甘肅省政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展困境及解決路徑研究

姚飛　吳應(yīng)珍

摘 要：甘肅省政策性農(nóng)業(yè)保險自試點以來取得了一定的進展，但也面臨一些突出問題。政府方面，保費補貼結(jié)構(gòu)不合理，稅收優(yōu)惠不足，巨災(zāi)風(fēng)險分散制度缺失；保險公司方面，農(nóng)業(yè)保險基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)滯后，經(jīng)營管理欠規(guī)范；農(nóng)戶方面，有效需求不足。為促使甘肅省政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展，必須完善農(nóng)業(yè)保險政府支持手段，提高保險公司農(nóng)業(yè)保險服務(wù)水平，切實增加農(nóng)戶有效需求。

關(guān)鍵詞：政策性農(nóng)業(yè)保險；行為主體；問題；對策

中圖分類號 F840.66 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2015）05-01-04

Abstract：The policy-oriented agricultural insurance of Gansu has made a certain degree of progress since the pilot was taken，but it also faces some highlightened problems.On the part of government，the subsidy structure of insurance premiums is lack of rationality，the system to spread catastrophe risk is lacking；on the part of insurance company，agricultural insurance service network at the grass-roots level is lagged，the management is short of standard；on the part of farmer，effective demand is not sufficient. To promote the development of agricultural insurance of Gansu Province，the government should perfect support means，insurance company should improve service levels and farmers effective demand should be increased.

Key words：The policy-oriented agricultural insurance；Participants；Problems；Countermeasures

政策性農(nóng)業(yè)保險是依靠政府支持，以保險公司市場化經(jīng)營為依托，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支付小額保險費為代價，把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中的由于自然災(zāi)害和意外事故造成的農(nóng)業(yè)財產(chǎn)損失轉(zhuǎn)嫁給保險人的一種制度安排[1]。國內(nèi)外研究表明，單純依靠市場化經(jīng)營的商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險難以成功。Wright和Hewitt（1990）的研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)保險一切險和多重險的經(jīng)營都要依靠政府直接或間接支持，農(nóng)業(yè)保險單純的商業(yè)化經(jīng)營會出現(xiàn)市場失靈[2]。Mishra認為政府對農(nóng)業(yè)保險的支持會產(chǎn)生福利外溢，使非農(nóng)部門也獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定帶來的收益，因此世界各國發(fā)展農(nóng)業(yè)保險都由政府進行扶持。因此，政策性農(nóng)業(yè)保險是涉及政府、保險公司、農(nóng)戶三方行為主體的農(nóng)業(yè)風(fēng)險分散轉(zhuǎn)移制度[3]。甘肅省政策性農(nóng)業(yè)保險作為一種分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險的現(xiàn)代手段自2006年恢復(fù)發(fā)展至今已經(jīng)初具規(guī)模，但也存在一些突出問題，本文從政策性農(nóng)業(yè)保險行為主體視角出發(fā)，探究甘肅省政府、保險公司、農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)保險發(fā)展中面臨的主要問題，進而提出相應(yīng)的對策建議。

本文的官方數(shù)據(jù)主要來自于甘肅省保監(jiān)局的信息匯總和國家統(tǒng)計局公布的網(wǎng)站信息。為進一步了解甘肅省政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展現(xiàn)狀及實踐中存在的問題，筆者進行了實地調(diào)研，具體調(diào)研地點為武威市涼州區(qū)、古浪縣，定西市安定區(qū)、岷縣，本次調(diào)研主要采取半結(jié)構(gòu)式訪談和問卷發(fā)放的形式，通過對人保財險武威市分公司、古浪支公司工作人員的訪談、對當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)干部的走訪及對當?shù)剞r(nóng)戶發(fā)放200份問卷調(diào)查，進一步掌握甘肅省農(nóng)業(yè)保險實踐中的具體問題。問卷調(diào)查內(nèi)容主要包括農(nóng)戶的基本信息，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況，農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)風(fēng)險的認識，對農(nóng)業(yè)保險的了解及購買情況等。

1 甘肅省政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀

甘肅省作為一個以農(nóng)業(yè)為主的西部省份，其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)因極端氣候條件和地形地貌的特殊性而常年受到干旱、洪澇、冰雹、霜凍、滑坡泥石流等自然災(zāi)害的襲擊，從而遭受巨大損失。

