特種設(shè)備目錄制利弊分析及對(duì)策研究

■文/胡皇印

國(guó)家質(zhì)檢總局已于2014年10月30日發(fā)布了關(guān)于修訂《特種設(shè)備目錄》的公告。至此，新版《特種設(shè)備目錄》（以下簡(jiǎn)稱新目錄）發(fā)生法律效力，而舊版《特種設(shè)備目錄》（以下簡(jiǎn)稱舊目錄）同時(shí)廢止。特種設(shè)備生產(chǎn)單位、經(jīng)營(yíng)單位、使用單位、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)以及監(jiān)察部門均須依照特種設(shè)備目錄中八大類設(shè)備的種類及類別各負(fù)其責(zé)開展相應(yīng)的具體工作，并須按照此次新目錄的技術(shù)參數(shù)范圍作一定調(diào)整，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。

特種設(shè)備目錄之所以要明確并適時(shí)調(diào)整，是為了便于更加專業(yè)的安全監(jiān)管，而確定、調(diào)整方式主要基于三個(gè)原則的考慮。一是根據(jù)設(shè)備的危險(xiǎn)性原則，將潛在危險(xiǎn)性較大、一旦發(fā)生事故容易造成群死群傷和較大社會(huì)影響的設(shè)備納入其中，而將只可能造成個(gè)體傷害、不影響公共安全的設(shè)備排除在外。二是與國(guó)際慣例接軌的原則，參照發(fā)達(dá)國(guó)家授權(quán)職能部門對(duì)有關(guān)設(shè)備依法監(jiān)管，同時(shí)按照WTO規(guī)則，對(duì)實(shí)施貿(mào)易技術(shù)壁壘作出明確公開。三是遵循社會(huì)共識(shí)原則，在制定《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》的過(guò)程中，特種設(shè)備的范圍和目錄已征求多方意見并經(jīng)反復(fù)論證形成共識(shí)，根據(jù)《特種設(shè)備安全法》重新制定新目錄也應(yīng)遵循此原則，并綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化以便及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。

特種設(shè)備按照目錄進(jìn)行管理具有不少有利因素。其一，這相當(dāng)于給生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)及使用單位劃出一條法律紅線，將更有力地規(guī)范這些單位與特種設(shè)備安全有關(guān)的具體行為，讓其明白自身工作所必須遵照的有關(guān)法律法規(guī)要求。其二，特種設(shè)備安全監(jiān)察人員的工作變得更加便利，在核對(duì)技術(shù)參數(shù)之后便能非常容易確定執(zhí)法對(duì)象的法律適用性問(wèn)題，極大地提高了執(zhí)法效率，可讓質(zhì)監(jiān)部門將有限的監(jiān)管力量聚焦于最需要的工作任務(wù)中。其三，將不屬于目錄的設(shè)備排除出《特種設(shè)備安全法》的調(diào)整范圍，更便于職責(zé)界定，避免質(zhì)監(jiān)部門與其他有關(guān)部門因?yàn)楸O(jiān)管對(duì)象是否為特種設(shè)備而陷入職責(zé)不清以致責(zé)任推諉的尷尬境地。

同時(shí)，我們也應(yīng)清醒地看到，新版特種設(shè)備目錄制管理增加對(duì)監(jiān)管的要求。其一，在調(diào)整后的新目錄中，部分特種設(shè)備的技術(shù)指標(biāo)有所放寬，比如起重機(jī)的額定起重量限值由1噸提升到3噸，承壓蒸汽鍋爐的額定蒸汽壓力限值由無(wú)具體參數(shù)要求提升到0.1MPa（表壓），使得有關(guān)設(shè)備安全隱患排查范圍加大。其二，部分技術(shù)指標(biāo)在目錄參數(shù)外的設(shè)備尚未引起相關(guān)職能部門的足夠重視，比如額定起重量小于0.5t的升降機(jī)、公路上行駛的場(chǎng)（廠）內(nèi)專用機(jī)動(dòng)車輛等設(shè)備很容易處于無(wú)人監(jiān)管的境地。而且在目前簡(jiǎn)政放權(quán)的現(xiàn)實(shí)背景下，部分行政許可已經(jīng)取消，比如：起重機(jī)械作業(yè)人員已無(wú)須持證上崗。事前監(jiān)管得以弱化，特種設(shè)備安全風(fēng)險(xiǎn)有所加大。其三，特種設(shè)備一直以來(lái)均按照目錄進(jìn)行監(jiān)管，分門別類可謂清晰明確，而監(jiān)管部門只有質(zhì)監(jiān)一個(gè)部門，背負(fù)較大法律風(fēng)險(xiǎn)。

我們必須從實(shí)際出發(fā)，研究相應(yīng)對(duì)策以揚(yáng)長(zhǎng)避短，全力推進(jìn)特種設(shè)備安全保障機(jī)制建設(shè)。

