PPP模式在公路建設(shè)中的運(yùn)用

宋 燕

一、PPP模式的內(nèi)涵及意義

PPP模式的全稱(chēng)是“Pub1ic-Private-Partnership”，即政府在投資項(xiàng)目引入民營(yíng)資本，建立“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的關(guān)系，從而分散了整個(gè)項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)，協(xié)調(diào)利用各方的資源優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益的共享。

關(guān)于在公路建設(shè)引入PPP模式的意義可以分為兩點(diǎn)，一方面可以解決市政建設(shè)資金問(wèn)題，許多地方市政府負(fù)債累累，房地產(chǎn)降溫后，負(fù)責(zé)問(wèn)題更加突出。引入社會(huì)資金可以很好解決這個(gè)問(wèn)題。另一方面PPP模式可以解決市政運(yùn)營(yíng)效率問(wèn)題。有些政府主導(dǎo)的項(xiàng)目建成之后運(yùn)營(yíng)困難，項(xiàng)目持續(xù)虧損，成為地方政府的負(fù)擔(dān)，造成巨大浪費(fèi)。而采用PPP模式后，企業(yè)在參與之前就會(huì)考慮項(xiàng)目建成之后的運(yùn)營(yíng)成本和收益問(wèn)題，不會(huì)造成無(wú)謂的浪費(fèi)。

二、公路建設(shè)PPP模式的運(yùn)作流程

（一）項(xiàng)目分析

投資項(xiàng)目的確定是公路建設(shè)PPP模式運(yùn)作的第一步。一般來(lái)講，投資項(xiàng)目是由政府主管公路建設(shè)的相關(guān)部門(mén)根據(jù)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃而決定的，或者是根據(jù)實(shí)際情況而臨時(shí)決定的項(xiàng)目。在初步確定投資項(xiàng)目之后需要進(jìn)行可行性分析。不同于其他類(lèi)型的投資項(xiàng)目，公路建設(shè)PPP模式投資項(xiàng)目的可信性分析不僅僅包括區(qū)域運(yùn)輸網(wǎng)狀況、投資概算、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益等維度的評(píng)價(jià)，更主要的還要分析民營(yíng)資本進(jìn)入此投資建設(shè)項(xiàng)目的可行性，例如此公路建設(shè)項(xiàng)目是否能夠吸引足量的社會(huì)資金，進(jìn)入投資項(xiàng)目的民營(yíng)資本是否有能力完成投資建設(shè)及承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題都是需要重點(diǎn)分析考慮的因素。

（二）選擇SPV

在政府主管單位確定了公路建設(shè)項(xiàng)目之后需要進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)以選擇合適的SPV（特殊目的公司）。通過(guò)邀請(qǐng)有實(shí)力和意愿參加公路建設(shè)項(xiàng)目的民營(yíng)資本主體以及向社會(huì)公布此次公路建設(shè)項(xiàng)目的具體信息，包括不局限于項(xiàng)目的投資規(guī)模、項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、未來(lái)盈利模式等方面，政府主管單位可以初步確定PPP模式民營(yíng)資本合作方的范圍。隨后參與投標(biāo)的民營(yíng)資本主體根據(jù)招標(biāo)要求以及自身的實(shí)際情況制作投標(biāo)書(shū)并進(jìn)行投標(biāo)，政府主管部門(mén)對(duì)提交的標(biāo)書(shū)進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估從法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、風(fēng)險(xiǎn)等方面進(jìn)行，然后選擇一方或者幾方較為合適的民營(yíng)資本主體作為下一步談判對(duì)象。主管部門(mén)與民營(yíng)資本主體就公路建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)分配、收益劃分、運(yùn)營(yíng)計(jì)劃、項(xiàng)目轉(zhuǎn)移等具體細(xì)節(jié)進(jìn)行商談，若雙方達(dá)成一致則主管部門(mén)公布招標(biāo)結(jié)果，整個(gè)招投標(biāo)進(jìn)程完成。此時(shí)，中標(biāo)的民營(yíng)資本主體應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)辦好相關(guān)手續(xù)并成立SPV，進(jìn)而參與下一步的項(xiàng)目投資建設(shè)。

（三）建設(shè)運(yùn)營(yíng)

在投資建設(shè)的前期，SPV應(yīng)當(dāng)就投資項(xiàng)目的資金來(lái)源、規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)施工等方面分別于銀行、設(shè)計(jì)單位、施工企業(yè)等主體簽訂相關(guān)協(xié)議。在項(xiàng)目的建設(shè)的過(guò)程中，公路建設(shè)主管部門(mén)有權(quán)利對(duì)于項(xiàng)目的建設(shè)情況進(jìn)行監(jiān)督，如有不符事前約定的情況可以責(zé)令整改，從而控制了項(xiàng)目的投資建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。公路建設(shè)項(xiàng)目竣工并通過(guò)驗(yàn)收之后則可以開(kāi)始公路的運(yùn)營(yíng)階段。在民營(yíng)資本與政府相關(guān)部門(mén)的協(xié)議規(guī)定期內(nèi)，SPV可以對(duì)公路項(xiàng)目實(shí)施運(yùn)營(yíng)并獲取相關(guān)的收益。同時(shí)，SPV還需要按照約定對(duì)公路的日常維護(hù)運(yùn)營(yíng)等方面負(fù)責(zé)，作為債權(quán)人的銀行以及利益相關(guān)的其他主體都有權(quán)對(duì)SPV的公路運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督。

