城市“更新券”制度：破解首都核心區(qū)人口疏解難的新視角

沈體雁

摘? 要：為加強對北京市核心區(qū)歷史文化街區(qū)的保護，北京市積極展開核心區(qū)歷史文化街區(qū)平房直管公房申請式退租、恢復性修建等工作。然而，在申請式退租試點項目中出現了財政負擔重、行政成本高、居民騰退意愿低等突出問題?；诖?，北京市可借鑒“糧票”“地票”“創(chuàng)新券”等模式，引入“準貨幣化”和“類市場化”機制，探索建立“城市更新券”制度，提高社會參與度，減輕財政負擔，提升居民騰退意愿。同時，此先行先試可為全國城市更新提供可借鑒的經驗與樣板。

關鍵詞：申請式退租；城市更新；騰退；后效應處理；運作模式

中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2023.05.08

為全面實施《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》（簡稱《總體規(guī)劃》）和《首都功能核心區(qū)控制性詳細規(guī)劃（街區(qū)層面）（2018年—2035年）》（簡稱《核心區(qū)控規(guī)》），推動核心區(qū)歷史文化名城保護工作的進展，2019年1月，北京市住房和城鄉(xiāng)建設委員會、北京市東城區(qū)人民政府、北京市西城區(qū)人民政府聯合印發(fā)了《關于做好核心區(qū)歷史文化街區(qū)平房直管公房申請式退租、恢復性修建和經營管理有關工作的通知》，積極開展核心區(qū)歷史文化街區(qū)平房直管公房申請式退租和修繕工作，為推動核心區(qū)歷史文化名城保護與恢復工作奠定了基礎。直管公房申請式退租和恢復性修建不僅是北京核心區(qū)老城保護和街區(qū)更新的重要途徑，而且也是落實北京市整體規(guī)劃的重要舉措。北京核心區(qū)老城由于地處二環(huán)以內，平房院落密集，人口眾多，疏解任務重，騰退費用高，使實施主體在騰退過程中遇到各種難題。疏解騰退乃是政府與市場、居民之間的一場博弈，必須疏堵結合、全面動員、整體解決，探索建立符合首都核心區(qū)區(qū)情特點的騰退制度，形成強大合力和穩(wěn)定預期，才能破解騰退工作目前的難題，推動騰退工作走向良性循環(huán)的軌道。

一、核心區(qū)人口疏解現狀與問題

首都功能核心區(qū)，包括東城區(qū)和西城區(qū)兩個北京行政區(qū)，總面積約92.5平方公里，是全國政治中心、文化中心和國際交往中心的核心承載區(qū)，是歷史文化名城保護的重點地區(qū)，是展示國家首都形象的重要窗口地區(qū)。[1]目前，核心區(qū)主要采取申請式退租、共生院建設等方式推進人口疏解。繼2019年6月西城區(qū)推出菜市口西片區(qū)、磚塔胡同申請式退租項目和共生院建設后，西城區(qū)西板橋、鐵樹斜街，東城區(qū)東直門街道北二里莊直管公房院落、北新橋街道雍和宮大街周邊直管公房院落也相繼加入申請式退租試點和共生院建設項目行列。在實踐中，雖然通過各方力量合力推進，項目取得一定進展，騰退居民簽約率基本達到50％以上1，在此基礎上，騰退院落的共生院建設也取得了一定成就，如雨兒胡同、大柵欄、草場地區(qū)等，但是依然存在一些難點痛點阻礙騰退工作的大規(guī)模實施。這主要表現在以下5方面：

（一）以“戶”為疏解單位，難以形成規(guī)模

目前，申請式退租的方式是以“戶”為單位進行試點推進，分割零散，不能連成片，難以形成規(guī)模和體系，無法彰顯政府疏解的決心和氣勢，居民無法形成穩(wěn)定預期，大多處于觀望階段，對騰退工作造成阻礙。

