山東土地確權(quán)改革 讓農(nóng)民吃上“定心丸”

在山東，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)達(dá)到2283.2萬(wàn)畝。促使村民們下決心的。正是眼下推開的農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作。它像一顆“定心丸”，讓越來(lái)越多的農(nóng)民不再被土地束縛，并開始享有更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

“這地以后不管誰(shuí)種、咋種，承包權(quán)都是俺家的，一看證就能找回來(lái)?！眲倧暮献魃缒没?500元租金，臨清市劉垓子鎮(zhèn)劉垓子村農(nóng)民劉桂芹甭提多高興了。

其實(shí)，劉桂芹老早就想把地流轉(zhuǎn)出去?？杀P算來(lái)盤算去，她還是放不下心?！?畝地分成了8塊，村南村北都有，后來(lái)又跟村里人換了地，時(shí)間一長(zhǎng)自己都搞不清。這要是再流轉(zhuǎn)給人家，以后找不著咋辦？一家人吃啥喝啥？”

在山東，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)達(dá)到2283.2萬(wàn)畝。促使劉桂芹們下決心的，正是眼下推開的農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作。它像一顆“定心丸”，讓越來(lái)越多的農(nóng)民不再被土地束縛，并開始享有更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

權(quán)屬不清 發(fā)展難行

確權(quán)頒證，解開農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民發(fā)家致富的“扣”

“這地是俺墾出來(lái)的，你憑啥種？”村民魯樹貞一臉怒氣，質(zhì)問(wèn)挨著種地的李振法。

“憑啥說(shuō)這地是你的，給俺拿出證據(jù)來(lái)！”李振法毫不退讓，一句話把魯樹貞噎了回去。

魯樹貞和李振法的承包地中間，原本有一條簡(jiǎn)易水渠。后來(lái)，魯樹貞將水渠填平，當(dāng)成了自己的承包地。這下惹惱了李振法，非要也占上一部分。

在沂南縣辛集鎮(zhèn)李家屯村，因?yàn)檫@幾分地的事，以前關(guān)系不錯(cuò)的兩家人成了仇人。

土地，是農(nóng)民的命根子。權(quán)屬不清，矛盾就勢(shì)如水火。

“權(quán)屬都鬧不清，何談土地流轉(zhuǎn)？”搞了多年的農(nóng)村信訪工作，東平縣農(nóng)業(yè)局土地承包管理科科長(zhǎng)兼信訪辦主任謝德璋，為調(diào)處農(nóng)村土地糾紛沒(méi)少費(fèi)心思。

隨著農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體的出現(xiàn)，更多的問(wèn)題逐漸凸顯。最讓他們犯愁的，是手里有地有房無(wú)法抵押，只能望銀行貸款興嘆。

章丘市繡惠鎮(zhèn)太平村的種糧大戶張保華，幾年前為從銀行貸3萬(wàn)元，東奔西跑費(fèi)了不少勁，也只能以擔(dān)保的方式貸出來(lái)。從那以后，張保華哪怕把發(fā)展速度放慢一點(diǎn)，也不愿再去求銀行。

“土地是誰(shuí)的都不明確，怎么可能作抵押？其中的風(fēng)險(xiǎn)誰(shuí)來(lái)?yè)?dān)？”臨沂市農(nóng)工辦主任李宗寶坦言，銀行也有自己的苦衷。

黨的十八屆三中全會(huì)指出：穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。

實(shí)現(xiàn)的路徑，便是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，其基礎(chǔ)則是確權(quán)登記頒證。

自2008年起，山東省全面推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。截至目前，全省農(nóng)村集體土地所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)確權(quán)頒證工作已經(jīng)基本完成。從2013年開始，又推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，全省137個(gè)縣市區(qū)已全部開展試點(diǎn)，計(jì)劃比國(guó)家提前兩年完成任務(wù)。

