美國超級基金法的產(chǎn)生與發(fā)展及借鑒意義——《美國超級基金法研究》書評

程　玉　馬　越

(1.中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院，北京　102249；

2.環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心，北京　100029)

美國超級基金法的產(chǎn)生與發(fā)展及借鑒意義——《美國超級基金法研究》書評

程玉1馬越2

(1.中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院，北京102249；

2.環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心，北京100029)

【摘要】本文書評《美國超級基金法研究》一書。該書系由國家環(huán)保部政策法規(guī)司立項支持并附屬于“中國環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究項目”系列研究之一的課題研究報告匯編而來的一本專著，與學(xué)界已有研究成果不同，該書是我國學(xué)界首次對美國《超級基金法》進行綜合、全面和系統(tǒng)的集成研究，具有極強的學(xué)術(shù)價值與現(xiàn)實意義。該書脫穎于其他研究著作的創(chuàng)新之處在于：它以動態(tài)發(fā)展的視角系統(tǒng)梳理了美國《超級基金法》及其后續(xù)數(shù)次修正案的內(nèi)容，總結(jié)出《超級基金法》的立法背景、立法目的以及法律體系構(gòu)成；它以環(huán)境責任機制、行政授權(quán)機制、場地修復(fù)機制、資金管理機制四個方面作為對象，全面介紹了美國《超級基金法》的整個運行機制；結(jié)合生動的統(tǒng)計數(shù)字與鮮活的司法案例，深入分析了《超級基金法》的制度成效及其對社會發(fā)展與環(huán)境政策等造成的現(xiàn)實影響。

【關(guān)鍵詞】美國超級基金法；環(huán)境責任機制；場地修復(fù)機制 [4]以“超級基金法”作為在萬方數(shù)據(jù)庫中進行檢索，可知：自1999年-2015年，我國有關(guān)“超級基金法”的研究成果極為豐富，共計1602篇。其中，自2007年開始，每年的研究成果均超過100篇，2013年以后，每年更是超過200篇。

引用文獻格式：程玉等.美國超級基金法的產(chǎn)生與發(fā)展及借鑒意義[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015，40(6)：179-183.

1976年美國國會通過的《1976年資源保護和恢復(fù)法》授權(quán)美國環(huán)保局對危險廢棄物實施從“搖籃到墳?zāi)埂钡墓苤疲藗円财毡檎J為該法預(yù)示著美國國會已經(jīng)關(guān)上了聯(lián)邦環(huán)境法中的“最后一個漏洞”。①然而，1978年爆發(fā)的紐約拉芙運河事件，使得公眾開始關(guān)注那些堆放有有害物質(zhì)的廢棄地塊所可能蘊含的環(huán)境隱患，也令全社會意識到現(xiàn)行環(huán)境法律體系在應(yīng)對歷史遺留污染場地時的乏力。為解決此類問題，美國國會在1980年出臺了極具特色的《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責任法》(CERCLA，簡稱《超級基金法》)，并在聯(lián)邦層面創(chuàng)設(shè)專項治理基金(亦稱超級基金)用以清理有害物質(zhì)的釋放與可能存在的釋放威脅?！冻壔鸱ā芬蚱渌菁凹韧降膰栏褙熑螜C制以及較為完善的應(yīng)急反應(yīng)程序與資金機制而聞名遐邇，鑒于超級基金法所蘊含的制度魅力與現(xiàn)實成效，其也成為世界各國在解決歷史遺留污染場地治理領(lǐng)域中競相效仿的立法先例。②《超級基金法》自誕生以來并非一成不變，相反，在美國30余年的超級基金立法、執(zhí)法與司法實踐中，國會不斷總結(jié)與應(yīng)對各種新問題，積極修正、發(fā)展并形成了現(xiàn)在較為完備的超級基金法律體系。我國作為身處于工業(yè)社會轉(zhuǎn)型時期的發(fā)展中大國，因為在前期承接了大量的加工制造業(yè)與工業(yè)生產(chǎn)活動以及國內(nèi)對礦產(chǎn)等自然資源的掠奪式利用等，其歷史遺留污染場地對環(huán)境與人身健康的潛在風險業(yè)已暴漏，并將呈持續(xù)增加之態(tài)勢③。 因此，旨在解決歷史遺留環(huán)境污染問題而創(chuàng)設(shè)的美國《超級基金法》便被我國學(xué)術(shù)理論研究或政策立法實務(wù)領(lǐng)域奉為圭臬并詳加研究，以期能為中國建立健全污染場地治理體系貢獻智力④。