（二）以行政手段勸退，協調成本高、難度大

當前，申請式退租主要以政府或者行政單位轉型而來的國有企業(yè)作為實施主體進行退租工作的具體操作。針對騰退意愿不強的居民，實施主體主要解決方式是逐一上門勸說，做思想工作，協調成本高、難度大。

以東城區(qū)南鑼鼓巷地區(qū)的騰退為例，東城區(qū)首先成立由區(qū)委區(qū)政府主要領導為組長的領導小組，設立現場指揮部，下設“一辦八組”，明確各組牽頭部門、參與部門職責，同時還要加強協同配合，形成推進項目的強大合力。此外，還要發(fā)揮黨組織的領導作用，以交道口街道工委、京誠集團為主成立項目臨時黨委，構建“黨組織建在項目上、黨支部覆蓋到胡同里、黨員深入院落中”的組織體系，為推動騰退工作提供保障。組建8個群眾工作組進院落、進家庭，從騰退政策、房屋管理政策、留住改善標準等方面進行宣講答疑。另外，群眾工作組還要主動接受居民群眾各類咨詢，確保群眾的知情權、參與權和監(jiān)督權。按照此流程，騰退工作需要政府付出大量的行政成本。

（三）資金來源單一，缺口大、使用不靈活

按照直管公房申請式退租通知要求，承租人與實施主體簽訂退租協議后，實施主體收回直管公房使用權，并給予承租人貨幣補償款，補償標準按照退租房屋市場價值總額扣除房屋重置成新價款后進行計算。目前補償款主要來源于區(qū)級財政資金。

以東城區(qū)為例，東城區(qū)平房面積達677.13萬平方米，按退租面積達全區(qū)平房（含未登記）面積的30％目標計算，退租面積可達203萬平方米，以每平方米12.5萬元計算，共需資金2539.2億元，如財政每年支出50億資金用于退租，約需50年才能完成；若退租面積按全區(qū)已登記產權面積459.03萬平方米的30％計算，共需資金1721.4億元，假設每年財政支出50億，則需34年。2政府的財政壓力巨大，成本回收遙遙無期。另外，老城居民騰退后還將面臨市政設施引入、環(huán)境的恢復改造、房屋修繕以及其他配套設施建設等多項費用。上述所需資金在短期內僅僅依靠區(qū)級財政是很難支撐的。

由于核心區(qū)疏解騰退是以老城恢復性修建為目的，帶有更多公益性質，巨額的騰退資金，極低的回報率，較長的成本回收期，使銀行等社會資本不愿參與進來。因此，騰退資金目前只能由政府一方買單。騰退后直管公房的經營管理受到多種限制。由于受到建筑控制高度、容積率、民宅性質、土地出讓金、搬遷安置、核心區(qū)禁限目錄和風貌保護等政策限制，缺乏可操作的融資、籌資、投資和商業(yè)開發(fā)模式，加之文保區(qū)改造又缺乏一個長期連續(xù)的明朗政策，導致社會資本不愿投入到文化保護和危舊房改造項目中去。若沒有社會資本參與，騰退的巨額補償費用無疑將給市財政造成巨大壓力。

（四）房源類型少，位置偏，不能滿足退租居民需求

經調研發(fā)現，絕大多數居民表示愿意進行退租，但是退租居民情況復雜，其家庭就業(yè)狀況、人口結構、居住條件、收入水平等千差萬別，不同的社會階層、不同的經濟條件，以致不同的個人需求決定了其對安置需求的多樣性。根據申請式退租相關規(guī)定，目前安置房源只有共有產權房和公租房，房源數量少，戶型結構差，且大都在五環(huán)以外，無法滿足多元化、個性化的要求，這使得許多居民既“盼搬遷”又“怕搬遷”，成為制約居民退租、搬遷的首要因素。

