淺議成都中心城區(qū)舊城有機(jī)更新規(guī)劃管理

呂 梁

(成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，四川成都 610041)

淺議成都中心城區(qū)舊城有機(jī)更新規(guī)劃管理

呂 梁

(成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，四川成都 610041)

在舊城更新成為城市建設(shè)中重點(diǎn)工作之一的今天，中心城區(qū)有機(jī)更新的需求尤為強(qiáng)烈，規(guī)劃管理也面臨著新的挑戰(zhàn)，亟需一套針對(duì)舊城有機(jī)更新的規(guī)劃管理辦法與技術(shù)規(guī)定進(jìn)行指導(dǎo)。文章以成都中心城舊區(qū)，尤其是老舊社區(qū)更新為研究重點(diǎn)，在分析現(xiàn)存問題的基礎(chǔ)上，通過(guò)借鑒先進(jìn)城市經(jīng)驗(yàn)，提出了完善舊城更新規(guī)劃管理機(jī)制的思路，以期引發(fā)對(duì)成都規(guī)劃管理體系優(yōu)化的思考。

舊城； 有機(jī)更新； 規(guī)劃管理； 技術(shù)規(guī)定

隨著中國(guó)城市可利用建設(shè)用地資源的緊缺，“科學(xué)發(fā)展觀”對(duì)城市集約發(fā)展的要求，以及舊城區(qū)自我提升改善的需求，我國(guó)大多數(shù)發(fā)達(dá)城市的開發(fā)建設(shè)逐步由“增量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“存量?jī)?yōu)化”，舊城更新正以空前的規(guī)模與速度展開，成為城市建設(shè)中的重點(diǎn)工作之一。

縱觀舊城更新發(fā)展趨勢(shì)，一方面，隨著拆遷成本上升，城市中心城區(qū)有條件進(jìn)行成片拆建的改造項(xiàng)目越來(lái)越少；另一方面，以局部?jī)?yōu)化提升為目的的舊城更新訴求日益強(qiáng)烈?？梢灶A(yù)見，以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向的局部有機(jī)更新將逐步取代傳統(tǒng)的拆舊建新模式，成為舊城改造的主流，規(guī)劃管理工作重心也將逐步轉(zhuǎn)移。然而成都目前規(guī)劃管理工作對(duì)舊城更新與新區(qū)建設(shè)仍采用相同標(biāo)準(zhǔn)，缺乏面向舊城更新的針對(duì)性與可操作性。完善成都規(guī)劃管理機(jī)制，出臺(tái)針對(duì)舊城有機(jī)更新的規(guī)劃技術(shù)管理規(guī)定，將規(guī)劃管理工作規(guī)范化、精細(xì)化已是當(dāng)務(wù)之急。

1 成都市中心城區(qū)舊城更新的規(guī)劃管理現(xiàn)狀問題

從成都中心城區(qū)舊城更新規(guī)劃管理的現(xiàn)狀與問題出發(fā)，有助于對(duì)癥下藥地制定優(yōu)化調(diào)整策略?？傮w而言，成都舊城更新的規(guī)劃管理體現(xiàn)出以下三個(gè)問題：

1.1 舊城更新類型多樣，規(guī)劃管理方式單一

成都市中心城區(qū)的舊城更新對(duì)象多元。成片分布的城中村、棚戶區(qū)等一般由政府統(tǒng)籌計(jì)劃安排，采用成片拆除的方式整體開發(fā)；此外大量配套設(shè)施不全的老舊住宅尚能持續(xù)使用，且量大面廣，不適宜通過(guò)拆除重建的方式進(jìn)行改造，往往采用一事一議的有機(jī)更新方式。更新方式不同，對(duì)應(yīng)的規(guī)劃管理要求也各有不同。目前成都對(duì)舊城更新類型劃分尚無(wú)細(xì)致研究，缺乏全面、系統(tǒng)的更新對(duì)象梳理及相應(yīng)管理分類，難以適應(yīng)城市發(fā)展的規(guī)劃管理需求。