《美國超級基金法研究》一書共十章內(nèi)容，共計57萬余字。該書系由國家環(huán)保部政策法規(guī)司立項支持并附屬于“中國環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究項目”系列研究之一的課題研究報告匯編而成的一本專著，與學(xué)界已有研究成果不同，該書是我國學(xué)界首次對美國《超級基金法》進行綜合、全面和系統(tǒng)的集成研究，具有極強的學(xué)術(shù)價值與現(xiàn)實意義。該書脫穎于其他研究著作的創(chuàng)新之處在于：它以動態(tài)發(fā)展的視角系統(tǒng)梳理了美國《超級基金法》及其后續(xù)數(shù)次修正案的內(nèi)容，總結(jié)出《超級基金法》的立法背景、立法目的以及法律體系構(gòu)成；它以環(huán)境責任機制、行政授權(quán)機制、場地修復(fù)機制、資金管理機制四個方面作為對象，全面介紹了美國《超級基金法》的整個運行機制；結(jié)合生動的統(tǒng)計數(shù)字與鮮活的司法案例，深入分析了《超級基金法》的制度成效及其對社會發(fā)展與環(huán)境政策等造成的現(xiàn)實影響。該書是對美國《超級基金法》的系統(tǒng)介紹與評估，充分體現(xiàn)了課題組精誠的團隊合作與嚴謹?shù)膶W(xué)術(shù)態(tài)度。相信，該書也將成為他山之石，對解決我國現(xiàn)時或未來的土壤污染、地下水污染以及污染場地修復(fù)等相關(guān)環(huán)境問題起到借鑒作用。

1美國超級基金法之立法概述

綜觀20世紀70年代美國國會通過的聯(lián)邦環(huán)境立法，可以發(fā)現(xiàn)其中已有一些有關(guān)危險廢棄物處置的零星規(guī)定，但這些散亂的規(guī)范無法為歷史遺留污染場地清理和危險處置不當引發(fā)風險的預(yù)防提供足夠有力的法律保障。不斷爆發(fā)的諸如“拉芙運河”、“卓姆山谷”等環(huán)境災(zāi)難事件已經(jīng)表明，公眾迫切要求政府重新審視歷史場地污染給民眾帶來的危害，并主張制定一部更加綜合性的法律以全面應(yīng)對歷史遺留廢棄場地污染問題?；谏鲜龉娖惹袇⑴c危險廢物污染相關(guān)立法以及現(xiàn)實法律制度供給不足的政策背景，國會在融合眾議院85號議案(《石油污染責任和賠償法》)、參議院1480號議案(《環(huán)境緊急反應(yīng)法》)的基礎(chǔ)上，以眾議院7020號議案(《危險廢棄物污染法》)為基石，多方妥協(xié)并倉促出臺了1980年《超級基金法》?？梢姡冻壔鸱ā返牧⒎康脑谟谧柚共⑶謇砦ｋU物質(zhì)的釋放或釋放威脅，并嚴格按照污染者付費原則要求潛在責任方承擔治理和修復(fù)費用，此外，該法也通過嚴格的責任追究與懲罰機制以促進整個社會從源頭上以更謹慎的方式進行危險物質(zhì)的處置⑤。

然而也正是由于《超級基金法》是在倉促之中制定的，故在運用超級基金制度對污染場地進行治理的過程中，實施者發(fā)現(xiàn)其存在一定的缺陷，如嚴格責任機制加重了潛在責任方的責任負擔、過高的管理費用支出與高額的訴訟成本使得《超級基金法》遭受質(zhì)疑，以及未能列入國家優(yōu)先名錄場地再開發(fā)激勵不足等。為了更好地進行污染場地治理，美國及時結(jié)合實際頒布實施了相關(guān)的修正案，使得超級基金法律體系不斷趨向完善。本書系統(tǒng)梳理了1986年-2002年先后發(fā)布的7項修正案，并就其所要克服的問題以及相應(yīng)的改善之處進行了詳細分析。通過這些修正案的規(guī)定，《超級基金法》的嚴格責任機制得到了軟化，增設(shè)了責任主體抗辯(善意購買人免責、安排人資源回收行為抗辯、擔保債權(quán)人免責、毗鄰不動產(chǎn)所有人責任免除、特定輕微責任方免責、特定城鎮(zhèn)固體廢物生產(chǎn)者免責、單一釋放責任限制)，進而緩和了政府與潛在責任主體之間的矛盾沖突；通過擴征稅收、增加政府財政撥款、創(chuàng)新資金投融資機制等形式，增加超級信托基金規(guī)模；為應(yīng)對《超級基金法》存在的效率低下與訴訟成本問題，創(chuàng)設(shè)新的授權(quán)和解決工具，明確“執(zhí)法優(yōu)先”策略；切實保障公眾參與超級基金治理機制的權(quán)利，不斷完善污染場地反應(yīng)機制，鼓勵州、地方政府與公民參與基金項目的不同環(huán)節(jié)，尤其是和解程序⑥。

