海洋功能區(qū)劃“基本養(yǎng)殖區(qū)”的內涵解析與選劃思路*

劉大海，馬雪健，，李曉璇，胡國斌，姜偉，高俊國

(1. 國家海洋局第一海洋研究所 青島 266061； 2.中國海洋大學 青島 266003)

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海洋功能區(qū)劃“基本養(yǎng)殖區(qū)”的內涵解析與選劃思路*

劉大海1，馬雪健1，2，李曉璇1，胡國斌2，姜偉1，高俊國1

(1. 國家海洋局第一海洋研究所 青島 266061； 2.中國海洋大學 青島 266003)

基于區(qū)域經濟學、生態(tài)學、海洋可持續(xù)發(fā)展等理論方法，借鑒陸域基本農田保護思路，結合海洋功能區(qū)劃工作實際，拓展了海洋功能區(qū)劃“基本養(yǎng)殖區(qū)”相關概念，并對其內涵、選劃意義、基本原則等進行剖析，初步探討了“基本養(yǎng)殖區(qū)”選劃技術流程和選劃條件，系統(tǒng)梳理了海洋功能區(qū)劃“基本養(yǎng)殖區(qū)”的選劃思路，并針對我國養(yǎng)殖用海管理現(xiàn)狀提出了相應的管理對策建議。

養(yǎng)殖用海；保有量；基本養(yǎng)殖區(qū)；海洋功能區(qū)劃

一直以來，養(yǎng)殖用海在維持海洋漁業(yè)經濟健康發(fā)展、保障海產品生產安全、提高漁民收入等方面發(fā)揮了重要作用。隨著《海域使用管理法》的出臺，我國形成了較為完備的養(yǎng)殖用海管理政策體系，為海水養(yǎng)殖產業(yè)發(fā)展提供了優(yōu)良的環(huán)境?！度珖Ｑ蠊δ軈^(qū)劃(2011—2020年)》將保護漁業(yè)列為10年工作重點，并指出海洋漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的前提即“傳統(tǒng)漁業(yè)水域不被侵占、擠占”。新頒發(fā)的《全國農業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2015—2030年)》也提到“穩(wěn)定海水養(yǎng)殖面積……保護海洋漁業(yè)生態(tài)”的工作目標。然而，上述區(qū)劃規(guī)劃目標的實現(xiàn)缺乏具體落實途徑，而且我國養(yǎng)殖用海管理工作仍然面臨資源與技術的雙重制約，具體表現(xiàn)在養(yǎng)殖用海權屬管理不嚴格[1]，近海養(yǎng)殖空間被擠占[2]，養(yǎng)殖生產方式科技含量有待提高[3]等。

因此，亟須探索一套科學合理的養(yǎng)殖用海管理制度，切實保障養(yǎng)殖用?？臻g資源可持續(xù)，推動海水養(yǎng)殖技術升級和產業(yè)進步。本研究基于基本農田保護制度和海洋功能區(qū)劃思想，拓展了海洋功能區(qū)劃“基本養(yǎng)殖區(qū)”(以下簡稱“基本養(yǎng)殖區(qū)”)相關概念，并對“基本養(yǎng)殖區(qū)”選劃思路進行了系統(tǒng)探討，以期為養(yǎng)殖用海資源合理利用與管理提供一些思路。

1 “基本養(yǎng)殖區(qū)”概念

“基本養(yǎng)殖區(qū)”概念是基于目前海水養(yǎng)殖產業(yè)的發(fā)展需求和開發(fā)管理中遇到的具體問題而提出來的。

1.1 產業(yè)發(fā)展的迫切需求

中國海洋漁業(yè)發(fā)展需要一定量的養(yǎng)殖用?？臻g資源保障?！度珖Ｑ蠊δ軈^(qū)劃(2011—2020)》明確提出“維持漁業(yè)用?；痉€(wěn)定”，并確定了養(yǎng)殖用海功能區(qū)“至2020年，面積不少于260萬公頃”的基本目標。然而，后續(xù)卻缺少相應的管理對策和配套細則，基本目標的實現(xiàn)缺少有效的保障措施。與此同時，已選劃的農漁業(yè)區(qū)用途并不嚴格限制其他產業(yè)開發(fā)權限，中國近海、灘涂等養(yǎng)殖空間頻繁受到沿海開發(fā)活動的擠壓?！盎攫B(yǎng)殖區(qū)”的選劃恰好可以彌補上述管理環(huán)節(jié)的缺失，將為海洋功能區(qū)保有量控制目標的實現(xiàn)提供一定的空間儲備與技術支持。