1.2 管理工作分工不明，規(guī)劃管理權(quán)責(zé)不清

成都市舊城更新涉及眾多行政管理部門。目前成都棚戶區(qū)改造由房管局主管，北部改造由建委主管，舊居住區(qū)改造則房管、建設(shè)、規(guī)劃部門均有涉及，總體來(lái)說(shuō)缺乏全市統(tǒng)籌的管理機(jī)制。在系統(tǒng)性機(jī)制缺乏的前提下，規(guī)劃管理權(quán)責(zé)不清，與其他部門缺乏溝通和協(xié)調(diào)，會(huì)造成重復(fù)審批或要求矛盾等問題，也可能因責(zé)任界定不清而造成管理真空。

1.3 規(guī)劃管理制度缺位，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)滯后需求

針對(duì)新區(qū)的管理機(jī)制、工作流程與技術(shù)規(guī)定很難適應(yīng)舊城有機(jī)更新中精細(xì)化管理的要求，在實(shí)際更新過(guò)程中缺乏可操作性，造成建設(shè)與管理的矛盾突出。從目前成都的舊城更新管理機(jī)制看，存在制度缺位的問題。成都市規(guī)劃管理部門在進(jìn)行舊城有機(jī)更新項(xiàng)目審批與許可時(shí)，普遍采取“一事一議”的方式，過(guò)大的自由裁量會(huì)導(dǎo)致審批標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、程序不規(guī)范、依據(jù)不充分等一系列問題。從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)看，除公共服務(wù)設(shè)施配建標(biāo)準(zhǔn)在舊城略低外，《成都市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定(2014)》等主要規(guī)劃管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)普遍采用新區(qū)建設(shè)、舊區(qū)改造同等對(duì)待的方式，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足實(shí)際建設(shè)需求。

2 先進(jìn)地區(qū)舊城更新的做法與經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)深圳、廣州、上海等城市在舊城更新方面起步較早，累積了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)規(guī)劃管理的方法和標(biāo)準(zhǔn)也進(jìn)行了各種探索與創(chuàng)新。

深圳市從1997年開始嘗試城中村改造，經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，形成了一套系統(tǒng)、完善的舊城更新工作機(jī)制。深圳將舊城更新劃分為綜合整治類、功能改變類和拆除重建類，通過(guò)業(yè)主“自下而上”和政府“自上而下”制定年度計(jì)劃相結(jié)合進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)，并以此為基礎(chǔ)劃定城市更新單元，統(tǒng)籌推動(dòng)舊城更新的實(shí)施。為保障舊城更行工作的順利推進(jìn)，深圳出臺(tái)了《深圳市城市更新辦法》、《深圳市城市更新單元規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)定(試行)》等一系列相對(duì)健全的規(guī)章制度及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，成為舊城更新規(guī)范化系統(tǒng)管理的表率。

廣州市隨著“三舊”政策的逐步完善，形成了宏觀把控、中觀管控、微觀圖則的舊城更新體系，并最終融入了法定的控規(guī)體系中。廣州明確了拆除改造和保留整治兩種更新模式，劃分出改造單元，提出全面改建、重建提升、功能更新、環(huán)境整治和生態(tài)功能維護(hù)五種改造方式指引，并通過(guò)用地性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度、公建配套規(guī)模和位置、城市設(shè)計(jì)等規(guī)劃控制的強(qiáng)制要求進(jìn)行落實(shí)。同時(shí)還出臺(tái)了《廣州住宅加建電梯暫行辦法》等規(guī)定，為具體的更新工作提供依據(jù)。

上海市的舊城改造最初是圍繞里弄的保護(hù)性改造、舊住房改擴(kuò)建和綜合整治而展開的，配套出臺(tái)了《上海市舊住房成套改造暫行規(guī)定》、《上海市舊住房綜合改造管理暫行辦法》等一系列相關(guān)辦法。2015年，上海頒布《上海市城市更新實(shí)施辦法》，明確了城市更新區(qū)域評(píng)估、劃定城市更新單元、編制實(shí)施計(jì)劃的舊城更新流程，通過(guò)全生命周期管理要求、更新區(qū)域特殊的規(guī)劃和土地政策進(jìn)行支撐實(shí)施保障，將舊城更新推向精細(xì)化管理的新高度。

總結(jié)出各城市在舊城更新中具有值得成都市借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

2.1 界定更新對(duì)象，劃分更新類別

明確界定更新的對(duì)象并對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)全面的分類，有利于制定具有針對(duì)性的分類管理機(jī)制與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 出臺(tái)相關(guān)辦法，明確審批流程