結(jié)合超級基金的實際變化，本書將超級基金法的發(fā)展歷程分為五個階段，即1976-1980年的立法階段，完成了從僅有對廢棄物處置設(shè)有零星規(guī)定的相關(guān)立法到國會倉促拼湊有關(guān)議案出臺較為完備之《超級基金法》的巨大轉(zhuǎn)變；1980-1989年的探索階段，期間美國國家環(huán)保局先后發(fā)布了危險等級系統(tǒng)(HRS)以及第一批國家優(yōu)先名錄(NPL)，并組織實施了第一塊污染場地的修復(fù)行動。然而，為避免高額的訴訟成本，提供場地清理速率，國會于1986年通過了《超級基金修正與再授權(quán)法》(SARA)，拓寬了超級基金來源，增強了州政府和公眾在超級基金項目各環(huán)節(jié)的參與度，規(guī)定了清理及和解程序，設(shè)定了統(tǒng)一的清理標準；1989-1995年的改革創(chuàng)新階段，從1989年開始，《超級基金法》開始了旨在簡化程序、提供行政管理效率、降低訴訟成本、確保修復(fù)技術(shù)有效性和成本低廉的改革階段，并先后發(fā)布了多個法案對其進行補充和完善，包括《綜合預(yù)算調(diào)整法案》、《公眾環(huán)境應(yīng)對促進法》等；1995-2009年的蕭條階段，1995年后超級基金法通過兩次改革進一步減少制度成本并促進多社區(qū)參與以及發(fā)展創(chuàng)新性技術(shù)，但是之后因為授權(quán)失敗，使得基金來源趨近于零，基金項目執(zhí)行陷入癱瘓。但也正是這個階段，《超級基金法》通過四項新的修正案，加快了國內(nèi)棕色地塊的再開發(fā)；2010年至今的再發(fā)展階段，美國2009年《恢復(fù)與再投資法》授權(quán)美國環(huán)保局將6億美元投入場地修復(fù)，加速正在進行的清理和新進的工程項目⑦。不難看出，《超級基金法》的發(fā)展歷程并非一帆風順，法律自身的滯后性使得其具體的法律制度設(shè)置往往難以完全適應(yīng)現(xiàn)實中存在的問題，而美國在面對這些問題時所作的修正和完善正是我們在嘗試借鑒該法律制度前應(yīng)當予以明確和研究的重要方面。

2美國超級基金法之四項機制

美國《超級基金法》是在美國20世紀70年代已有環(huán)境法律無法有效應(yīng)對歷史遺留環(huán)境污染問題的大背景下產(chǎn)生的，以現(xiàn)實的危險物質(zhì)廢棄場地治理與修復(fù)為導(dǎo)向，創(chuàng)設(shè)了一系列環(huán)境立法領(lǐng)域的新型法律機制。具體而言，美國《超級基金法》的主體構(gòu)架是四項機制，即回溯式的嚴格環(huán)境責任追究與懲罰機制、體現(xiàn)分權(quán)與制衡思想的行政授權(quán)與監(jiān)督機制、系統(tǒng)全面的污染場地應(yīng)急反應(yīng)或修復(fù)機制，以及科學(xué)且有效的資金管理機制。