基于生態(tài)系統(tǒng)的健康海水養(yǎng)殖模式的全面推廣需要實踐基礎空間。2015年5月，農業(yè)部、發(fā)改委等聯(lián)合發(fā)布《全國農業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2015—2030)》，進一步強調養(yǎng)殖生態(tài)系統(tǒng)健康的重要意義，并提出“到2020年全國水產健康養(yǎng)殖面積占水產養(yǎng)殖面積的65%，到2030年達到90%”的健康養(yǎng)殖目標。目前隨著國家的大力推廣扶持，我國人工魚礁、增殖放流、深水網(wǎng)箱養(yǎng)殖等技術日趨成熟并逐步得到推廣，但相當一部分健康海水養(yǎng)殖技術，如混養(yǎng)套養(yǎng)、空間立體化養(yǎng)殖、多營養(yǎng)層次綜合養(yǎng)殖等仍處于試驗階段，在新技術被廣泛認同并得到產業(yè)化應用前，仍需要大量的產業(yè)實踐經驗來論證其應用效益和推廣的可行性。通過“基本養(yǎng)殖區(qū)”選劃，預留集約節(jié)約、環(huán)境友好、生態(tài)高效相關技術的應用示范區(qū)，可為優(yōu)秀健康養(yǎng)殖與管理技術推廣提供孵化空間，帶動整個海水養(yǎng)殖乃至水產養(yǎng)殖生產能力的提高，加快規(guī)劃目標的實現(xiàn)。

1.2 農田保障的“他山之石”

作為第一產業(yè)中最重要的生產資料，養(yǎng)殖用海與農田的資源特性以及它們分別在海洋漁業(yè)和種植業(yè)中所處的地位是非常相似的。養(yǎng)殖用海作為海洋里的農田，其開發(fā)過程中面臨的一些問題，在農田的開發(fā)歷程中也有跡可循?？梢酝茢?，現(xiàn)有的農田科學開發(fā)與養(yǎng)護策略對養(yǎng)殖用海資源的開發(fā)與保護具有寶貴的借鑒意義。

改革開放以來，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，耕地面積遭受擠占[4]。第二次中國土地調查數(shù)據(jù)顯示，1996—2009年間，中國耕地減少超過0.135億hm2[5]。面對農用地緊張局面，國務院頒布了《基本農田保護條例》(1994年頒布，1998年修訂)，在法律層面上明確了基本農田的概念內涵，明確了維持耕地基本保有量的基本思想和原則。后來隨著經濟發(fā)展的升溫，基本農田保護形勢日益嚴峻，為此，國家進一步提出永久基本農田的戰(zhàn)略思想，將該思想寫入黨的十七屆三中全會《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，并在土地利用總體規(guī)劃修編(2006—2020年)中明確要求科學劃定永久基本農田。至此，基本農田概念由最初的一定數(shù)量的優(yōu)質耕地，演變?yōu)槿缃駜?yōu)質、連片、永久、穩(wěn)定的耕地[6]。

從農田保護的發(fā)展歷程中可以看出國家對產業(yè)基礎資源保障的決心和力度。隨著海洋資源的進一步開發(fā)和海洋經濟的蓬勃發(fā)展，與當年農業(yè)發(fā)展面臨的困境相似，海水養(yǎng)殖產業(yè)被其他產業(yè)擠占的情況開始出現(xiàn)，養(yǎng)殖用海與其他產業(yè)用海矛盾日益凸顯，若不能盡快采取保障措施，海水養(yǎng)殖產業(yè)空間將面臨更大威脅。因此，為遏制這類矛盾進一步惡化，需借鑒農業(yè)發(fā)展經驗，盡快采取有效措施，從“質”和“量”上保障國家基本養(yǎng)殖資源，維持養(yǎng)殖用海資源可持續(xù)開發(fā)利用。