一是落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任。經(jīng)過(guò)近幾年卓有成效的特種設(shè)備使用單位主體責(zé)任落實(shí)工作，使用環(huán)節(jié)的安全隱患已得到極大消除，安全意識(shí)也已有大幅提升，但仍要確保推進(jìn)使用單位主體責(zé)任落實(shí)工作不放松。安裝、維保及經(jīng)營(yíng)單位的安全責(zé)任意識(shí)亟需加強(qiáng)，應(yīng)嚴(yán)格要求其按照《特種設(shè)備安全法》、新目錄等法律法規(guī)要求開展相關(guān)業(yè)務(wù)，堅(jiān)決杜絕此類單位通過(guò)竄改技術(shù)參數(shù)使得問(wèn)題設(shè)備不再屬于新目錄調(diào)整范圍等人為次生問(wèn)題的發(fā)生。同時(shí)應(yīng)牢牢抓住此次新目錄出臺(tái)的良好契機(jī)，加強(qiáng)相關(guān)單位的責(zé)任落實(shí)工作，通過(guò)開展電梯、起重機(jī)械分類監(jiān)管等工作來(lái)細(xì)化安全督查考評(píng)辦法，要求相關(guān)企業(yè)通過(guò)委托檢驗(yàn)等方式做好曾納入舊目錄而不再納入新目錄設(shè)備的善后工作，如有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題沒(méi)有整改到位，從嚴(yán)、從重、從快查處，決不姑息。

二是強(qiáng)化宣傳教育效果。質(zhì)監(jiān)部門在各級(jí)政府部門的權(quán)重仍然偏低，其他有關(guān)部門忽視特種設(shè)備安全，公眾對(duì)特種設(shè)備安全認(rèn)識(shí)明顯不足等種種現(xiàn)象就是宣傳效果不佳的直接表現(xiàn)。必須轉(zhuǎn)變宣傳觀念，創(chuàng)新宣傳模式，做足宣傳功課。其一，在黨委、政府的宣傳媒介上造勢(shì)，以引起黨委、政府負(fù)責(zé)人的高度關(guān)切，對(duì)新目錄中定義的特種設(shè)備有哪些、質(zhì)監(jiān)部門的職責(zé)局限性在哪里有足夠的認(rèn)識(shí)，以便關(guān)鍵時(shí)刻能發(fā)揮精準(zhǔn)的決策部署以調(diào)動(dòng)更多的行政資源。其二，在其他職能部門的宣傳媒介上獻(xiàn)言，以對(duì)方喜聞樂(lè)見的方式開展宣傳活動(dòng)，比如：在安監(jiān)部門宣傳場(chǎng)（廠）外作業(yè)的機(jī)動(dòng)工業(yè)車輛安全常識(shí)、在旅游部門宣傳旅游景區(qū)內(nèi)行駛的非公路用旅游觀光車輛安全常識(shí)等。通過(guò)這些途徑來(lái)引起相關(guān)負(fù)責(zé)人的高度重視，并主動(dòng)幫助他們?nèi)ゲ閿[其自身在相關(guān)工作中的職責(zé)及問(wèn)題所在，促使形成有關(guān)職能部門有效聯(lián)動(dòng)的良好氛圍。其三，在公眾的宣傳媒介上引流，加強(qiáng)《特種設(shè)備安全法》及新目錄的知識(shí)普及，讓其明白什么是法律意義上的特種設(shè)備，并以公眾重在參與的方式開展特種設(shè)備安全宣傳教育，在主觀上能積極主動(dòng)參與到特種設(shè)備安全的各項(xiàng)工作中，從而有效監(jiān)督并制止各類特種設(shè)備非法行為。

三是開展部門有效聯(lián)動(dòng)。十八屆四中全會(huì)對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)作出重大戰(zhàn)略部署，提出要開展綜合執(zhí)法，并要求形成部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制。按照新目錄的參數(shù)邊界推行跨職能部門綜合監(jiān)管工作，可明確各職能部門中的牽頭單位和協(xié)作單位。當(dāng)質(zhì)監(jiān)部門作為特種設(shè)備有關(guān)工作（比如新目錄參數(shù)內(nèi)設(shè)備的事故調(diào)查處理）的牽頭單位時(shí)，理應(yīng)積極科學(xué)做好組織協(xié)調(diào)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作，引導(dǎo)有關(guān)職能部門自覺立足本職工作崗位，努力形成分工明確、齊抓共管的良好局面，并及時(shí)向社會(huì)公布有關(guān)情況。當(dāng)質(zhì)監(jiān)部門作為特種設(shè)備相關(guān)工作（比如新目錄參數(shù)外設(shè)備的事故調(diào)查處理）的協(xié)作單位時(shí)，也應(yīng)積極參加組建工作機(jī)構(gòu)、擬定工作方案等具體事務(wù)，協(xié)助牽頭單位落實(shí)問(wèn)題整改工作，同時(shí)還應(yīng)保證信息溝通渠道暢通，與其他部門一道推動(dòng)工作順利開展。

四是推動(dòng)長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)。特種設(shè)備安全事故警鐘長(zhǎng)鳴，決不可掉以輕心。雖然新目錄已再次給設(shè)備是否為特種設(shè)備作出清晰的界定，但要促成其他相關(guān)單位作有效調(diào)整并貫徹實(shí)施以滿足安全大監(jiān)管的要求還需要一個(gè)逐步適應(yīng)的過(guò)程。質(zhì)監(jiān)部門作為特種設(shè)備的主管部門，要主動(dòng)與其他有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合，建立健全目錄制的相關(guān)配套制度體系，并通過(guò)務(wù)實(shí)有效的舉措、堅(jiān)強(qiáng)有力的考核來(lái)促成長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，讓特種設(shè)備安全保障機(jī)制爆發(fā)出持久的生命力。在這過(guò)程中，質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)牢牢把握住事態(tài)發(fā)展方向，使各有關(guān)部門的潛力得到更大的發(fā)揮，使各方的利益得到更好的滿足，最終促使社會(huì)向更加和諧穩(wěn)定的方向發(fā)展。