第一，環(huán)境責任機制?！冻壔鸱ā返沫h(huán)境責任可以概括為，當“危險物質(zhì)”在“船舶”或“設(shè)施”向環(huán)境發(fā)生“釋放”或“有釋放威脅”時，責任主體應(yīng)當對相關(guān)反應(yīng)行動所發(fā)生的費用承擔連帶的、溯及既往的嚴格責任(第40頁)。毫無疑問，立法采納嚴格責任的緣由在于危險物質(zhì)釋放或可能釋放屬于異常危險活動，顯然會對人類健康和社會福利造成重大損害風險，因此有必要強制商業(yè)活動主體承擔損害后果而避免由無辜受害方承擔責任以實現(xiàn)公平正義。不同于美國已有立法如《清潔水法》中所設(shè)置的嚴格責任，《超級基金法》將潛在責任主體予以擴張，包括船舶或設(shè)施的當前所有人，危險物質(zhì)處置時設(shè)施的所有人和經(jīng)營人，危險物質(zhì)處置安排人以及危險物質(zhì)運輸人。此外，該法也同樣規(guī)定了幾種特殊的所有人和經(jīng)營人責任，如作為承運人的所有人和經(jīng)營人、貸款人、受托人、承租人或轉(zhuǎn)租人、以及作為所有人和經(jīng)營人的政府。如果此處的責任主體是公司法人，那么其高級管理人員、個人股東以及母公司均有可能承擔“所有人和經(jīng)營人”、“運輸人”或“安排人”責任，但前提是對危險物質(zhì)處置享有并實際行使了控制權(quán)(第53頁)。然而，《超級基金法》責任的嚴厲之處不僅體現(xiàn)在責任主體的廣泛性，還表現(xiàn)為該種責任的連帶性。盡管1980年《超級基金法》終稿刪除了上述潛在責任主體就損害承擔連帶責任的明文規(guī)定，但聯(lián)邦法院在司法實踐中通常會依據(jù)第107條認為，在無法區(qū)分損害的情況下，潛在責任人的責任時“共同且個別的”，即對外承擔責任時任何一方均有義務(wù)承擔全部或部分責任⑧。 由此可見，美國在治理歷史遺留污染場地時的基本原則是確保責任主體承擔責任，而非由政府一味買單，只有在潛在責任主體不明確或者無能力或不愿實施修復(fù)行動時，政府才作為主體實施治理活動。并且政府和私人主體在實施反應(yīng)行動之后，有權(quán)向潛在責任方主張費用追償，具體費用包括反應(yīng)活動費用、自然資源損害賠償以及公眾健康評估等費用(其中，自然資源損害賠償僅能由作為受托人之相應(yīng)層級政府或部門提出)，但不包括私人主體所遭受之財產(chǎn)或人身損害⑨。 對于已經(jīng)承擔了相應(yīng)潛在責任的責任主體也可以對其他潛在責任方主張分攤責任份額的訴訟權(quán)利⑩。隨著政治形勢和公眾輿論的演進，《超級基金法》的嚴格責任機制開始從嚴格趨向緩和并不斷軟化，潛在責任主體成立所要滿足的條件日益增多，且相應(yīng)的抗辯事由和減免責條件也不斷通過修正案和司法判例的形式得以確立。我國處于極速的社會轉(zhuǎn)型期，在面臨不斷爆發(fā)和日益凸顯的土壤等場地污染問題時，如何確立責任承擔主體及其歸責原則至關(guān)重要，美國《超級基金法》在環(huán)境責任架構(gòu)方面30余年的發(fā)展脈絡(luò)無疑成為我們需要研究和把握的對象。