革命老區(qū)沂南，是山東省較早開展試點(diǎn)的地區(qū)?？h委書記劉淑秀認(rèn)為，“通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易，把農(nóng)民手中的土地由資源變成資金甚至資本，就能解開農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民發(fā)家致富的‘扣?！?/p>

圖解實(shí)測(cè) 依法依規(guī)

經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)扛得住農(nóng)民質(zhì)疑

確權(quán)，說(shuō)起來(lái)容易，做起來(lái)難。

許多干部擔(dān)心：二輪延包時(shí)，有些村子沒(méi)有按要求把地全部分給農(nóng)民，一確權(quán)露餡了咋辦？農(nóng)業(yè)部門有顧慮：確了權(quán)頒了證，土地勢(shì)必要加速流轉(zhuǎn)，“非農(nóng)化”“非糧化”的問(wèn)題怎么管？基層政府犯難：現(xiàn)在征地拆遷就難上加難，以后搞建設(shè)豈不寸步難行？

阻力不少，各有各的“小九九”。但只要符合農(nóng)民的利益，這事就得干！

山東省委、省政府要求，各市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自上而下成立以農(nóng)業(yè)、財(cái)政、國(guó)土、檔案、法制、金融等部門為成員的農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，并明確村為實(shí)施主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為責(zé)任主體，縣級(jí)黨委政府負(fù)總責(zé)。

有些地方測(cè)算，一畝地的確權(quán)費(fèi)用要40多元錢，這樣一個(gè)縣至少就得四五千萬(wàn)元，全省就是幾十億。

既不能向農(nóng)民收錢，也不能給基層添負(fù)擔(dān)。山東省創(chuàng)新性地采用“圖解+實(shí)測(cè)”的方法，把一畝地的成本降到十幾元。利用國(guó)土部門提供的“全國(guó)第二次土地調(diào)查”影像圖進(jìn)行調(diào)繪，依據(jù)各村提供的原始檔案資料，將每個(gè)村界范圍內(nèi)的土地分解到戶。與每個(gè)農(nóng)戶核對(duì)后，凡是對(duì)調(diào)繪面積有異議的，再進(jìn)行實(shí)測(cè)。

“過(guò)去分地，全村老百姓都到場(chǎng)，用尺子一點(diǎn)一點(diǎn)量，怎么著都有誤差，現(xiàn)在有影像圖，有精密儀器，誰(shuí)家的地多大、在哪，電腦數(shù)據(jù)說(shuō)了算?！眳⑴c確權(quán)工作兩個(gè)多月，東平縣梯門鎮(zhèn)花籃店村會(huì)計(jì)孫長(zhǎng)禮摸清了里頭的“門道”。

但是，實(shí)際操作起來(lái)，問(wèn)題還真不少。有些農(nóng)民通過(guò)開荒，將承包地面積擴(kuò)大了一些；放棄承包地的外出務(wù)工農(nóng)民，聽說(shuō)確權(quán)就跑回來(lái)要求承包權(quán)利；有的村莊租賃家庭承包地，建起了公益事業(yè)……

稍有不慎，就會(huì)引發(fā)矛盾，甚至影響農(nóng)村穩(wěn)定。山東省明確一個(gè)理念：堅(jiān)持以承包合同或原經(jīng)營(yíng)權(quán)證書為基礎(chǔ)，依法依規(guī)進(jìn)行確權(quán)；對(duì)于法律政策依據(jù)不充分的，按照“一村一策”的原則，由村民自行協(xié)商解決。

為保障農(nóng)民對(duì)確權(quán)登記頒證的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，山東要求對(duì)有關(guān)政策、實(shí)施方案和調(diào)查摸底的所有數(shù)字、圖表進(jìn)行公示。第一榜公示初步結(jié)果，由村民自己核對(duì)是否準(zhǔn)確；第二榜公示確認(rèn)修正后的結(jié)果，接受全體村民監(jiān)督；第三榜公示確權(quán)登記機(jī)關(guān)最終確認(rèn)的結(jié)果，據(jù)此頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證。