出臺(tái)相應(yīng)辦法，明確舊城有機(jī)更新中涉及的申報(bào)主體、工作機(jī)制、審批流程、資金來(lái)源、利益保障、產(chǎn)權(quán)歸屬以及支持性政策，可以為舊城更新工作提供管理實(shí)施依據(jù)，為依法行政、規(guī)范舊城更新管理奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.3 制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化常規(guī)管理

制定特別針對(duì)舊城更新的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。由規(guī)劃管理部門在建筑間距、建筑退讓、建筑高度、房屋面積、采光通風(fēng)條件等方面制定不同于新區(qū)開發(fā)的專屬技術(shù)管理規(guī)定，就能大大增強(qiáng)更新工作實(shí)施操作的可行性。

2.4 建立利益平衡機(jī)制，保障相關(guān)主體利益

各城市在更新工作中尤其注重利益相關(guān)人的同意意見、聽證與公告、產(chǎn)權(quán)歸屬劃分等內(nèi)容，在保證公共利益的前提下，最大限度的協(xié)調(diào)好舊城更新各主體間的利益關(guān)系，這將有效避免后期矛盾激化。

3 提升成都市舊城更新規(guī)劃管理的建議

總結(jié)上述經(jīng)驗(yàn)，成都市舊城更新管理應(yīng)以系統(tǒng)化、制度化為導(dǎo)向，力圖建立全面、規(guī)范的舊城更新管理體系?，F(xiàn)提出以下完善規(guī)劃管理機(jī)制的思路。

3.1 梳理更新對(duì)象，分類更新內(nèi)容

不同舊城更新方式對(duì)應(yīng)的管理要求也不盡相同。系統(tǒng)、全面地梳理成都市舊城更新類型，是統(tǒng)籌開展舊城更新規(guī)劃管理工作的先決條件。目前，成都中心城主要涉及的更新項(xiàng)目包括最常見的以成片拆除重建為主的改造，在保留原建筑主體的基礎(chǔ)上進(jìn)行的局部增建、改建、擴(kuò)建和功能變更等有機(jī)更新，私有住宅的恢復(fù)重建等。前者是在清除既有關(guān)系的基礎(chǔ)上整體重建，其管理方式與新建區(qū)域類似；后兩者涉及眾多相關(guān)利益人的權(quán)益保障、利益平衡和關(guān)系協(xié)調(diào)，是本文研究的重點(diǎn)。其中，恢復(fù)重建項(xiàng)目還應(yīng)尤其注意維持利益相關(guān)人的原有權(quán)益不增加或減少。因此，建議將成都舊城更新項(xiàng)目分為拆舊建新、有機(jī)更新與恢復(fù)重建三大類(表1)。

3.2 理清職能范疇，確定審批流程

舊城更新的系統(tǒng)性決定了其管理部門多、協(xié)調(diào)難度大的特點(diǎn)。針對(duì)成都舊城更新目前由房管局、建委、規(guī)劃局多頭管理的情況，為了提升舊城更新的效率，建議全市設(shè)立舊城更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由分管城市建設(shè)的副市長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)，房管、發(fā)改、建設(shè)、城管、規(guī)劃、國(guó)土、財(cái)政、消防、環(huán)保、園林、公安、民政等部門及各區(qū)政府為小組成員單位。在領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)下，進(jìn)一步明確建設(shè)、房管、發(fā)改、城管、規(guī)劃、國(guó)土等各部門的職能分工，加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，推進(jìn)流程銜接，保證舊城更新實(shí)施中的審批環(huán)節(jié)不遺漏、監(jiān)管環(huán)節(jié)不缺失。

表1 成都市舊城更新分類建議方案

各類舊城更新工作中，規(guī)劃部門主要涉及編制實(shí)施規(guī)劃、進(jìn)行控規(guī)調(diào)整、規(guī)劃審批、制定技術(shù)管理規(guī)定等管理內(nèi)容。根據(jù)權(quán)責(zé)邊界明確舊城更新的規(guī)劃審批流程，有利于提升規(guī)劃審批和建設(shè)實(shí)施效率。由于拆舊建新類改造的規(guī)劃管理與新建區(qū)域類似，主要涉及實(shí)施規(guī)劃編制、控規(guī)調(diào)整、規(guī)劃許可等內(nèi)容；有機(jī)更新類改造為局部修整，不涉及規(guī)劃編制，需根據(jù)方案重新進(jìn)行規(guī)劃許可，其中老舊住宅增設(shè)設(shè)施和公共配套用房的往往很難滿足新區(qū)的建筑密度、采光等要求，需另行制定規(guī)劃技術(shù)管理規(guī)定；恢復(fù)重建類改造應(yīng)恢復(fù)原建筑狀態(tài)，規(guī)劃條件保持不變，僅涉及重新進(jìn)行規(guī)劃許可。因此，建議上述三類舊城更新分別對(duì)應(yīng)以下規(guī)劃管理內(nèi)容(表2)。