1.3 “基本養(yǎng)殖區(qū)”概念內涵解析

從概念上來說，“基本養(yǎng)殖區(qū)”是指國家按照一定時期人口和海洋經濟發(fā)展對海產品的需求，根據(jù)海洋功能區(qū)劃等相關制度確定的不得占用的養(yǎng)殖用海[7]。

從功能上來說，“基本養(yǎng)殖區(qū)”主要功能定位于海水養(yǎng)殖生產的優(yōu)質空間資源保留區(qū)，同時也服務于健康養(yǎng)殖及管理技術的實踐推廣。

從管理上來說，“基本養(yǎng)殖區(qū)”的劃定和管護，必須采取行政、法律、經濟、技術等綜合手段，加強管理，以實現(xiàn)“基本養(yǎng)殖區(qū)”的質量、數(shù)量、生態(tài)等全方面管護，“基本養(yǎng)殖區(qū)”不受其他產業(yè)用海擠占[8]。

從實踐上來說，“基本養(yǎng)殖區(qū)”是在充分摸清產業(yè)經濟和海域資源現(xiàn)狀的前提下，為保障中國海水養(yǎng)殖產業(yè)可持續(xù)發(fā)展這一長遠目標，而以科學手段人為預留出的健康海水養(yǎng)殖生產活動區(qū)。其選劃過程應遵循自然生態(tài)規(guī)律，緊密聯(lián)系中國海水養(yǎng)殖產業(yè)發(fā)展的實際情況和長期發(fā)展需求，同時尊重海洋生態(tài)系統(tǒng)平衡發(fā)展規(guī)律，最終目的是促進海水養(yǎng)殖產業(yè)健康發(fā)展。

2 選劃“基本養(yǎng)殖區(qū)”的意義

2.1 保障養(yǎng)殖用海資源量

隨著國民經濟的迅速發(fā)展，我國海產品消費量連年攀升，過度捕撈與海域環(huán)境污染導致漁業(yè)資源危機。海產品供應及海洋環(huán)境保護的兩大需求都要求海水養(yǎng)殖產業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)揮作用，由此，控制/限制捕撈，大力發(fā)展生態(tài)養(yǎng)殖、穩(wěn)定海水養(yǎng)殖面積成為全國海洋漁業(yè)管理的政策共識。然而，受市場經濟影響，其他產業(yè)用海擠占養(yǎng)殖用海的現(xiàn)象十分突出，養(yǎng)殖用?？臻g資源緊缺也日益成為限制海水養(yǎng)殖產業(yè)持續(xù)發(fā)展的主要障礙。“基本養(yǎng)殖區(qū)”選劃本身，就是對養(yǎng)殖用海資源的一種空間保護：一是對重要質優(yōu)養(yǎng)殖海域空間的保護，鑒別自然條件優(yōu)越、產業(yè)模式成熟的重要養(yǎng)殖功能區(qū)并采取保護措施，保證重要養(yǎng)殖資源區(qū)免受破壞；二是對有爭議的養(yǎng)殖用?？臻g的保護，通過科學分析并明確爭議海域的產權歸屬，解決最集中、最迫切的產業(yè)用海矛盾，維護海域空間的養(yǎng)殖權利；三是對養(yǎng)殖空間總量的保護，通過產業(yè)產品的需求分析和科學論證，完成一定量養(yǎng)殖空間的選劃和預留，保障全國最基本的海產品市場供應及海水養(yǎng)殖產業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。

2.2 為新技術推廣提供示范空間

就目前發(fā)展形勢而言，集約節(jié)約、生態(tài)循環(huán)等養(yǎng)殖模式雖備受關注，但一些先進的生產技術，如輪養(yǎng)套養(yǎng)、空間立體化養(yǎng)殖、多營養(yǎng)層次綜合養(yǎng)殖等仍未得到規(guī)?；瘧?，與養(yǎng)殖發(fā)展相關的評估管理技術，如養(yǎng)殖容納量評估、基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理等技術也還不成熟，除了需要政策的大力扶持外，更需要從技術應用流程上對其提供切實有效的幫助?！盎攫B(yǎng)殖區(qū)”可作為養(yǎng)殖、評價、管理等新技術的示范空間，有條件的將優(yōu)秀成果直接應用到生產實踐中，并通過良好的管控措施和溝通機制實現(xiàn)信息反饋，實現(xiàn)新技術的不斷修正與完善，為促進先進技術的廣泛應用提供資源基礎，最終為養(yǎng)殖用海資源的生態(tài)化開發(fā)和利用創(chuàng)造條件。