第二，行政授權(quán)機制。為保障落實立法目的，《超級基金法》不僅就聯(lián)邦政府層面超級基金執(zhí)法部門以及國家機關(guān)的監(jiān)督與制衡予以明確規(guī)定之外，還系統(tǒng)性地規(guī)定了聯(lián)邦與州在污染場地治理領(lǐng)域之分權(quán)與合作。根據(jù)該法規(guī)定，超級基金項目的執(zhí)行機構(gòu)是美國國家環(huán)保局，而司法部在環(huán)保局將案件訴諸法院時予以協(xié)同配合，并且環(huán)保局還需要在關(guān)涉自然資源損害之場地時與該資源之受托人(通常為聯(lián)邦層面的部門機構(gòu))進行合作。就美國國家環(huán)保局而言，在《超級基金法》項下，其享有極為廣泛的行政授權(quán)，具體包括以下方面：信息收集權(quán)力、與潛在責任主體達成和解協(xié)議、當存在緊急或?qū)嵸|(zhì)威脅公共健康福利或者環(huán)境時尋求法院禁令救濟、簽發(fā)單方面行政命令強制要求私人主體實施清理行動并請求法院實施這一命令以對違反命令者收取民事罰金、可直接依據(jù)《超級基金法》授權(quán)實施清理活動并于之后尋求相關(guān)責任主體承擔反應(yīng)費用等，以及相應(yīng)的行政處罰、獎勵與法規(guī)制定權(quán)。然而，如此強勁之行政權(quán)力一旦運行失序，便會直接導(dǎo)向濫用和腐敗。正如洛克所言，“在任何情況和條件下，對未經(jīng)授權(quán)的強制力進行補救的真正辦法是以強制強?！闭腔诜謾?quán)與制衡的思想，《超級基金法》設(shè)置了以下幾項規(guī)定：(1)國會對行政的控制，如賦予其有限的自由裁量權(quán)、設(shè)立行政機關(guān)(第104條創(chuàng)設(shè)了有毒物質(zhì)與疾病登記署)、對相應(yīng)行政法規(guī)實施立法否決權(quán)、通過預(yù)算資金劃撥來控制超級基金項目執(zhí)行、要求行政機關(guān)向國會提交定期報告或披露相應(yīng)信息、在環(huán)保局內(nèi)設(shè)監(jiān)察長辦公室對基金的撥款和使用進行審計監(jiān)察；(2)法院對超級基金項目的司法審查，《超級基金法》出于提高行政機關(guān)的反應(yīng)行動速率、防止?jié)撛谪熑沃黧w通過訴訟的形式拖延實施清理行為，明確規(guī)定了不受司法審查的3類情形，即行政機關(guān)對不符合微量豁免或者不符合城鎮(zhèn)固體廢物免責所作出的認定，以及該法在第122條中關(guān)于和解規(guī)定中的多種情形；(3)社會公眾對行政授權(quán)的監(jiān)督，《超級基金法》不僅就政府機關(guān)信息公開予以規(guī)定之外，如要求其公開污染場地信息、用于選擇反應(yīng)行動的行政記錄以及相應(yīng)的技術(shù)轉(zhuǎn)移信息等，尚就公民訴訟作出了規(guī)定以彌補政府行政執(zhí)法之不足。同樣，《超級基金法》也就聯(lián)邦與州的分權(quán)與合作做出了詳細規(guī)定。起初1980年頒布的《超級基金法》幾乎將反應(yīng)行動的實施權(quán)限完全授予總統(tǒng)并又由其委托給聯(lián)邦環(huán)保局行使，即使場地在處于一州境內(nèi)(第81頁)。隨著《超級基金法》的不斷修正，州的反應(yīng)權(quán)限不斷予以擴張，依據(jù)1986年修正案，規(guī)定場地修復(fù)行動必須由聯(lián)邦環(huán)保局和場地所在州或者有關(guān)政府部門商定進行，并且通過簽署合作協(xié)議的形式確定雙方的權(quán)利義務(wù)以及何者承擔主要責任。而2002年《小規(guī)模企業(yè)責任減輕和棕色地塊振興法》則增加了《超級基金法》第128條，專門規(guī)定了州對于其境內(nèi)棕色地塊所享有相對獨立的反應(yīng)權(quán)限的州反應(yīng)計劃。然而，這種獨立性僅僅是相對的，在特定情形下美國聯(lián)邦政府可以介入，但該種介入權(quán)的行使應(yīng)以告知州且州在48小時內(nèi)未答復(fù)或者符合其他除外情形為限。

