關(guān)于圍填海造地的思考

楊波，朱建斌，馬潤美，吉會峰，丁言者

(國家海洋局南通海洋環(huán)境監(jiān)測中心站 南通 226002)

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關(guān)于圍填海造地的思考

楊波，朱建斌，馬潤美，吉會峰，丁言者

(國家海洋局南通海洋環(huán)境監(jiān)測中心站 南通 226002)

目前，圍填海造地是獲得土地最方便和快捷的一種方式，這一方式在我國沿海地區(qū)被廣泛推廣和應(yīng)用。隨著對圍填海造地這一用海方式研究的深入，發(fā)現(xiàn)我國圍填海造地方式方法還不夠科學(xué)，在法律約束方面還有一定空白。文章通過對國外圍填海造地經(jīng)典案例的分析，對比我國圍填海造地現(xiàn)狀，對我國圍填海造地提出了幾點(diǎn)建議和設(shè)想。

圍填海；土地；監(jiān)管；規(guī)劃；海洋

海洋占地球表面積的71%，要想全面認(rèn)識我們居住的星球，就必須全面認(rèn)識海洋。15世紀(jì)以前，人類對海洋的認(rèn)知是“舟楫之便，漁鹽之利”，15世紀(jì)后，人類認(rèn)識到海洋不僅是世界重要的交通要道，而且是人類重要的生存空間，更是人類生命支持系統(tǒng)的重要組成部分，是可持續(xù)發(fā)展的寶貴財(cái)富。因此，人類開始試著去開發(fā)利用海洋。隨著科技的創(chuàng)新以及政策的導(dǎo)向，我國又一次進(jìn)入了全面開發(fā)利用海洋的時(shí)代，其中，尤以圍填海造地最為廣泛和成熟。然而這一看似廣泛和成熟的海洋開發(fā)活動，在某種程度上卻是一種粗放式的、掠奪式的、非可持續(xù)的海洋開發(fā)活動，這一活動所引發(fā)的生態(tài)、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等方面的問題越來越引起人們的關(guān)注，針對這一活動本身，越來越多的人開始思考[1]。

1 國內(nèi)外圍填海概況

圍填海造地是世界沿海國家普遍存在的海洋開發(fā)利用活動，其中尤以荷蘭、日本、韓國以及近年來大肆進(jìn)行圍填海項(xiàng)目的中國為代表[2]，但是由于各個(gè)國家關(guān)于圍填海開發(fā)的方式、方法、規(guī)劃、監(jiān)管不同，導(dǎo)致各國圍填海產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益也不盡相同。

1.1 國外圍填海概況

荷蘭實(shí)行國家/地區(qū)—州/地方—市的三級規(guī)劃模式，各級分工明確，實(shí)行中央政府指導(dǎo)和監(jiān)督責(zé)任制，同時(shí)專門成立了海洋機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)三級機(jī)制，對多個(gè)涉海部門間組織協(xié)調(diào)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)各部門的無縫對接及各級規(guī)劃的貫徹落實(shí)[3]。該圍填海規(guī)劃、管理模式在荷蘭得到很好的應(yīng)用，也被外界評為可以實(shí)現(xiàn)全面科學(xué)規(guī)劃效益，整體社會效益，綜合經(jīng)濟(jì)效益與和諧生態(tài)效益的典型模式，在該模式下，荷蘭誕生了大量圍填海的經(jīng)典案例工程，如須德海工程和三角洲工程。然而即便圍填海方式、方法、規(guī)劃、監(jiān)管都比較成熟，荷蘭目前對于圍填海開發(fā)海洋，仍保持一種限制的態(tài)度，甚至開始實(shí)行“退灘還水”計(jì)劃，可見該國對于海洋資源的珍惜和生態(tài)環(huán)境的重視。

日本和荷蘭的模式有所不同，日本的圍填海造地實(shí)行以市場為導(dǎo)向，政府實(shí)施海洋規(guī)劃和管理，圍填海規(guī)劃分為3個(gè)層次分別為沿海地區(qū)開發(fā)的總體規(guī)劃[4]，重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)的空間規(guī)劃和圍填海項(xiàng)目的平面規(guī)劃，3個(gè)規(guī)劃環(huán)環(huán)相扣，對岸段功能地位、圍填海方式、功能布局設(shè)計(jì)進(jìn)行了規(guī)范，為了使海洋規(guī)劃得以遵照執(zhí)行，圍填海行為得以規(guī)范，各級涉海政府職責(zé)得以明確，專門制定了針對圍填海造地的法律條款《公有水面埋立法修正案》，從而形成了極為嚴(yán)格的圍填海審批制度。這種既有規(guī)劃，又有法律條款來保障規(guī)劃執(zhí)行和規(guī)范圍填海行為的管理的模式，可以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目對海陸資源的合理利用和與其他項(xiàng)目之間的良好功能協(xié)調(diào)，也讓日本產(chǎn)生出許多經(jīng)典的圍填海工程案例，如東京港的建設(shè)。目前，日本圍填海項(xiàng)目呈現(xiàn)逐漸減少的趨勢。