表2 舊城更新中規(guī)劃管理權(quán)責(zé)

3.3 強(qiáng)化規(guī)劃控制，制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

應(yīng)針對(duì)目前需求最旺盛的老舊居住區(qū)改造出臺(tái)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃在舊城更新中的精細(xì)化、規(guī)范化管理。

建議舊城有機(jī)更新的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在安全、消防等基本標(biāo)準(zhǔn)上必須滿足現(xiàn)有的規(guī)范；而在建筑間距、建筑退讓距離、建筑高度上可以根據(jù)老舊城區(qū)的特點(diǎn)，適當(dāng)、合理放寬限制，并鼓勵(lì)相關(guān)權(quán)益人通過(guò)社區(qū)自治、權(quán)益讓渡等方式達(dá)成協(xié)議。

例如在日照采光控制上可以考慮允許采光權(quán)的協(xié)議轉(zhuǎn)讓并明確權(quán)益協(xié)議轉(zhuǎn)讓的基本條件；例如已投入使用的住宅小區(qū)，加建電梯及物管、文體、環(huán)衛(wèi)、消防、市政用房等低層小區(qū)公共配套用房后，可不再核算小區(qū)的容積率、建筑密度、綠地率等規(guī)劃控制指標(biāo)；例如可降低小區(qū)加建的公共配套用房與相鄰建筑的最小間距，僅保證間距滿足目前成都市規(guī)劃技術(shù)管理規(guī)定上的消防安全要求：多、低層建筑間最小6 m，高層建筑間最小13 m，多、低層建筑與高層建筑間最小9 m；例如加建的公共配套用房退道路紅線要求可較現(xiàn)行管理規(guī)定大幅度降低，后退用地紅線的最小距離滿足多、低層建筑間最小6 m，高層建筑間最小9 m即可。

3.4 出臺(tái)實(shí)施辦法，建立長(zhǎng)效機(jī)制

舊城更新是一項(xiàng)系統(tǒng)性的社會(huì)工程，應(yīng)當(dāng)在充分調(diào)研和論證的基礎(chǔ)上，出臺(tái)實(shí)施辦法，建立長(zhǎng)效機(jī)制。根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求緊迫性，筆者建議近期應(yīng)對(duì)既有住宅增設(shè)功能設(shè)施(廚衛(wèi)、電梯等)、老舊居住區(qū)增設(shè)公共配套用房(服務(wù)管理、文化體育、環(huán)衛(wèi)、市政用房、停車場(chǎng)庫(kù)等)、損毀建筑恢復(fù)、私有住宅自拆自建等舊城更新內(nèi)容制定實(shí)施辦法。以下結(jié)合先進(jìn)城市的各類辦法與規(guī)定，對(duì)成都市舊城有機(jī)更新項(xiàng)目的申報(bào)條件、審查重點(diǎn)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、審批內(nèi)容等規(guī)劃管理工作流程提出建議(表3)。

表3 舊城有機(jī)更新規(guī)劃管理流程

4 結(jié)束語(yǔ)

隨著城市發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，舊城更新工作在未來(lái)許多年內(nèi)都是規(guī)劃管理部門工作的重點(diǎn)。從現(xiàn)在開始，著手相關(guān)研究和探索，逐步完善規(guī)劃管理流程、標(biāo)準(zhǔn)，形成長(zhǎng)效的管理機(jī)制，將保證成都市舊城更新工作長(zhǎng)期、有效、持續(xù)地推動(dòng)。

[1] 郭湘閩.舊城更新中傳統(tǒng)規(guī)劃?rùn)C(jī)制的變革研究[D].華南理工大學(xué),2005.

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[8] 滬府發(fā)[2005]37號(hào) 上海市舊住房綜合改造管理暫行辦法[S].

呂梁(1979～)，女，碩士，高級(jí)工程師。

TU984.16

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[定稿日期]2015-09-15