（五）政策法規(guī)不健全，不能形成疏堵結合的政策環(huán)境

現行政策法規(guī)缺少可操作的實施細則和具體規(guī)定。近年來，關于老城保護，北京市相繼出臺了《北京皇城保護規(guī)劃》[2]（2005年發(fā)布）、《北京舊城25片歷史文化保護區(qū)保護規(guī)劃》[3]（2005年發(fā)布）、《北京十二五時期歷史文化名城保護規(guī)劃》[4]（2011年發(fā)布）、《總體規(guī)劃》（2017年發(fā)布）、《關于做好核心區(qū)歷史文化街區(qū)平房直管公房申請式退租、恢復性修建和經營管理有關工作通知》[5]（2019年發(fā)布）以及《北京歷史文化名城保護條例》[6]（2021年發(fā)布）等一系列法規(guī)文件，明確了老城歷史文化保護、危舊房改造、人口疏解、恢復性修建、共生院建設等總體要求，但這些文件對實施細則沒有具體規(guī)定，如文化保護到什么程度，出現與風貌不協調的情況如何統(tǒng)籌協調，騰退房如何具體開展商業(yè)運營，房屋的性質轉換，土地出讓金補繳等均尚無具體政策規(guī)定，缺乏可借鑒可操作的現實路徑。文保區(qū)內有關土地、市政、交通、環(huán)保、綠化等綜合配套政策、規(guī)劃審批以及改造方法也缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和流程，致使人口疏解在很多方面陷入困境，社會單位和企業(yè)參與積極性不高。另外，關于歷史建筑的保護，當前的政策法規(guī)并沒有涉及居民的保護義務。歷史建筑的保護不僅僅是政府的事情，而是全社會共同的責任?，F行政策法規(guī)的不完善，不能形成疏堵結合的政策環(huán)境，導致疏解騰退工作困難重重。

北京應發(fā)揮首都優(yōu)勢，采取源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理，發(fā)揮政府、市場、社會和個人多重積極性，長遠謀劃，整體謀劃，提出解決人口疏解的系統(tǒng)方案。

二、“城市更新券”運作模式

借鑒“糧票”[7]“地票”[8-9]“創(chuàng)新券”[10]等做法，探索建立“城市更新券”（簡稱“房票”）制度。筆者基于上述制度，認為“城市更新券”是指政府將原來用于支付平房居民退租的補償貨幣債券化，按照房屋面積給居民發(fā)放一定數額的“城市更新券”，居民可用“城市更新券”購買政府指定樓盤的房屋，也可以將更新券在市場（已完成退租手續(xù)的居民）中流通、交易，使其貨幣化。開發(fā)商將回收的“城市更新券”向政府兌現，內容包括資金或者政策優(yōu)惠。區(qū)政府采取一戶一策、因戶施策方式，精細核算騰退成本，精準發(fā)放，打通“有房不退、無房可選”任督二脈，通過房票在一定時間和空間范圍的流通實現騰退過程的有限制、有管理、有導向的市場化，實現將特定人群精準地疏解到特定地區(qū)，確保完成中央交辦的核心區(qū)人口疏解騰退這個重大任務。“城市更新券”運作模式如圖1所示。

（一）根據基準租金，分類分區(qū)對“城市更新券”進行定價

在進行疏解騰退前，做好前期的調研和摸底工作，根據房屋產權性質、面積、住戶性質的不同，由區(qū)財政局精準核算出各區(qū)人口疏解需要的總支出。依據房屋所在區(qū)域位置的市場價對不同區(qū)域“城市更新券”進行定價。

（二）根據財政能力，有計劃有步驟發(fā)行核心區(qū)“城市更新券”

根據核心區(qū)人口疏解所需的總支出費用，依據每年區(qū)財政支付能力，分年度、有計劃地為退租戶發(fā)放“城市更新券”?！俺鞘懈氯庇蓞^(qū)財政局核算，并以電子形式發(fā)放。

（三）根據城市總體規(guī)劃，選擇確定目標房源項目

政府應依據《總體規(guī)劃》，在多個擬承接疏解人口的目標地區(qū)劃定安置房源項目，確保安置房源充足，種類多樣，既包括共有產權房，又包括商品房和限競房等。

（四）一戶一策，因戶施策，妥善發(fā)放“城市更新券”