第三，場地修復(fù)機制?！冻壔鸱ā芬?guī)定了詳細的污染場地修復(fù)機制，具體包括三大程序：①污染場地篩選程序，根據(jù)聯(lián)邦環(huán)保局自身的監(jiān)測結(jié)果或者州、地方政府、企業(yè)和有關(guān)公眾舉報，污染場地開始進入聯(lián)邦環(huán)保局的視野，并將可能需要采取反應(yīng)行動的場地信息輸入綜合環(huán)境應(yīng)對、賠償和責任信息系統(tǒng)(CERCLIS)之中。之后，便根據(jù)一系列的場地評估方法(初步評估、場地監(jiān)測以及有害風險排序系統(tǒng)HRS)對系統(tǒng)場地進行評估以確定某特定場地能否進入污染場地國家有先名錄(NPL)，NPL中的場地便即通常意義上的超級基金場地；②潛在責任人確定程序，即搜索并確定場地反應(yīng)的潛在責任人，通過談判協(xié)商與政府達成和解程序或者國家環(huán)保局在未達成和解時行使《超級基金法》所授予的“執(zhí)法優(yōu)先策略”，或者由其自行開展場地清理行動；③污染場地清理程序，確定了清理行動的實施主體之后，便正式進入污染場地的清理程序，根據(jù)污染場地的類型和特點以及比較各種現(xiàn)行可得修復(fù)技術(shù)的基礎(chǔ)上具體決定采納污染場地清除程序還是污染場地修復(fù)程序。前者是指有限的短期應(yīng)急反應(yīng)，《超級基金法》將其限定為花費額控制在200萬美元以內(nèi)，時間未超過12個月的清理行動。后者指稱的是更為復(fù)雜且耗時的長期清理行動，包括更為具體的修復(fù)場地調(diào)查和風險評估、修復(fù)技術(shù)可行性研究、修復(fù)方案確定、修復(fù)工程設(shè)計、修復(fù)過程實施以及修復(fù)后的運營和維護等。由此可見，超級基金場地僅包括納入NPL中的污染場地，那些污染程度較輕、不足以納入國家優(yōu)先名錄的場地便難以在由公共財政主導(dǎo)的超級基金中獲得救濟，該些場地也被稱為棕色地塊。加之《超級基金法》項下嚴格的環(huán)境責任機制，更使得民間投資者在棕色地塊的治理和再開發(fā)領(lǐng)域望而卻步，轉(zhuǎn)而熱烈追捧那些未被開發(fā)過的“綠色地塊”。為尋求上述問題的解決之道，20世紀80年代末期肇始于個別州的自愿治理計劃進行了有益的探索，即通過財政激勵和政府通過協(xié)議形式免除私人開發(fā)商或者所有人責任而促使其參與到棕地的治理與再開發(fā)中。隨后，美國國會采納了此一策略，頒布并實施了《小企業(yè)責任減輕和棕色地塊振興法》，確立了自下而上式的棕色地塊治理與再開發(fā)政策。本書第7章詳細闡述了美國《超級基金法》中有關(guān)棕地治理與再開發(fā)的相關(guān)內(nèi)容，包括州自愿治理計劃、棕地再開發(fā)項目的執(zhí)行程序，以及其至今的成效和面臨的問題等。

第四，資金管理機制。美國污染場地修復(fù)基金的建立不僅是開展污染場地修復(fù)的重要保證，更是美國《超級基金法》得以命名的核心原因。本書就《超級基金法》的資金管理機制進行了全面系統(tǒng)的規(guī)定：首先，從資金來源上來看，《超級基金法》規(guī)避了單純“污染者付費”或者“消費者付費”原則的弊端，采取了互補性的融資原則，也即“在融資渠道上趨向于社會化，采用多樣化的融資方式”(第151頁)，不僅來自于政府的財政撥款，而且來源于高污染產(chǎn)品的原料稅、大企業(yè)的環(huán)境稅、基金利息等，還有一系列環(huán)境經(jīng)濟政策如環(huán)境保險等機制的介入；其次，從基金的使用來看，該書對基金的使用范圍以及使用條件進行了詳細介紹，并著重分析了針對基金的賠償請求權(quán)的適用。而且，該書編者通過搜集、整理《超級基金法》自實施以來的有關(guān)資金規(guī)模并對其融資狀況和支出情況進行了量化分析；最后，該書總結(jié)了超級基金在現(xiàn)實中面臨的幾大問題，即分散管理造成的低效、執(zhí)行管理費用和訴訟成本大于清除的直接成本、資金缺乏日益嚴重且投入使用的資金回收狀況差等。在設(shè)立我國專項“超級基金”時，如何借鑒上述經(jīng)驗便至關(guān)重要。其一，我國目前已經(jīng)存在相應(yīng)的治理土壤和水體污染等場地污染的專項資金，如國土資源部有關(guān)廢棄礦山的治理資金等，如何協(xié)調(diào)該些資金與基金的關(guān)系，是納入還是平行尚待確認。其二，超級基金的來源是采污染者付費原則由排污企業(yè)承擔還是由政府統(tǒng)一買單歷史遺留污染場地治理，《超級基金法》所確立的多樣化融資方式值得借鑒。其三，如何將資金的籌措和管理納入法制軌道，由立法而非政策統(tǒng)一規(guī)定將無疑會面臨歷史性抵制。其四，在我國歷史遺留污染場地治理過程中，如何擺脫《超級基金法》實施過程中存在的執(zhí)行費用與訴訟成本過高等問題將成為難點。