韓國實(shí)行不分層級的集中式國家規(guī)劃，在圍填海領(lǐng)域，采用海洋行政綜合管理體制，由海洋水產(chǎn)部負(fù)責(zé)海洋行政的管理。規(guī)劃方案確定前，會用數(shù)字化模型進(jìn)行海岸進(jìn)程評估，使項(xiàng)目結(jié)果具有預(yù)見性，同時(shí)在圍填海建設(shè)的過程中規(guī)劃設(shè)計(jì)遵循“建造結(jié)合自然”的原則整合海中之土與土中之水，提高海岸適應(yīng)性。韓國也建立了輔以圍填海規(guī)劃實(shí)施和管理的法律體系，如《公有水面埋立法》《海岸帶管理法》等法律條目。該模式可以實(shí)現(xiàn)海洋行政一體化，有利于國家層面統(tǒng)一協(xié)調(diào)和有效控制，在該模式下韓國也產(chǎn)出了許多經(jīng)典的圍填海工程，如新萬金工程等。目前，韓國對于圍填海造地也呈現(xiàn)出一種限制的態(tài)勢。

1.2 國內(nèi)圍填海概況

在當(dāng)前這股圍填海造地?zé)岢鼻埃覈呀?jīng)歷了3次圍填海高潮，分別為新中國成立初期的圍海曬鹽，20世紀(jì)60—70年代的農(nóng)業(yè)圍墾，80—90年代的圍海養(yǎng)殖[5]。但是尤以此次圍填海造地規(guī)模大，分散廣。

為了抑制此次大規(guī)模圍填海對于生態(tài)環(huán)境的損害，我國建立了海洋功能區(qū)劃機(jī)制，形成國家—省—市三級規(guī)劃機(jī)制，但是在具體的空間規(guī)劃上缺少整體性、協(xié)調(diào)性，也缺少充分的市場調(diào)研，從而導(dǎo)致中央規(guī)劃和地方用海相矛盾的現(xiàn)象；在用海監(jiān)管過程中，涉海部門眾多，缺少統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，進(jìn)而出現(xiàn)各部門責(zé)權(quán)不清晰的情況。

我國目前還沒有具體針對圍填海造地的法律條款，對圍填海造地事項(xiàng)的處理，僅有《中華人民共和國海域使用管理法》和《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》可以參照和執(zhí)行，約束力和針對性不強(qiáng)。

2 我國圍填海造地存在的問題

2.1 地方利益驅(qū)使，盲目圍填海

隨著工業(yè)化發(fā)展的提速、城市化進(jìn)程的加快及耕地紅線的出臺，沿海各地方政府開始把目光從土地轉(zhuǎn)向海洋，通過圍填海造地來實(shí)現(xiàn)土地資源的再生，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入的增收，抑或鼓勵(lì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)進(jìn)行圍填海造地，實(shí)現(xiàn)稅收收入。然而在圍填海造地之前，往往缺少充分論證、調(diào)研，不惜犧牲其余海洋資源，如近海漁業(yè)資源、潮間帶生物資源等。并且通過圍填海獲得大量土地后，很多閑置不用，反而去申請貸款作為他用。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，圍填海獲得的土地利用率不到四成，這不僅沒能帶動當(dāng)?shù)貙?shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反而損害了其他海洋資源的利用，也造成了海洋生態(tài)環(huán)境的極大破壞。

2.2 海洋生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境遭到極大破壞

我國原有1.8萬km長的大陸自然岸線[6]，大規(guī)模圍填海造地后，目前我國自然岸線的保有率不足50%。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國現(xiàn)今海灣、河口、海涂及生態(tài)濕地的面積也減少約一半。由于岸線資源的嚴(yán)重破壞，使得近岸潮間帶生物大量消失，近岸漁業(yè)資源受到威脅，海洋生物多樣性逐年銳減，近岸珊瑚礁、紅樹林等生態(tài)系統(tǒng)逐漸消亡[7-8]。同時(shí)，近岸水文特征也在發(fā)生相應(yīng)轉(zhuǎn)變，有研究表明，水動力系統(tǒng)逐漸減弱，納潮能力逐漸下降，水體交換不夠充分，海洋納污能力亦在減弱，進(jìn)而也加速了海洋赤潮和綠藻災(zāi)害的發(fā)生頻率[9]。