退租戶的情況千差萬別，根據退租戶不同情況，采取不同的策略，實行“一戶一策、因戶施策”的策略，妥善發(fā)放“城市更新券”。對于確實有困難不能及時騰退的居民，可以放寬騰退時間，規(guī)定在一定的期限內必須完成騰退。

（五）“城市更新券”的使用與兌付

成立“首都城市更新辦公室”，負責居民騰退協議的簽訂，負責市場上“城市更新券”的回籠。政府積極做好“城市更新券”的宣傳工作，使居民對“城市更新券”有更加深刻的認識，促進“城市更新券”在市場上的流通以及騰退工作的順利進展。部分無購房需求且參與騰退的居民，可將手中的“城市更新券”在市場上進行交易變現，出售對象為已經完成退租協議簽訂的居民。這類居民一般是由于家庭成員數量較多或者其他原因，需要購買更大面積的住房，而手中所持“城市更新券”數量又不足的居民。

參與申請式退租的居民，可手持“城市更新券”向開發(fā)商直接購買政府指定區(qū)域新建商品房，具有申請資格的居民也可優(yōu)先申請購買政府指定位置的安置房源。退租居民可以依據自身需求和經濟狀況，購買政府指定的相應地段樓盤，可以選擇靠近中心城區(qū)的樓盤，也可以選擇離中心城區(qū)較遠的樓盤。房地產開發(fā)商依據政府制定的相關標準將“城市更新券”換算成貨幣，依據樓盤所在位置市場價向參與騰退的居民出售樓房。

通過售賣安置房，開發(fā)商獲取一定數量“城市更新券”，可根據相關規(guī)定向“首都城市更新辦公室”兌換相應獎勵。其下設城市更新轉移支付平臺，負責“城市更新券”的結轉、兌付，兌換內容由開發(fā)商和城市更新辦公室按規(guī)定內容協商，包括各種稅費的減免、容積率的增加、地價的優(yōu)惠以及其他獎勵政策，等等?！俺鞘懈氯笨梢栽诔鞘懈罗D移支付平臺直接抵扣和兌付。開發(fā)商在線提交兌付申請，上傳交易發(fā)票等相關證明材料。城市更新轉移支付平臺對兌付申請材料進行審核，在區(qū)政府網站進行公示，公示期為5個工作日。公示日期結束后，城市更新轉移支付平臺將兌換獎勵發(fā)放給開發(fā)商。

（六）“城市更新券”的管理與監(jiān)督

“首都城市更新辦公室”下設“城市更新券”交易平臺，負責監(jiān)管“城市更新券”在市場中的交易情況，向社會開放，自覺接受相關部門和社會監(jiān)督。

“城市更新券”實行實名制，不得重復買賣，使用和管理遵守國家有關法律、行政法規(guī)和財務規(guī)章制度，不得提供虛假信息。對于故意倒買倒賣的個人，取消其交易資格，并列入信用“黑名單”；對通過“城市更新券”騙取政府獎勵的企業(yè)，市有關部門將根據《財政違法行為處罰處分條例》[11]，對有關責任單位、責任人實行限期整改、給予警告，收回給予的獎勵，列入信用“黑名單”，不再給予任何政策支持和獎勵。構成違紀的，由有關部門對責任單位或責任人處以紀律處分；涉嫌犯罪的，依法移送司法機關按規(guī)定處理。

三、“城市更新券”模式的預期效果和后效應處理

建立和實施“城市更新券”預期取得6個方面的良好收益，但是也可能面臨社會不敏感和社會過度敏感兩個方面的風險，因此，要積極采取后效應處理措施。

（一）“城市更新券”模式的預期效果

1.提供系統(tǒng)解決方案，展示政府騰退決心，形成強大合力和穩(wěn)定的社會預期。依據“城市更新券”建立起的具有可操作性的實施細則和流程，為核心區(qū)人口疏解提供了系統(tǒng)解決方案，展示了政府疏解騰退的決心，尤其是可以使正處在觀望階段的居民形成穩(wěn)定的社會預期，避免投機思想的萌生，促進騰退任務順利進展。