2.3 提高養(yǎng)殖用海資源高效利用率

隨著科學技術的發(fā)展，面對環(huán)境生態(tài)與資源困境，人們逐漸摒棄“先污染后治理”的產業(yè)發(fā)展模式，更傾向于深入問題的源頭，防患于未然。在海水養(yǎng)殖領域，采用科技含量高、生態(tài)效益好的高效養(yǎng)殖與管理技術成為發(fā)展的必然趨勢。然而我國養(yǎng)殖用海面廣量大，且技術設施等更新轉型需要一定成本，基層管控主導背景下的生態(tài)化、高效化養(yǎng)殖管理措施全面推廣仍存在困難，還需依靠以點帶面、先局部后整體的技術推廣策略來促進養(yǎng)殖用海整體利用效率的提高。“基本養(yǎng)殖區(qū)”的選劃給集約節(jié)約、健康生態(tài)養(yǎng)殖管理措施的實施提供了土壤，通過其切實可見的經濟效益、生態(tài)效益帶動周邊養(yǎng)殖功能區(qū)技術更新和資源利用方式轉型升級，以此逐漸提高養(yǎng)殖用海資源利用效率，促進海水養(yǎng)殖產業(yè)綜合效益提升。

3 海洋功能區(qū)劃“基本養(yǎng)殖區(qū)”選劃思路

3.1 選劃基本原則

“基本養(yǎng)殖區(qū)”選劃的出發(fā)點即保持養(yǎng)殖用海資源的健康可持續(xù)利用。所謂海域可持續(xù)利用，即要求海域的開發(fā)利用應當建立在海洋環(huán)境和生態(tài)可持續(xù)的前提下，既滿足當代或本地區(qū)人們的需要，實現(xiàn)海洋經濟快速增長，又不對后代或其他地區(qū)人們滿足其需求的能力構成危害[9]。因此，要實現(xiàn)這一目標，基本養(yǎng)殖區(qū)的選劃過程需立足養(yǎng)殖用海“質”與“量”的保障及維護，實際選劃時秉持以下幾點原則。

(1)自然屬性與社會屬性兼顧原則。“基本養(yǎng)殖區(qū)”選劃應根據(jù)養(yǎng)殖用海自然資源條件、環(huán)境狀況、地理區(qū)位、養(yǎng)殖條件適宜性、養(yǎng)殖現(xiàn)狀，并考慮沿海社會和漁業(yè)經濟持續(xù)發(fā)展的需要，合理劃定“基本養(yǎng)殖區(qū)”，獲得該海域最佳養(yǎng)殖綜合效益。

(2)促進經濟發(fā)展與環(huán)境保護并重?！盎攫B(yǎng)殖區(qū)”選劃應有利于漁業(yè)經濟可持續(xù)發(fā)展，妥善處理養(yǎng)殖開發(fā)與保護的關系。應嚴格遵循自然規(guī)律，根據(jù)漁業(yè)資源再生力和養(yǎng)殖海域環(huán)境承載力，科學評估“基本養(yǎng)殖區(qū)”養(yǎng)殖條件適宜性、養(yǎng)殖容納量，積極采用基于生態(tài)系統(tǒng)的立體化高效養(yǎng)殖模式，保障養(yǎng)殖生態(tài)健康可持續(xù)。

(3)前瞻性原則。“基本養(yǎng)殖區(qū)”選劃應在客觀展望未來科學養(yǎng)殖技術和漁業(yè)經濟發(fā)展水平的基礎上，充分體現(xiàn)養(yǎng)殖用海資源開發(fā)與養(yǎng)護的前瞻意識，為提高養(yǎng)殖用海開發(fā)利用的技術層次和綜合效益留有余地。