（四）項(xiàng)目轉(zhuǎn)移

在政府主管單位與民營(yíng)資本主體簽訂的合作協(xié)議規(guī)定期滿之后，SPV應(yīng)當(dāng)將公路的運(yùn)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移至政府相關(guān)部門(mén)。最為整個(gè)項(xiàng)目的最后階段，項(xiàng)目轉(zhuǎn)移通常是無(wú)償轉(zhuǎn)移或者政府僅僅支付一部分象征性的金額。所以公路項(xiàng)目的前期運(yùn)營(yíng)收入能否補(bǔ)償民營(yíng)資本的投資建設(shè)成本就成了公路建設(shè)PPP模式成功的關(guān)鍵。同時(shí)，在SPV將公路運(yùn)營(yíng)權(quán)移交至政府相關(guān)部門(mén)之時(shí)，相關(guān)部門(mén)需要注意項(xiàng)目的整體狀況，以保證后續(xù)的運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量不會(huì)下降。一般認(rèn)為，投資項(xiàng)目移交至政府之后SPV的職能也已經(jīng)完成。因此，SPV通常在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期結(jié)束之后進(jìn)行清算。

三、完善公路建設(shè)PPP模式的建議

（一）轉(zhuǎn)變政府角色，為公路建設(shè)PPP模式提供平臺(tái)

在過(guò)去的很長(zhǎng)一段時(shí)間里，經(jīng)濟(jì)學(xué)家都認(rèn)為政府是提供社會(huì)公共產(chǎn)品的絕對(duì)主體，而民營(yíng)資本或者市場(chǎng)方式提供公共產(chǎn)品的效率是低下的。后來(lái)學(xué)者們發(fā)現(xiàn)政府缺乏合理有效的績(jī)效考核制度，從而導(dǎo)致了政府在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)也會(huì)產(chǎn)生諸如腐敗等低效現(xiàn)象。所以政府應(yīng)當(dāng)改變過(guò)去作為公共服務(wù)或產(chǎn)品的絕對(duì)提供者的定位，可以通過(guò)引入PPP模式而作為公共產(chǎn)品服務(wù)的監(jiān)督者，進(jìn)而提高整個(gè)社會(huì)的資源配置效率。首先政府應(yīng)當(dāng)建立健全相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施公私合營(yíng)法律法規(guī)，為公路建設(shè)引入社會(huì)資本的參與創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。同時(shí)，政府可以通過(guò)相關(guān)的政策引導(dǎo)，支持鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入我國(guó)公路體系的建設(shè)中來(lái)，共同分享我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的成果。另外，在相關(guān)規(guī)定和政策引導(dǎo)中還要注重政府與社會(huì)資本之間的法律地位和利益分配的公平性。

（二）放寬民營(yíng)資本在公路建設(shè)的準(zhǔn)入門(mén)檻

目前在我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策要求下，很多經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域都是民營(yíng)資本所不能涉足的，例如公路建設(shè)等基建領(lǐng)域都很少有社會(huì)資金的參與。在2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后國(guó)家推出了4萬(wàn)億的大規(guī)?；ǚ桨?，龐大的檢出設(shè)施建設(shè)計(jì)劃雖然拉動(dòng)了我國(guó)的GDP增長(zhǎng)但也產(chǎn)生了后遺癥，即政府的巨額債務(wù)問(wèn)題。放寬民營(yíng)資本在基建領(lǐng)域的準(zhǔn)入資格不僅可以充分利用社會(huì)資金的活躍性，提高資源配置效率同時(shí)可以有效減輕政府財(cái)政壓力。

（三）保障PPP模式中風(fēng)險(xiǎn)合理分配

公路建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目通常投資周期較長(zhǎng)，投資金額也較大，涉及的利益相關(guān)方也較為復(fù)雜。因此，公路建設(shè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配問(wèn)題使影響整個(gè)公路建設(shè)PPP模式成敗的關(guān)鍵。目前我國(guó)正處于深化改革的關(guān)鍵期，一系列的法律政策的潛在變化可能性都導(dǎo)致PPP模式中民營(yíng)資本面臨著較大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。另外，政府在推進(jìn)PPP模式中更傾向于將政府的監(jiān)督責(zé)任一同轉(zhuǎn)移給合作方，這就更加增加了民營(yíng)資本的整體風(fēng)險(xiǎn)，從而影響到整個(gè)項(xiàng)目的談判和運(yùn)行。因此，政府應(yīng)當(dāng)保證參與PPP模式的民營(yíng)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)與其預(yù)期收益相匹配。通過(guò)協(xié)議約定將政策、法律等方面風(fēng)險(xiǎn)分配給政府，因?yàn)檎鳛檎咧贫ㄕ吣軌蜉^好的承擔(dān)此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)；將運(yùn)營(yíng)、技術(shù)等方面分配給民營(yíng)資本，因?yàn)樯鐣?huì)資金往往在運(yùn)營(yíng)管理方面具有較強(qiáng)優(yōu)勢(shì)。

未來(lái)隨著我國(guó)公路建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施的進(jìn)一步完善，PPP模式將在提高配置效率等方面會(huì)發(fā)揮更大作用。我們應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題、新情況，并采取針對(duì)性的對(duì)策和措施，以促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的更上一層樓。

[1]張潔.公路建設(shè)項(xiàng)目PPP融資模式研究[J].知識(shí)經(jīng)濟(jì)，2015（05）.

[2]黃浦邦.高速公路建設(shè)中PPP投融資模式研究[J].綠色科技，2013（01）.