2.增加核心區(qū)居民的可選性、獲得感和公平性。在房源充足的基礎上，退租居民手持“城市更新券”有選擇性地購買安置房，既可以滿足不同居民多樣化、個性化的需求，使居民具有獲得感，體現公平性，又可以提升核心區(qū)騰退工作效率。

3.減少基層政府的協調難度，降低行政成本，減少社會治理風險。依據“城市更新券”運作模式、實施流程和細則，可以使騰退工作更具可操作性，且能夠大規(guī)模實施。避免以“戶”為單位，上門勸退，分割零散的騰退方式，可以有效地降低行政成本和協調難度，減少社會治理過程中的風險。

4.證券化騰退資金，分期回籠，降低和分解財政的資金壓力。將補償退租戶的資金證券化，以分期發(fā)放“城市更新券”的形式代替一次性資金補償，可以有效減輕財政壓力，避免一次性支付巨額資金給財政帶來的壓力。

5.以“城市更新券”為紐帶，整合資源，促進更新。以“城市更新券”為紐帶，將核心區(qū)老居民、新居民、老業(yè)態(tài)、新業(yè)態(tài)，房地產開發(fā)商、城市運營商、物業(yè)管理公司以及各級政府、國有企業(yè)、社會組織有機聯系起來，促進形成首都城市更新的大聯盟、大生態(tài)，活化城市資源，激發(fā)老城活力，真正做到人盡其才，地盡其利，各取所需，各得其所。例如，針對騰退后共生院的建設和運營，政府可以外包給市場經驗豐富的城市運營商或者物業(yè)管理公司，并發(fā)放其一定數量的“城市更新券”，實施主體根據自身發(fā)展需要可以用“城市更新券”向區(qū)政府兌現，包括政策優(yōu)惠等。

6.創(chuàng)造性完成中央交辦的重大政治任務，為全市、全國城市更新提供經驗和樣板。北京核心區(qū)是北京市歷史建筑、文保單位的集中地，是北京建設世界文化中心的重要載體與根基，也是全國歷史文化名城的核心，其保護更新的實施情況在全市乃至全國具有重要的示范效應。核心區(qū)老城的保護更新的順利完成，可為全市乃至全國的城市更新提供可借鑒的經驗和樣板。

（二）“城市更新券”模式的后效應處理

后效應處理主要是兩方面問題，一是市場不敏感，流動不起來；二是過度敏感，倒買倒賣城市更新券，導致失控。

1.針對市場不敏感，“城市更新券”流通性不強的后效應處理。2021年年底核心區(qū)有181.2萬人[12]，《核心區(qū)控規(guī)》要求2035年控制在170萬人左右[13]，也就是每年有0.8萬人需要疏解。為避免過度刺激房地產市場，“城市更新券”擬只在已完成退租簽約手續(xù)的人手里流轉，市場有限，有可能不能有效地帶動市場。針對以上情況，政府在發(fā)放“城市更新券”之前應有計劃、有步驟地做好宣傳工作，先期可做試點，增加調研總結，找出其中利弊，邊發(fā)現問題，邊解決問題。

2.針對市場過度敏感，倒買倒賣“城市更新券”成風，出現失控的后效應處理。推出“城市更新券”后，也許市場反應過度敏感，倒買倒賣現象成風，出現難以控制的局面。面對此情況，政府應事先建立“城市更新券”交易信息平臺，對二次以上交易的“城市更新券”進行嚴格審查和控制，遏制倒買倒賣現象出現。

四、“城市更新券”制度實施建議

鑒于當前核心區(qū)平房直管公房在申請式退租和恢復性修繕方面存在的困境，筆者建議實施“城市更新券”制度以解決當前面臨的困境，建議成立負責城市更新的相應機構、專門的信息監(jiān)管平臺，建立“城市更新券”制度實施的具體方案、標準體系、效果監(jiān)測體系等，推動“城市更新券”制度有效實施。