(4)管理強制性原則?！盎攫B(yǎng)殖區(qū)”的劃定過程和后期管護，需依賴法律強制力、嚴格的行政管理手段等，明確“基本養(yǎng)殖區(qū)”保護范圍、質量、數(shù)量，嚴守“養(yǎng)殖紅線”，切實保障基本養(yǎng)殖海域不被擠占。

通過以上原則，使“基本養(yǎng)殖區(qū)”選劃既遵從自然科學規(guī)律，又能緊密聯(lián)系中國海水養(yǎng)殖產業(yè)發(fā)展的實際情況，力求開發(fā)管理模式健康可持續(xù)，管理手段明晰可操作，確?！盎攫B(yǎng)殖區(qū)”空間資源穩(wěn)定、環(huán)境持續(xù)優(yōu)質，切實發(fā)揮基本養(yǎng)殖區(qū)保障功能與示范意義。

3.2 選劃技術方案

“基本養(yǎng)殖區(qū)”選劃與海洋功能區(qū)漁業(yè)資源利用和養(yǎng)護區(qū)選劃主體技術及流程相似，均需要分析養(yǎng)殖產業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、趨勢及基本用海需求，確定重點養(yǎng)殖區(qū)范圍、規(guī)模，分析待選劃區(qū)域的海水養(yǎng)殖條件等。需要注意的是，與一般海洋功能區(qū)選劃相比，“基本養(yǎng)殖區(qū)”選劃結果傾向于得到更為嚴格的制度保障，避免基本養(yǎng)殖資源被擠占。

(1)基本養(yǎng)殖需求量化。摸清全國養(yǎng)殖用海開發(fā)利用現(xiàn)狀及其養(yǎng)殖產業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，結合海產品產量估算、市場前景預測、海域資源總量分析、產業(yè)政策分析等，預測適合養(yǎng)殖產業(yè)發(fā)展的全國養(yǎng)殖用海基本規(guī)模，確定養(yǎng)殖用海需求的量化標準。

(2)明確“基本養(yǎng)殖區(qū)”位置、范圍?；诤Ｑ蠊δ軈^(qū)劃中劃定的農漁業(yè)區(qū)范圍，結合各沿海省、市、自治區(qū)其他相關區(qū)劃、規(guī)劃，合理確定“基本養(yǎng)殖區(qū)”選劃的最大范圍，并將此作為底圖。評價該范圍海域環(huán)境對養(yǎng)殖活動的適宜性并區(qū)分等級。在此基礎上，綜合前期基本養(yǎng)殖需求量化，明確“基本養(yǎng)殖區(qū)”選劃的范圍與位置。

(3)劃定基本養(yǎng)殖紅線。確定“基本養(yǎng)殖區(qū)”選劃規(guī)模和范圍之后，需要劃定基本養(yǎng)殖紅線，用于明確基本養(yǎng)殖區(qū)與周邊海域界限，結合嚴格的政策管理措施保障基本養(yǎng)殖區(qū)規(guī)避其他用海產業(yè)的擠占。

3.3 選劃條件

“基本養(yǎng)殖區(qū)”是養(yǎng)殖用海中的“優(yōu)質預留區(qū)”[10-11]，“基本養(yǎng)殖區(qū)”海域需滿足以下條件：① 良好的自然質量條件；② 協(xié)調的產業(yè)用海環(huán)境條件；③ 一定的空間立體化開發(fā)程度。這保障了重要優(yōu)質養(yǎng)殖資源的安全，保證了基本養(yǎng)殖區(qū)內養(yǎng)殖生產活動的協(xié)調適宜性，能引導養(yǎng)殖用海開發(fā)行為向立體化空間拓展，進一步保障養(yǎng)殖用海資源的高效利用[12]。

3.4 討論與展望

海洋“基本養(yǎng)殖區(qū)”的選劃及管理，對海水養(yǎng)殖業(yè)本身及其他海洋產業(yè)發(fā)展均具有積極意義。一方面，養(yǎng)殖用?；举Y源是否得到有效保護與妥善開發(fā)，關系到蛋白供應及食品安全、國家水產品進出口貿易、沿海漁民生活水平等重要領域。“基本養(yǎng)殖區(qū)”選劃有利于保障國家基本養(yǎng)殖產品數(shù)量質量、養(yǎng)殖產業(yè)鏈條、漁業(yè)從業(yè)人員安置、海域管理工作等的持續(xù)穩(wěn)定，對維護養(yǎng)殖用海的基本功能屬性意義重大；另一方面，中國養(yǎng)殖用海約占全國海域使用面積的90%，養(yǎng)殖用海資源管理模式是否有效，與整個海域管理工作的未來發(fā)展動向和前景有很大聯(lián)系。