2007年，甘肅省被納入國家政策性農(nóng)業(yè)保險試點省份，截至目前，甘肅省被中央財政納入農(nóng)業(yè)保險保費補貼范圍的政策性項目包括冬小麥、棉花、玉米等11個險種，被納入地方性補貼項目則包括設(shè)施農(nóng)業(yè)、玉米制種、農(nóng)村家庭綜合保險等，全省農(nóng)業(yè)保險品種逐年增多，覆蓋面不斷擴大，對“三農(nóng)”保障作用顯著增強，但在政府政策、行政支持，農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的有效需求和保險公司的服務(wù)水平方面還存在很多不足。

2 甘肅省政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展中的問題

2.1 政府支持手段不完善

2.1.1 保費補貼結(jié)構(gòu)不合理 甘肅省屬于西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展水平落后，省政府財政基礎(chǔ)薄弱，對政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼的能力有限，補貼結(jié)構(gòu)缺乏合理安排，直接影響農(nóng)業(yè)保險承保進度。第一，專項資金安排的補貼方式缺乏對政策性農(nóng)業(yè)保險的有效支持。2007年起，省政府以安排專項資金的方式用于設(shè)施農(nóng)業(yè)、玉米制種等地方特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)品種的農(nóng)業(yè)保險試點工作，專項資金安排作為省級扶持農(nóng)保發(fā)展的一項制度安排局限性很大，每年300～400萬元資金作為保費補貼遠不能滿足試點地區(qū)農(nóng)戶和相關(guān)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。第二，省財政對地方政策性險種的補貼責(zé)任不到位。甘肅省內(nèi)，地方政策性險種大多以省、市、縣（區(qū)）三級或市、縣（區(qū)）兩級確定財政分擔(dān)補貼任務(wù)，然而省級財政在支持地方政策性保險方面補貼能力較弱，而農(nóng)業(yè)保險的試點地區(qū)大多以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，地方財政狀況較差，市、縣級財政配套資金籌集壓力大。

2.1.2 稅收優(yōu)惠不足 目前，甘肅省對政策性農(nóng)業(yè)保險的支持主要體現(xiàn)在保費補貼方面，缺乏對農(nóng)業(yè)保險承辦主體的有效扶持。目前，甘肅省內(nèi)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的保險公司主要是中國人保和中華聯(lián)合兩家，而兩家公司自開辦政策性農(nóng)業(yè)保險以來出現(xiàn)的最高賠付率分別是151%和90.6%，遠遠超過業(yè)界公認的70%的臨界點。除此之外，農(nóng)業(yè)保險還存在道德風(fēng)險和逆選擇難以防范致使保險公司經(jīng)營成本較高，因此政府需要為農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營提供資金、政策扶持以激勵保險公司供給農(nóng)業(yè)保險的范圍和規(guī)模不斷擴大，然而目前甘肅省對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體的支持僅限于有限的稅收優(yōu)惠，對保險公司的激勵不足。

2.1.3 農(nóng)業(yè)保險巨災(zāi)風(fēng)險分散制度缺失 農(nóng)業(yè)風(fēng)險呈現(xiàn)的弱可保性導(dǎo)致保險人無法實現(xiàn)企業(yè)自身經(jīng)濟效益甚至存在巨額虧損的風(fēng)險[4]，甘肅省地處黃土、內(nèi)蒙古和青藏高原的交匯地帶，地形復(fù)雜，氣候類型多樣，極端氣候及地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，經(jīng)常使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活遭受大規(guī)模損失。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險的系統(tǒng)性及廣泛的伴生性使保險公司面臨巨大的風(fēng)險潛在損失，很有可能使保險公司無法單獨承擔(dān)巨災(zāi)損失賠付。然而甘肅省農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機制建設(shè)缺失，面對巨災(zāi)僅依靠中央財政的臨時救助撥款，缺乏有效釋放農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散的長效機制，嚴重阻礙了甘肅省政策性農(nóng)業(yè)保險的穩(wěn)定發(fā)展。