（一）成立首都的“城市更新辦公室”、“城市更新聯盟”和“城市更新專家委員會”等機構

成立“城市更新辦公室”，負責城市更新相關事務，包括老城居民騰退、恢復性修建、共生院建設、社會資本、社會組織的引入，文物單位的保護、利用，城市更新制度、標準和實施細則的建立完善等與城市更新相關的事務。成立“城市更新聯盟”，主要職責是協調政府、居民和企業(yè)之間的關系。成立“城市更新專家委員會”，對城市更新過程中出現的技術、政策難題以及“城市更新券”發(fā)放過程中出現的難題進行出謀劃策。

（二）開展“城市更新券”試點

選擇具有代表性的區(qū)域展開“城市更新券”發(fā)放試點。通過試點發(fā)現問題、解決問題，不斷完善“城市更新券”相關制度和實施細則。

（三）建立“城市更新”信息推廣平臺，起到發(fā)布信息、監(jiān)督監(jiān)管的作用

成立“城市更新”信息推廣平臺，有關城市更新的政策文件、法律法規(guī)等應及時在此平臺發(fā)布。開通網上咨詢通道，及時回應居民疑惑。通過信息平臺加強對“城市更新券”的流通監(jiān)管，使其合法合規(guī)的流通。

（四）完善“城市更新券”實施政策

出臺有關“城市更新券”實施的配套政策、完整的實施細則和管理辦法，建立完善的騰退政策體系。例如，“城市更新券”與貨幣間的換算標準；房地產開發(fā)商手持“城市更新券”與政府兌換的內容、細則；“城市更新券”在市場流通的規(guī)則等。

（五）構建“城市更新券”標準體系

構建完善的“城市更新券”標準體系是促進“城市更新券”制度設計目標有效實現的必要條件。應加快推進標準研究，將更新券的定價標準、運行模式等內容轉化為具有操作性、實施性的標準。

（六）構建“城市更新券”實施效果監(jiān)測體系

“城市更新券”實施效果監(jiān)測體系的構建是保證“城市更新券”評價有效性、交易公平性、政策連續(xù)性的重要前提。應整合現有監(jiān)測資源，補足欠缺監(jiān)測資源，依托大數據構建“城市更新券”監(jiān)測體系，為“城市更新券”測算和運行提供統(tǒng)一可比、真實有效、口徑一致的第三方監(jiān)測數據。

（七）增加安置房的數量、種類

政府應增加安置房源的種類、數量，擴大退租居民的選擇范圍，加快“城市更新券”的流通和居民騰退速度，有效疏解核心區(qū)人口壓力，推動街區(qū)更新。

注釋：

1. 數據來源：北京晚報，孫穎：市政協委員建議擴大申請式騰退修繕政策支持范圍 北京已在20個地區(qū)開展申請式退租（網址：https：//news.bjd.com.cn/2023/04/17/10401539.shtml）。

2. 數據來源：筆者實地調研獲取。

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Abstract：In order to strengthen the protection of historical and cultural blocks in the core area of Beijing，Beijing actively carries out the application of rent-withdrawal and restoration construction of bungalows directly managed public houses in the core historic and cultural blocks. However，there are some prominent problems in the pilot project of applying for rent-back，such as heavy financial burden，high administrative cost and low vacation willingness of residents. Based on this，Beijing can learn from such models as“food stamp”，“dipiao”and“renewal voucher”，introduce “quasi-monetization”and“quasi-marketization”mechanisms，explore the establishment of“urban renewal voucher”system，improve social participation，reduce financial burden，and enhance residents' willingness to leave. At the same time，the trials on regulatory alignment can provide referential experience and model for the national urban renewal.

Key words：Application for rent-out；Urban renewal；Retreat；After-effect treatment；Operation mode