若“基本養(yǎng)殖區(qū)”技術體系建立并實施，其成果將應用于養(yǎng)殖用海管理的第一線，為養(yǎng)殖用海保有量控制提供切實抓手和主要依據(jù)。但選劃工作的難度在于，一方面“基本養(yǎng)殖區(qū)”選劃需滿足海洋可持續(xù)發(fā)展、基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理等理論與技術要求[13-15]；另一方面其示范應用意義的實現(xiàn)也對前期選劃、過程控制、后期監(jiān)管等提出更高標準。一系列管理上、技術上的關鍵問題需要被解答，例如：“基本養(yǎng)殖區(qū)”范圍、面積、養(yǎng)殖紅線位置如何被確定？通過何種手段實現(xiàn)對基本養(yǎng)殖紅線的監(jiān)控和管理？基層海域管理部門采取怎樣的措施，確保海洋功能區(qū)劃“基本養(yǎng)殖區(qū)”數(shù)量不減少、不挪作他用？在“基本養(yǎng)殖區(qū)”開展立體化、生態(tài)化養(yǎng)殖，進行健康海水養(yǎng)殖技術產業(yè)化應用的可操作性有多大？單位和個人是否有能力、有意愿保護“基本養(yǎng)殖區(qū)”，并承擔保持該海域環(huán)境質量和養(yǎng)殖生產力的義務？等等。因此，“基本養(yǎng)殖區(qū)”選劃還有待更深入和系統(tǒng)地探索。

目前中國海水養(yǎng)殖業(yè)仍面臨海洋資源、環(huán)境的雙重約束[16]，養(yǎng)殖產業(yè)亟待轉型，在此關鍵節(jié)點開展基于生態(tài)系統(tǒng)的、海洋資源可持續(xù)利用的相關技術與理論研究十分必要。中國海水養(yǎng)殖業(yè)必須抓住產業(yè)轉型黃金期，加速向現(xiàn)代漁業(yè)轉變，圍繞保供、增收和可持續(xù)發(fā)展，從管理上重視養(yǎng)殖用海資源環(huán)境價值，加大綠色、健康、安全的海水養(yǎng)殖技術投入，不斷提高海洋漁業(yè)發(fā)展的質量和效益。

4 結束語

本研究針對海水養(yǎng)殖產業(yè)發(fā)展的迫切需求和突出問題，借鑒基本農田保護思路和海洋功能區(qū)選劃思想，發(fā)展了“基本養(yǎng)殖區(qū)”概念，深入討論了“基本養(yǎng)殖區(qū)”選劃在國家海水養(yǎng)殖產業(yè)發(fā)展上可能發(fā)揮的作用，探究了“基本養(yǎng)殖區(qū)”選劃的基本原則、技術方案、選劃條件等，并對其未來發(fā)展方向、重難點問題等進行了系列討論與展望。需要注意的是，本研究涉及的“基本養(yǎng)殖區(qū)”選劃技術體系、管理機制構建、方法思路設計等方面仍有完善空間，其可操作性亦有待論證，希望“基本養(yǎng)殖區(qū)”選劃理論方法能引起更為深入系統(tǒng)的研討，為促進養(yǎng)殖用海管理深化升級提供技術支撐。

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海洋公益性行業(yè)科研專項經費項目“基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋功能區(qū)劃關鍵技術研究與應用”(201505001)；“山東半島藍色經濟區(qū)建設的海洋空間布局優(yōu)化”(201205001)；“近岸海域空間整治效果與開發(fā)存量評估關鍵技術研究應用”(201405025)；國家海洋局資助項目“漁業(yè)用海效益評價研究及宣傳材料編寫”.

F224.0；F7；X37

A

1005-9857(2015)10-0013-05