2.3 圍填海規(guī)劃和審批制度不完善

我國的海洋功能區(qū)劃，是按功能對海洋的開發(fā)利用進(jìn)行了劃分，并沒有嚴(yán)格限制圍填海范圍，這就會造成各級人民政府在圍填海規(guī)劃上隨意性大，國家也從根本上沒有起到對圍填海造地的有效限制。我國對于50 hm2以下的圍填海審批由省級人民政府進(jìn)行規(guī)定，而省級政府通過對圍填海面積限制，把審批權(quán)下發(fā)到縣級人民政府，這樣層層下放的審批權(quán)，導(dǎo)致目前圍填海項(xiàng)目化整為零，不能得到有效控制，而且對于圍填海的論證也是以地方政府意愿為主，缺少客觀性和科學(xué)性。規(guī)劃和審批制度的不完善在一定程度上放任了地方政府的圍填海行為，導(dǎo)致我國圍填海造地問題十分突出，不可控制。

2.4 監(jiān)測、監(jiān)管體系和手段不健全

在當(dāng)前的圍填海項(xiàng)目監(jiān)管體系下，面對同一個(gè)違法圍填海案子，不同的處理機(jī)構(gòu)，會給出不同的處罰結(jié)果，處罰的尺度不同，沒有嚴(yán)格的規(guī)定。涉海企業(yè)被查到違法問題時(shí)，往往會避重就輕，設(shè)法逃避重大處罰。從監(jiān)管體制來講，無法對違法圍填海企業(yè)起到震懾作用，同時(shí)由于執(zhí)法力量的分散也留下了一定政策上的漏洞。

圍填海項(xiàng)目重審批輕結(jié)果，也是監(jiān)管體制不健全的表現(xiàn)。在海域使用可行性研究時(shí)，對于圍填海區(qū)域規(guī)劃顯得十分科學(xué)、十分完善、井井有條，但是當(dāng)圍填海完成換發(fā)土地使用證后，當(dāng)初的規(guī)劃是否落實(shí)、功能規(guī)劃是否實(shí)現(xiàn)則無人問津，也無人監(jiān)管，這也間接促使了大量填而不建、不使用的荒地出現(xiàn)，不僅極大地浪費(fèi)了海洋資源，也破壞了海洋生態(tài)環(huán)境。

2.5 圍填海法律、法規(guī)不健全

目前我國對于規(guī)范圍填海造地活的法律僅有《中華人民共和國海域使用管理法》，該法中對于海域使用的約束，更注重于海洋權(quán)屬方面的問題，而對于用海方式的約束、規(guī)范卻極少，也更加缺少對于圍填海造地方面的條例約束。然而一旦圍填海造地情況發(fā)生，它就使海域發(fā)生了不可逆轉(zhuǎn)、不可修復(fù)的改變，不僅破壞了其余海洋資源的開發(fā)利用，損害了海洋生態(tài)環(huán)境，尤其是未加評審的圍填?；顒?，可能還會造成更為嚴(yán)重的影響，而我們卻僅僅以侵犯國家對海洋的所有權(quán)為由，進(jìn)行一定罰款，而有時(shí)所罰之款在獲得的利益面前甚至是微不足道的，這種量刑不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象完全是由于我國缺少圍填海法律法規(guī)造成的，也使違法圍填海造地活動肆無忌憚。

3 改善圍填?，F(xiàn)狀的建議及措施

目前我國圍填海問題主要集中在規(guī)劃、審批、監(jiān)管和影響評價(jià)上，為了加強(qiáng)海洋資源的開發(fā)利用和海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，提出以下建議和措施。

3.1 加大海洋保護(hù)宣傳力度，提高海洋意識，建立公眾參與制度

加強(qiáng)海洋保護(hù)宣傳，強(qiáng)調(diào)海洋資源對于人類生命活動的重要性，有利于培養(yǎng)公民的海洋意識，尤其可使海洋開發(fā)利用人員、規(guī)劃審批人員、海洋監(jiān)測監(jiān)管人員、當(dāng)?shù)卣块T建立牢固的海洋意識，促使相關(guān)人員不為眼前經(jīng)濟(jì)利益蒙蔽，充分論證海洋資源的開發(fā)利用方法。另外，應(yīng)建立相應(yīng)的公眾參與制度，培養(yǎng)群眾的海洋意識，從規(guī)劃、審批到圍填海造地過程，充分調(diào)研民意，并明確公眾參與方式，完善信息公開方式，促進(jìn)公眾參與的具體化，提供群眾參與的積極性，防止公眾參與流程化和形式化，加強(qiáng)群眾監(jiān)督作用。

