銀行體系的融資功能。
　　未來的挑戰(zhàn)。逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架的建立是一個動態(tài)的、不斷完善的過程。審慎性政策框架在增強整個金融體系的穩(wěn)定性和抗風險能力的同時也對我國的銀行業(yè)發(fā)展提出了諸多挑戰(zhàn)。
　　首先，在貸款科學化管理方面與宏觀審慎政策的目標間存在差距。審慎政策的目標是貸款的總體投放速度應該與實體經濟的需要相適應。近兩年來，我國銀行業(yè)的貸款規(guī)模和業(yè)務量在短期內快速增長，部分銀行業(yè)金融機構管理粗放、貸款“三查”不到位等問題多有發(fā)生。同時，部分中長期貸款行業(yè)集中度高、貸款中長期化等趨勢日益明顯。
　　其次，在風險管理水平方面與宏觀審慎要求間存在差距。宏觀審慎政策工具的實施，將會對銀行業(yè)的風險管理能力提出新的要求。當前，部分金融機構操作風險管理意識弱化。2010年底，部分銀行業(yè)金融機構案件出現(xiàn)反彈。齊魯銀行案件等多數(shù)案件發(fā)生在所謂低風險業(yè)務領域，且多為內部人員作案，這反映出部分銀行內在風險管理機制方面存在缺陷。而且，部分銀行業(yè)金融機構市場風險意識不強、風險管理經驗欠缺，尤其是面對貨幣政策轉變、利率市場化和匯率體制改革的挑戰(zhàn)，銀行業(yè)金融機構的市場風險管理能力與審慎政策的要求還有相當差距。
　　最后，在業(yè)務模式與管理水平上還需要積極適應審慎政策的變化。宏觀審慎政策的實施將要求銀行業(yè)建立新的管理模式與之相適應。傳統(tǒng)的以監(jiān)管指標為上限，確定增長速度和發(fā)展方向的模式將無法適應新的審慎政策要求。應該從實際經濟發(fā)展出發(fā)，結合機構的業(yè)務特點和優(yōu)勢，理解并順應審慎政策的變化，在可夠承受的風險范圍內，科學規(guī)劃測算，注重效率積極發(fā)展。
　　(作者單位：中國人民銀行研究局)