2.2 保險公司服務(wù)水平不足

2.2.1 農(nóng)業(yè)保險基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)滯后 截至2013年底，作為甘肅省政策性農(nóng)業(yè)保險主要承辦單位的人保財險公司在各縣鎮(zhèn)村建成三農(nóng)營銷服務(wù)部118個、服務(wù)站856個、服務(wù)點4 404個，中華聯(lián)合財險建成農(nóng)業(yè)保險基層服務(wù)網(wǎng)點90個?？傮w上來說，全省三農(nóng)保險服務(wù)網(wǎng)點建設(shè)缺乏長期穩(wěn)定發(fā)展規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村基層服務(wù)網(wǎng)點建設(shè)數(shù)量不足，專職基層服務(wù)人員缺乏，服務(wù)質(zhì)量不高。如定西市馬鈴薯保險作為全省重點建設(shè)示范區(qū)，覆蓋全市六縣一區(qū)，112個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，目前只在53個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立起農(nóng)業(yè)保險服務(wù)所，行政村三農(nóng)保險服務(wù)站覆蓋率僅為30%，基層專職農(nóng)險服務(wù)人員只有83人。

2.2.2 保險公司經(jīng)營管理欠規(guī)范 第一，承保數(shù)據(jù)的真實性無法保證。保險公司的承保標的信息主要來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或當?shù)剞r(nóng)業(yè)部門的造冊清單，農(nóng)戶簽字同質(zhì)化現(xiàn)象時有發(fā)生，數(shù)據(jù)缺乏真實性，強制投保的問題不可避免。第二，農(nóng)戶投保后，后續(xù)服務(wù)跟不上。保險公司對于承保標的的回訪核實不規(guī)范，存在由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員代為抽查的現(xiàn)象；出險后，查勘定損不到位；理賠過程中，賠付不能及時足額直賠到戶。如2012年定西市支公司部分農(nóng)險賠款撥付至地方政府賬戶，委托政府發(fā)放，賠款未能直賠到戶，在有的賠案當中賠款給付不及時，在核賠通過后超過10d才予以賠付，嚴重違反相關(guān)規(guī)定。

2.3 農(nóng)戶有效需求不足 2013年，甘肅省農(nóng)作物種植面積181.14萬hm2，投保面積85.34萬hm2，參保率47.12%，牲畜養(yǎng)殖616.50萬頭，參與投保493.93萬頭，參保率80.12%，實現(xiàn)簽單保費5.54億元，占全國農(nóng)業(yè)保險保費收入1.8%，保險密度33.92元，為全國平均水平的73%，在筆者的調(diào)查中有65%的農(nóng)戶表示自己有購買農(nóng)業(yè)保險的意愿，但只有41%的農(nóng)戶購買過農(nóng)業(yè)保險，說明農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的有效需求不足，農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險缺乏了解和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營落后是制約農(nóng)業(yè)保險有效需求的兩大主因。

2.3.1 宣傳不到位，農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險缺乏了解和信任 保險公司在鄉(xiāng)鎮(zhèn)營業(yè)網(wǎng)點較少，“三農(nóng)保險服務(wù)站”覆蓋范圍有限，缺乏深入鄉(xiāng)村宣傳農(nóng)業(yè)保險的方式，在調(diào)查中，筆者發(fā)現(xiàn)25%的農(nóng)戶不太了解農(nóng)業(yè)保險，有人甚至誤以為是保險公司騙取保費的手段，31%的農(nóng)戶通過電視、廣播等媒體聽說過農(nóng)業(yè)保險，但對于自己能否投保，當?shù)氐碾U種有哪些，如何投保、理賠都不清楚，只有5%的農(nóng)戶表示自己對農(nóng)業(yè)保險了解。