3美國超級基金法之制度成效

美國《超級基金法》實施至今已30余年，其所確立的超級基金制度取得了極大的制度成效。本書第8章和第9章對《超級基金法》的實施成效進行了系統(tǒng)分析，就可量化的實施績效而言，根據(jù)美國聯(lián)邦環(huán)保局網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)，“截至2015年9月2日，總共有386個污染場地從NPL中刪除，新增治理污染場地47處，NPL中需要治理的場地還有1321處。”而其至2007年，“超級基金項目已經(jīng)回收了約36%的場地治理成本”(第227頁)。此外，《超級基金法》項下棕地開發(fā)所帶來的環(huán)境收益以及就業(yè)、不動產(chǎn)升值等社會效益更加明顯，據(jù)美國第七次全國棕色地塊調(diào)查報告數(shù)據(jù)，“150個城市表示其成功對1578塊棕地進行了再開發(fā)，其中80%城市共創(chuàng)設(shè)就業(yè)機會115600個”(第195頁)；就不可量化的制度成效而言，《超級基金法》提高了場地周邊社區(qū)居民的舒適度、減少了物資損失、公民則獲得了解決危險物質(zhì)污染問題的知情權(quán)、防止了未來危險物質(zhì)不受控制的釋放、提高了社會整體之應(yīng)急準備能力，并且對國際社會起到了支持和借鑒作用。

除卻《超級基金法》所帶來的巨大社會效益之外，其對美國環(huán)境政策法律的影響則更為深刻。有關(guān)回溯式嚴格環(huán)境責任機制以及明確、嚴格的反應(yīng)費用追償和分攤的規(guī)定，構(gòu)成了對美國司法體系的突破，成為污染場地治理過程中最為有力的環(huán)境政策工具。本書第9章針對《超級基金法》對美國環(huán)境稅收政策的影響進行了系統(tǒng)分析：就環(huán)境稅而言，《超級基金法》將環(huán)境稅作為作為超級基金的資金來源渠道之一，即針對年收入200萬美元以上企業(yè)征收環(huán)境收入稅，這對我國是一大啟示，新出臺的《環(huán)境保護稅法(征求意見稿)》僅就特定污染物質(zhì)針對特別行業(yè)征稅，并且未就稅收的使用方式和用途進行明確。由此可見，《超級基金法》的制度設(shè)計無疑成為我國可資借鑒的地方；就環(huán)境責任保險而言，美國《超級基金法》所設(shè)置嚴格環(huán)境責任機制促使企業(yè)尋求分擔自身損害風險的機制，在美國政府的大力支持下，環(huán)境責任保險在污染場地治理領(lǐng)域不斷發(fā)展，積累了極為成熟的實踐經(jīng)驗。因此，我國在新時期推行的環(huán)境污染責任保險時，應(yīng)當明確的一個前提是，只有高責任壓力才能推動環(huán)境責任保險之供給需求；就綠色信貸政策而言，《超級基金法》對銀行作為貸款人設(shè)置了相應(yīng)的污染治理責任，即借款人未能按時還款而導(dǎo)致貸款人回收按揭財產(chǎn)而成為該不動產(chǎn)之所有人，以及銀行在收回不動產(chǎn)前因介入借款人的運作和管理而承擔《超級基金法》項下之法律責任(第211頁)。為避免潛在的責任風險，世界各國金融機構(gòu)開始以更加審慎的態(tài)度對待環(huán)境保護和污染防治，并直接促成了“赤道原則”的產(chǎn)生。

綜上所述，盡管在有關(guān)域外經(jīng)驗本土化可行性研究方面較為薄弱，但《美國超級基金法研究》一書實為環(huán)境政策法律學(xué)界和實務(wù)界不可多得的一部佳作，其邏輯體系嚴密、探討問題前沿、引用資料翔實、涉及學(xué)科豐富。鑒于當前中國污染場地治理領(lǐng)域環(huán)境法律體系欠缺且無序的制度背景，對國際社會廣泛借鑒之美國超級基金制度的全面系統(tǒng)介紹無疑是建構(gòu)適宜我國之“超級基金法”的前提性工作，本書承擔了此功能。

參考文獻：

[1][美]羅伯特·V·帕西瓦爾著，《美國環(huán)境法——聯(lián)邦最高法院法官教程》，趙繪宇譯，法律出版社，2014年版，第88頁。

[2]Robert V.Percival，CERCLA in a Global Context，Southwestern Law Review，Vol.41，2012，pp.730-772.