“農(nóng)民的每一塊承包地都劃定了坐標(biāo)，在空間位置上實(shí)現(xiàn)了‘絕對(duì)定位?！鄙綎|省委副秘書長(zhǎng)、農(nóng)工辦主任王澤厚表示，這項(xiàng)工作要經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)，扛得住農(nóng)民質(zhì)疑，杜絕“夾生飯”，走“回頭路”。

土地流轉(zhuǎn) 盤活經(jīng)濟(jì)

抵押可貸款 入股能“分紅”

確權(quán)登記頒證后，農(nóng)民手里的證不少：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證、宅基地使用權(quán)證、房屋所有權(quán)證。

“就憑這幾張紙，能盤活土地資源？能從銀行換來(lái)錢？”在沂南縣辛集鎮(zhèn)榮成村，從一開始就對(duì)確權(quán)頒證嗤之以鼻的張光亮，打心底里懷疑這幾張證書蘊(yùn)藏的巨大“能量”。

誰(shuí)知沒(méi)過(guò)多久，張光亮卻自發(fā)當(dāng)起了確權(quán)登記頒證工作的宣傳員。原來(lái)，張光亮的兒子在鎮(zhèn)上做手機(jī)生意，急需資金周轉(zhuǎn)，借遍了親朋好友卻沒(méi)有湊齊。實(shí)在沒(méi)法子的張光亮拿著剛剛到手的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，趕到辛集鎮(zhèn)農(nóng)村信用社碰碰運(yùn)氣。

“死馬當(dāng)活馬醫(yī)，看看這證是否真如所說(shuō)能抵押貸款？”一周之后，3萬(wàn)元貸款到賬，這讓張光亮徹底服了氣，“還真小看了這幾張紙，手里握著它們，就是握著真金白銀哩！”

過(guò)去，農(nóng)村土地和房屋囿于集體性質(zhì)不能抵押，農(nóng)民貸款只能走聯(lián)戶擔(dān)保，門檻高、利率高成為最大障礙?，F(xiàn)在農(nóng)民以土地權(quán)證作為抵押，就能從金融機(jī)構(gòu)貸款，而且利率低于同期銀行商業(yè)貸款。

在山東省大部分地區(qū)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)、灘涂水面養(yǎng)殖使用權(quán)抵押貸款已全面推開。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全省各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款已達(dá)162.5億元。

確權(quán)頒證之后，越來(lái)越多的農(nóng)民開始參與土地流轉(zhuǎn)。目前，山東省承包地流轉(zhuǎn)面積達(dá)2283.2萬(wàn)畝，發(fā)展農(nóng)民土地股份合作社3374家，入股土地219萬(wàn)畝，涉及近30萬(wàn)農(nóng)戶。

“一家三五畝，散落七八處，過(guò)去想流轉(zhuǎn)連片的地，難著呢，總有幾家談不攏?！币誓峡h雙堠鎮(zhèn)和平村黨支部書記沈樹河覺得，根子還是在農(nóng)民對(duì)土地的感情，“他就怕以后不是自己的地了，現(xiàn)在有了證，一個(gè)星期300畝土地就流轉(zhuǎn)到位了，要放在以前三個(gè)月也搞不成?！?/p>

如果農(nóng)民想把“地權(quán)”賣個(gè)好價(jià)錢，還可以到面向山東全境的齊魯農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心?！坝辛私灰灼脚_(tái)，有利于完善市場(chǎng)交易和運(yùn)行規(guī)則，可以推動(dòng)農(nóng)村土地資源配置效益最大化和效率最優(yōu)化?！睘H坊市委書記杜昌文說(shuō)，這有利于加快建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。