2.3.2 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營水平落后制約農(nóng)業(yè)保險 第一，我國的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，客觀上使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)個體經(jīng)營分散，而甘肅省特殊的地形、地勢及惡劣的氣候條件，又使省內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營水平較低，農(nóng)民缺乏創(chuàng)新意識。一方面，特色農(nóng)業(yè)雖有了一定程度的發(fā)展，但大多數(shù)農(nóng)戶還是在傳統(tǒng)分散的基礎(chǔ)上延續(xù)經(jīng)營，經(jīng)營方式落后，收入水平較低[5]。2013年，甘肅省農(nóng)村居民人均純收入5 107.8元，全國農(nóng)村居民人均純收入8 895.9元，甘肅省農(nóng)村居民人均收入水平是全國平均水平的57%，農(nóng)民缺乏購買農(nóng)業(yè)保險的潛力，而多樣化種、養(yǎng)的經(jīng)營方式及分布零散的經(jīng)營格局一定程度上分散了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險，客觀上減少了農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的需求。第二，收入結(jié)構(gòu)的多樣化客觀上減少農(nóng)業(yè)保險需求。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入較低，大多數(shù)農(nóng)村家庭依靠外出務(wù)工提高收入水平，2012年，農(nóng)村居民家庭人均工資性純收入為2 203.4元，占家庭人均純收入的43%，全省農(nóng)民工資性收入快速增長，在筆者的調(diào)查中，66%農(nóng)村家庭的青壯年勞動力外出務(wù)工，依靠打工掙得的工資相對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入來說相當可觀，非農(nóng)收入占家庭總收入的比重不斷提高，農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的依賴性降低，因此對農(nóng)業(yè)保險的實際需求不強，也不愿關(guān)注農(nóng)業(yè)保險。

3 促進甘肅省政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展對策建議

3.1 完善農(nóng)業(yè)保險政府支持手段 政策性農(nóng)業(yè)保險是政府扶持農(nóng)業(yè)的市場化手段，政府在農(nóng)業(yè)保險中居于主導(dǎo)地位[6]。具體來說，政府應(yīng)為農(nóng)業(yè)保險提供穩(wěn)定的法律、經(jīng)濟和行政扶持機制[7]，制定和完善法律法規(guī)、財政補貼政策、稅收優(yōu)惠政策，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散制度。

3.1.1 調(diào)整農(nóng)業(yè)保險保費補貼結(jié)構(gòu) 甘肅省本身的經(jīng)濟狀況決定了其對中央財政的依賴性很大，中共中央也一再強調(diào)“加大對西部地區(qū)保費補貼力度”[8]，因此中央財政應(yīng)提高對甘肅省農(nóng)業(yè)保險的保障范圍和力度。第一，除對現(xiàn)行中央補貼險種逐步擴大試點范圍外，中央應(yīng)加大對設(shè)施農(nóng)業(yè)、中藥材等省內(nèi)成規(guī)模的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的保費補貼，并對財政扶貧開發(fā)資金重新整合以籌集農(nóng)業(yè)保險保費補貼的配套資金，保證地方政策性險種的長期發(fā)展。第二，針對省內(nèi)各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況的好壞，因地制宜調(diào)整保費補貼結(jié)構(gòu)，加大中央及省級配套資金的支持力度，減少貧困市縣財政資金配套比例，減小地方財政壓力，以保證農(nóng)業(yè)保險的進一步開展并發(fā)展壯大地方特色農(nóng)業(yè)。

3.1.2 加大對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體的稅收優(yōu)惠 甘肅省主要采用保險公司替政府代辦的模式經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險[9]，而農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營必然使保險公司面臨“高成本、高風(fēng)險、高賠付”的困境，因此，為提高保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的積極性，對其進行補貼是十分必要的[10]。因此，可考慮除現(xiàn)行的對種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)免征營業(yè)稅和印花稅外，擴大稅收優(yōu)惠范圍和力度。同時，允許保險公司在大災(zāi)之年因農(nóng)業(yè)保險出現(xiàn)高賠付面臨經(jīng)營困難時向銀行等金融機構(gòu)申請低息貸款，可適當減免銀行等金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款利息收入的稅收。