[3]僅最近兩年見諸報端的嚴重污染事件就有陜西鳳翔鉛中毒事件、湖南武岡血鉛事件、廣東汕頭貴嶼鎮(zhèn)蓄電池與廢舊電子拆解造成的污染事件，以及云南省重要飲用水水源地陽宗海砷污染事件等。姑且不論由于缺乏明確的索賠依據(jù)以及我國現(xiàn)行環(huán)境污染損害賠償制度的不甚健全，致使該些事件的受害者很難獲得賠償或者合理補償，被污染的土地或者地下水等也因為屬于公共利益而未能得到治理和修復(fù)。

[5]Robin Kundis Craig，F(xiàn)ededalism Challenges to CERCLA：an Overview，Southwestern Law Review，Vol.41，2012，pp.621.

[6]參見賈峰等編著：《美國超級基金法研究——歷史遺留污染問題的美國解決之道》，中國環(huán)境出版社，2015年版，第31-37頁。

[7]參見賈峰等編著：《美國超級基金法研究——歷史遺留污染問題的美國解決之道》，中國環(huán)境出版社，2015年版，第26-31頁。

[8]United States v.Chem-Dyne Crop.572 F.Supp.802 (S.D.Ohio 1983).

[9]42 U.S.C.§ 9607 (a).

[10] 42 U.S.C.§ 9613 (f).

[11]42 U.S.C.§ 9604 (e).

[12]42 U.S.C.§ 9622.

[13]42 U.S.C.§ 9606 (a)(first sentence).

[14]42 U.S.C.§ 9606 (a)(second sentence)，9606(b).

[15]42 U.S.C.§ 9604 (a)(1)，9607(a).

[16]42 U.S.C.§ 9609.

[17][英]約翰·洛克著：《政府論》(下篇)，北京大學(xué)出版社，2014年版，豐俊功、張玉梅譯，第141頁。

[18]42 U.S.C.§ 9655.

[19]42 U.S.C.§ 9620 (e)，9660(e).

[20]42 U.S.C.§ 9604，9620(e)，9651(h)，9660(b).

[21]42 U.S.C.§ 9604 (k)，9611(k).

[22]42 U.S.C.§ 9607 (o)，(p).

[23]42 U.S.C.§ 9604 (e).

[24]42 U.S.C.§ 9613 (k).

[25]42 U.S.C.§ 9660 (b)(8).

[26]42 U.S.C.§ 9659.

[27]42 U.S.C.§ 9604(c)，9605(a).

[28] 參見賈峰等編著：《美國超級基金法研究——歷史遺留污染問題的美國解決之道》，中國環(huán)境出版社，2015年版，第124-139頁。

[29]參見賈峰等編著：《美國超級基金法研究——歷史遺留污染問題的美國解決之道》，中國環(huán)境出版社，2015年版，第163-164頁。

[30]沈綠野、趙春喜：“我國環(huán)境修復(fù)基金來源途徑芻議——以美國超級基金制度為視角”，載《西南政法大學(xué)學(xué)報》，2015年第3期，第69頁。

[31]參見賈峰等編著：《美國超級基金法研究——歷史遺留污染問題的美國解決之道》，中國環(huán)境出版社，2015年版，第228-229頁。

Study on the Emergence and Development of the Superfund Law

CHENG YuMA Yue

(1.China University of Political Science and Law，Beijing 100088；

2.Policy Research Center for Environment and Economy of Ministry of Environmental Protection，Beijing 100029)

Abstract：The book named The Superfund Law：How the United States Cleans up its Historical Hazardous Waste Sites is complied from the serious research reports of China Environmental Macro Strategy Research Project held by Policy and Regulation Department which is a branch department of the Ministry of Environmental Protection. Unlike the academic research achievements before，from the comprehensive and systematic perspective，the authors of this book have firstly studied The Superfund Law，with a strong academic value and practical significance. The innovation of this book lies in the following aspects：Firstly，it depicted the dynamic development of the United States Superfund Law and briefly introduced of legislative background，legislative purpose and legal system. Secondly，it elaborated four important mechanisms including environmental responsibility mechanism，administrative authorization mechanism，site repair mechanism，fund management mechanism. Then，it perfectly represented the whole operation process of the Superfund Law. Lastly，combined with vivid statistics and judicial cases，it deeply analyzed the effect on the social development and environmental policy.

Keywords：The Superfund Law；Environmental Responsibility Mechanism；Site Repair Mechanism

作者簡介：程玉，中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院，研究方向為環(huán)境法

中圖分類號：X21

文獻標識碼：A

文章編號：1673-288X(2015)06-0179-05