確權(quán)頒證之后，山東在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革方面的探索漸入佳境。不過(guò)，由于新一輪農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革大多是基層自發(fā)改革，動(dòng)因各有不同。中央和省一級(jí)尚缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)性意見，各地在思想認(rèn)識(shí)、指導(dǎo)原則、政策界限等問(wèn)題上并不一致。諸如農(nóng)村土地承包年限、集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定、改革范圍和路徑、股權(quán)設(shè)置管理等問(wèn)題，亟須進(jìn)一步破題。

（人民日?qǐng)?bào)）

記者手記

有了證，才能放心進(jìn)城

每次到農(nóng)村采訪，與農(nóng)民聊天，總是會(huì)被他們的執(zhí)著與堅(jiān)韌所感動(dòng)。盡管隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，種地并不怎么掙錢，但對(duì)土地的深厚感情，在他們的身上始終存留。

進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，同樣如此。

數(shù)據(jù)顯示，山東省現(xiàn)有農(nóng)民工2381萬(wàn)人，約占全國(guó)農(nóng)民工總數(shù)的1/10。他們中的很多人，已經(jīng)在外務(wù)工多年，甚至舉家進(jìn)城。但從去年的情況看，整個(gè)山東省辦理城鎮(zhèn)落戶手續(xù)的農(nóng)民工數(shù)量?jī)H有10萬(wàn)人。

巨大的反差背后，歸根到底，還是因?yàn)榉挪幌鹿枢l(xiāng)的“一畝三分地”。一位專門回家辦理土地確權(quán)證書的農(nóng)民工坦言：城里生活成本高，農(nóng)村老家的5畝地不能丟，流轉(zhuǎn)出去一年5000元，說(shuō)是不多，卻是塊固定的收入，萬(wàn)一哪天城里呆不住，就算回家也不慌。

讓農(nóng)民工安心落戶城鎮(zhèn)，就得解除他們的后顧之憂。這些年來(lái)，各地都在出臺(tái)政策，從住房到醫(yī)療，再到子女的就學(xué)，努力讓農(nóng)民工享受與城市居民同等的公共服務(wù)。山東的不少城市，已經(jīng)將農(nóng)民工納入住房保障范疇，并確保他們的子女有學(xué)上。

但顯然，在推動(dòng)農(nóng)民工進(jìn)城落戶方面，還有不少工作要做。其中最重要的一項(xiàng)，就是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，切實(shí)保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。從去年起，山東積極開展土地確權(quán)頒證工作，解的就是農(nóng)民的“憂”。山東還專門出臺(tái)意見，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)可保留宅基地、承包地，不得強(qiáng)制或變相強(qiáng)制收回。

在先期試點(diǎn)的沂南縣，農(nóng)民拿到了政府頒發(fā)的三大“鐵證”：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證、宅基地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證。這3個(gè)蓋著鮮紅印章的證書，讓農(nóng)民可以對(duì)自家種的地、住的房，以一種從未有過(guò)的形式表明自己的權(quán)益。

將農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利確立下來(lái)并頒發(fā)權(quán)證，在缺乏頂層設(shè)計(jì)細(xì)節(jié)的背景下，或許制度紅利還未顯現(xiàn)。但僅僅是這個(gè)確權(quán)頒證的過(guò)程，就是對(duì)村莊內(nèi)外的重大經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)行的一番刨根問(wèn)底式的重新梳理和調(diào)整。農(nóng)民到手的權(quán)證，其厚度與分量，遠(yuǎn)不止這幾頁(yè)紙。

土地確權(quán)只是萬(wàn)里長(zhǎng)征的第一步，這將為下一步土地流轉(zhuǎn)和上市交易打基礎(chǔ)，讓農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素“流動(dòng)”起來(lái)，把部分農(nóng)民“解放”出來(lái)，把農(nóng)村“口袋里”的生產(chǎn)力釋放出來(lái)。可以想見，帶著土地確權(quán)證書進(jìn)城落戶，將會(huì)成為不久之后城鎮(zhèn)化過(guò)程中的“時(shí)髦”之事。