3.1.3 建立巨災(zāi)風(fēng)險分散制度 第一，完善保險公司農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險準備金制度，規(guī)定保險公司自留年賠付率不超過150%的賠付責(zé)任。按照財政部2012年23號文件規(guī)定，保險公司按照不超過當年政策性險種保費收入的25%計提農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險準備金，并準予稅前扣除[11]，政府可完善相應(yīng)政策，提高巨災(zāi)風(fēng)險準備金稅前計提比例，擴大巨災(zāi)風(fēng)險準備金規(guī)模，以應(yīng)對賠付率不超過150%的賠付責(zé)任。第二，建立以政府籌資為主的甘肅省農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金，為應(yīng)對省內(nèi)150%～300%的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)超賠責(zé)任籌措保障資金?？捎芍醒胝磕険芨秾ｍ椈鹱鳛閱淤Y金，省政府按照上年農(nóng)業(yè)產(chǎn)值增加的一定比例提取農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金建立之后可由專業(yè)金融機構(gòu)進行風(fēng)險較小的理財投資，實現(xiàn)保值增值。第三，對超過300%的超賠責(zé)任，可通過資本市場融資。

3.2 提高保險公司的農(nóng)業(yè)保險服務(wù)水平

3.2.1 完善農(nóng)業(yè)保險基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò) 保險公司應(yīng)在政府支持下完善農(nóng)業(yè)保險基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。在縣、區(qū)設(shè)立農(nóng)業(yè)保險營銷服務(wù)中心，農(nóng)業(yè)大鄉(xiāng)設(shè)立三農(nóng)營銷服務(wù)部，一般村鎮(zhèn)建立三農(nóng)保險服務(wù)站、點，確保試點地區(qū)農(nóng)業(yè)保險三級基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的全面覆蓋。在人員配備上，三農(nóng)保險服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的工作人員可由保險公司專職人員和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村協(xié)保員構(gòu)成：協(xié)保員可由鄉(xiāng)村當中的生產(chǎn)能人或借調(diào)的農(nóng)牧、氣象部門專業(yè)人才擔(dān)任，專門負責(zé)各村鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)保險承保、理賠協(xié)調(diào)輔助工作；在物資配備上，保險公司應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村基層服務(wù)網(wǎng)點提供開展農(nóng)業(yè)保險工作所需的交通、通訊設(shè)施，并引進先進技術(shù)設(shè)備對農(nóng)作物生產(chǎn)進行檢測、評估。

3.2.2 加強監(jiān)管，提高保險公司經(jīng)營農(nóng)險業(yè)務(wù)水平 第一，保險公司應(yīng)加強投保管理，投保時應(yīng)將理賠責(zé)任及程序詳細告知投保農(nóng)戶，并公開承保情況；第二，保險公司應(yīng)確立跟單回訪制度，規(guī)范查勘定損行為，確保查勘定損工作的有效性，嚴格履行保險合同，公開理賠結(jié)果，確保理賠資金及時直賠到戶；第三，保險監(jiān)管部門應(yīng)注重規(guī)范保險公司農(nóng)險經(jīng)營行為，確保農(nóng)戶投保意愿的真實性和農(nóng)險經(jīng)營數(shù)據(jù)的真實性。

3.3 增加農(nóng)戶有效需求

3.3.1 加大宣傳力度，改善宣傳方式 保險公司應(yīng)使保險宣傳工作真正深入村鎮(zhèn)，定期安排農(nóng)業(yè)保險工作人員協(xié)同村鎮(zhèn)干部，與農(nóng)戶面對面溝通并加強典型案例的宣傳，提高農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險政策、作用及投保理賠過程的認識，在宣傳過程中，應(yīng)盡量使保險條款通俗化，使農(nóng)戶真正理解農(nóng)業(yè)保險規(guī)避風(fēng)險、保障生產(chǎn)恢復(fù)的功能。

3.3.2 結(jié)合農(nóng)戶實際需求發(fā)展農(nóng)業(yè)保險 第一，當?shù)卣畱?yīng)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，農(nóng)民增收，給予農(nóng)戶一定的金融優(yōu)惠政策，不斷增加試點地區(qū)，突出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形成規(guī)模、特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。第二，保險公司應(yīng)重點發(fā)展“低水平、廣覆蓋”的保險產(chǎn)品[12]，在農(nóng)戶的支付能力范圍內(nèi)滿足農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的基本保障需求，在此基礎(chǔ)上，保險公司應(yīng)根據(jù)當?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展水平、生產(chǎn)布局，開發(fā)多樣化的保險產(chǎn)品，使保險價格、保障層次適應(yīng)不同生產(chǎn)規(guī)模、收入水平的農(nóng)戶需求。

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（責(zé)編：張長青）