3.2 建立、健全圍填海法律法規(guī)

出臺適用于圍填海造地的法律法規(guī)，可以提高公眾對于圍填海造地的法律意識，可以有效防止部分企業(yè)頭腦發(fā)熱式的圍填海造地，在圍填海造地時(shí)有所忌憚；也可為處罰圍填海造地提供切實(shí)的法律依據(jù)，可以對不同規(guī)模、程度和方式的違法圍填海造地提供量刑標(biāo)準(zhǔn)，使之量刑得當(dāng)；更可以增加《海洋功能區(qū)劃》的法律約束力和執(zhí)行力，使各地政府和監(jiān)管人員切實(shí)依據(jù)《海洋功能區(qū)劃》開發(fā)、利用海洋。

另外，關(guān)于海域使用金的繳納及罰款，應(yīng)該建立動態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，低廉的海域使用金和罰金，無法和利益的獲取額相提并論，進(jìn)而無法對違法圍填海造地行為起到懲戒作用，也無法滿足對海洋生態(tài)的補(bǔ)償需要。

3.3 充分調(diào)研、科學(xué)規(guī)劃

在制定全國海洋功能區(qū)劃時(shí)，應(yīng)由國家海洋局和專家組組成論證組，首先，對規(guī)劃海域氣象、水文、環(huán)境、水動力等要素進(jìn)行調(diào)研匯總；其次，對于沿海各地區(qū)的自然、經(jīng)濟(jì)、氣象等情況進(jìn)行調(diào)查；最后各領(lǐng)域?qū)＜乙愿黜?xiàng)調(diào)查、實(shí)測資料為基礎(chǔ)，對資料進(jìn)行分析，著眼我國整體的海域，科學(xué)規(guī)劃，避免海洋行政區(qū)域化，使全國海洋功能區(qū)劃具有整體性、協(xié)調(diào)性和完整性。

在全國海洋功能區(qū)劃的框架下，對各地區(qū)用海需求進(jìn)行調(diào)研，并會同各省級人民政府詳細(xì)制定各省、市、自治區(qū)的海洋功能區(qū)劃，對各區(qū)域內(nèi)的用海方式、規(guī)模作出規(guī)定，對于圍填海造地要明確可圍填區(qū)域、限制圍填區(qū)和禁止圍填區(qū)。

3.4 完善監(jiān)管體制和審批制度，豐富監(jiān)測手段

為了解決圍填海監(jiān)管體制和審批制度的不完善，必須對圍填海各監(jiān)管部門和審批部門進(jìn)行整合，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和審批尺度，可參照韓國，實(shí)行海洋行政一體化，由國家海洋局總管所有海洋行政事務(wù)，日常監(jiān)管由國家海洋局派駐的各分局承擔(dān)，加強(qiáng)執(zhí)法力度，堵死涉海企業(yè)被查后可以避重就輕的退路；另外，小面積用海審批也應(yīng)由與地方政府無利益相關(guān)的分局審批，嚴(yán)把審批程序和論證程序關(guān)，抑制圍填海審批“化整為零”現(xiàn)象，遏止以地方政府為主導(dǎo)的不合理的圍填海活動，尤其禁止對于環(huán)境影響論證不科學(xué)、不詳實(shí)的項(xiàng)目。

同時(shí)，建立海洋行政一體化后，可對圍填海造地形成后的土地進(jìn)行持續(xù)監(jiān)管，直到海域使用申請規(guī)劃落實(shí)完成，這樣可以緩解空談規(guī)劃、重審批、輕結(jié)果的海域使用，也可以從根本上提高海洋資源的利用率。

為了能夠有效、實(shí)時(shí)地實(shí)現(xiàn)對違法行為的監(jiān)測，必須豐富監(jiān)測手段，如大力推廣航空遙感、衛(wèi)星遙感等先進(jìn)技術(shù)的應(yīng)用，建立當(dāng)?shù)孛癖姷臋z舉獎勵(lì)制度，可以構(gòu)建地、空、人三位一體的監(jiān)測體系，做到監(jiān)測及時(shí)、不留死角，充分保障海洋資源的合理開發(fā)利用。

3.5 建立海洋環(huán)境影響監(jiān)測的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和評價(jià)體系

建立海洋環(huán)境影響監(jiān)測執(zhí)法機(jī)構(gòu)，可使對圍填海項(xiàng)目影響海洋環(huán)境的監(jiān)測從被動轉(zhuǎn)為主動，避免誰使用、誰舉證過程中出現(xiàn)的不負(fù)責(zé)任和流程化行為，切實(shí)起到海洋環(huán)境影響監(jiān)測的效果，強(qiáng)化涉海企業(yè)的海洋環(huán)境保護(hù)意識。另外，亟須建立科學(xué)的、統(tǒng)一的海洋環(huán)境影響評價(jià)體系，評價(jià)體系的建立將統(tǒng)一評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，使其對海洋環(huán)境的評價(jià)有據(jù)可依，更具科學(xué)性、合理性，從而起到有效保護(hù)和評價(jià)海洋環(huán)境的效果。

3.6 加強(qiáng)圍填?？茖W(xué)技術(shù)支撐研究[10]

為解決由圍填海造地引發(fā)的生態(tài)、環(huán)境等問題，最大限度地減輕對環(huán)境的損害程度，有必要對現(xiàn)有的不成熟技術(shù)進(jìn)行更為深入研究，對未來存在的隱患尋找解決措施，因此，建議國家加大對以下幾方面的研究。

(1)建立科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，從而使生態(tài)環(huán)境的損害降到最低。

(2)研究圍填海造地的空間布局。目前我國采用的空間布局是裁彎取直，極大地?fù)p害了原始岸線，如何布局才能使資源利用最大化，并且使海洋生態(tài)環(huán)境損害最小。

(3)研究海洋承載力，建立海洋藍(lán)線制度，我國海岸線保有量為多少最為合理。

(4)研究一些未來可能引起隱患的問題，如圍填海造地后，地質(zhì)結(jié)構(gòu)酥松，沉降速率很高，如何避免人民財(cái)產(chǎn)的損失；研究內(nèi)陸氣候的變化與圍填海造地是否有關(guān)聯(lián)，影響有多大；研究圍填海造地，是否會造成海平面上升等科學(xué)問題。

4 結(jié)束語

海洋是人類生命支持系統(tǒng)的重要組成部分，是可持續(xù)發(fā)展的寶貴財(cái)富。在習(xí)總書記建設(shè)海洋強(qiáng)國的感召下，我們必須利用好海洋這筆可持續(xù)發(fā)展的財(cái)富，打造出一條藍(lán)色經(jīng)濟(jì)帶，把海洋資源開發(fā)利用多元化，如海流能、潮汐能、海水淡化、海洋旅游業(yè)、海洋藥物開發(fā)等綠色經(jīng)濟(jì)方式，而非僅僅的圍填海造地，相信憑借一代代前仆后繼海洋人的努力，最終能實(shí)現(xiàn)和諧開發(fā)利用海洋資源。

[1] 崔鯨濤.九三學(xué)社中央為圍填海管理獻(xiàn)良策[N]. 中國海洋報(bào)，2012-3-12(2).

[2] 黃國柱，朱坦，曹雅.我國圍填海造陸生態(tài)化的思考與展望[N]. 發(fā)展戰(zhàn)略研究，2013(5).

[3] 張路詩.圍填?？臻g規(guī)劃體系的整合研究[D].大連:大連理工大學(xué)，2013.

[4] 考察團(tuán).日本圍填海管理的啟示與思考[J].海洋開發(fā)與管理，24(6).

[5] 劉洪濱，孫麗，何新穎.山東省圍填海造地管理淺探:以膠州灣為例[J]. 海岸工程，2010，29(1):22-29.

[6] 王碩.圍填海憂思[N].人民政協(xié)報(bào)，2012-3-29(C01).

[7] 初敏，王辰良子.談規(guī)制圍填海項(xiàng)目的政策路徑[J].中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)：社會科學(xué)版，2011(5)：37-41.

[8] 趙建東.圍填海何為“科學(xué)”怎樣“適度”[N]. 中國海洋報(bào)，2010-12-31(2).

[9] 劉偉，劉百橋.我國圍填?，F(xiàn)狀、問題及調(diào)控對策[J].廣州環(huán)境科學(xué)，2008，23(2):26-30.

[10] 張文忠.我國圍填海工程中的若干科學(xué)問題及對策建議[J].中國科學(xué)院院刊，2011，26(2):171-173.

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1005-9857(2015)10-0022-04