我國(guó)當(dāng)前土壤污染的現(xiàn)狀及法律政策防治之道

梅獻(xiàn)中 曾宇輝

(韶關(guān)學(xué)院政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣東 韶關(guān) 512005)

1 土壤污染的涵義與特點(diǎn)

土壤是指陸地生物生長(zhǎng)或生活的地殼巖石表面的疏松表層，其厚度一般在2m左右。土壤污染，一般指土壤因物質(zhì)、生物或者能量的介入，其原有特性或者質(zhì)量發(fā)生改變，從而發(fā)生影響土壤有效利用、危害人體健康或者破壞生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象［1］。土壤主要由礦物質(zhì)、有機(jī)質(zhì)、水分和空氣組成，是一個(gè)復(fù)雜的陸地生態(tài)系統(tǒng)，是人類賴以生產(chǎn)、生活的物質(zhì)基礎(chǔ)。土壤污染往往是由人類活動(dòng)所產(chǎn)生的各種污染物通過(guò)各種途徑進(jìn)入土壤內(nèi)部，其數(shù)量和濃度超過(guò)了土壤的凈化能力，使土壤的性質(zhì)、組成及性狀等發(fā)生變化，破壞土壤的自然生態(tài)平衡，并導(dǎo)致土壤的自然功能失調(diào)、質(zhì)量惡化。土壤污染對(duì)環(huán)境和人類造成的影響與危害在于它能導(dǎo)致土壤的組成、結(jié)構(gòu)和功能發(fā)生變化，進(jìn)而影響植物的正常生長(zhǎng)發(fā)育，造成有害物質(zhì)在植物體內(nèi)累積，并通過(guò)食物鏈進(jìn)入人體，以致危害人體健康［2］。長(zhǎng)期的科學(xué)研究和實(shí)踐證明，土壤污染與大氣污染、水污染、固體廢物污染等傳統(tǒng)污染類型相比，存在著比較大的差別，這些差別決定了對(duì)土壤污染要制定專門性、針對(duì)性的法律政策才能取得更好的防治效果。概括而言，土壤污染的特點(diǎn)主要表現(xiàn)為：①隱蔽性;②滯后性;③累積性;④不均勻性;⑤難逆轉(zhuǎn)性;⑥難治理。

在我國(guó)，經(jīng)過(guò)三十多年的高速發(fā)展，土壤污染的危害近年來(lái)已開(kāi)始逐漸顯現(xiàn)。進(jìn)入21世紀(jì)之后，隨著中國(guó)工業(yè)化的不斷加速，礦業(yè)、化工、印染、皮革、農(nóng)藥等重金屬排放越來(lái)越多，一些企業(yè)違法開(kāi)采、超標(biāo)排污等問(wèn)題突出，使重金屬污染事件呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢(shì)，其中鎘污染、汞污染、血鉛污染和砷污染是中國(guó)最嚴(yán)重的重金屬污染［3］。面對(duì)土壤污染的嚴(yán)峻形勢(shì)，我國(guó)從中央到地方，從政府到社會(huì)，從專家學(xué)者到受害者群體等各個(gè)方面都極為關(guān)切，對(duì)其進(jìn)行法律政策防治的探討和實(shí)踐正在加速進(jìn)行中。全國(guó)人大常委會(huì)已將土壤污染防治法納入“十二五”立法規(guī)劃，“土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃”也在完善之中。在此背景下，深入探討土壤污染的現(xiàn)狀、成因及其法律政策防治之道，是包括環(huán)境法學(xué)者在內(nèi)的有識(shí)之士義不容辭的責(zé)任。

2 土壤污染的現(xiàn)狀與危害

近年來(lái)，我國(guó)土壤環(huán)境面臨的形勢(shì)日益嚴(yán)峻，部分地區(qū)土壤污染嚴(yán)重，在重污染企業(yè)或工業(yè)密集區(qū)、工礦開(kāi)采區(qū)、城市和城郊地區(qū)出現(xiàn)了土壤重污染區(qū)，也往往是高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)。從污染類型上看，土壤污染類型多樣，呈現(xiàn)出新老污染物并存、無(wú)機(jī)有機(jī)復(fù)合污染的局面。土壤污染途徑多，原因復(fù)雜，控制難度大;土壤環(huán)境監(jiān)督管理體系不健全，土壤污染防治投入不足，全社會(huì)土壤污染防治的意識(shí)不強(qiáng)，由土壤污染引發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題和群體性事件逐年增多，成為影響群眾身體健康和社會(huì)穩(wěn)定的重要因素［4］。自2005年以來(lái)，廣東北江韶關(guān)段(2005)、湘江湖南株洲段(2006)、湖南瀏陽(yáng)(2009)也都發(fā)生過(guò)鎘污染事件，而湘江流域、珠江三角洲地區(qū)的“鎘大米”事件，更反映出鎘污染的嚴(yán)峻形勢(shì)。2006年以來(lái)，全國(guó)各地的血鉛超標(biāo)事件呈上升趨勢(shì)，發(fā)生地主要位于鄉(xiāng)村或城鄉(xiāng)結(jié)合部，污染源主要是涉鉛行業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中的鉛排放。其中影響較大的血鉛事件有甘肅徽縣(2006年)、河南盧氏(2008年)、陜西鳳翔(2009年)、湖南武岡(2009年)、廣東清遠(yuǎn)(2009年)、江蘇大豐(2010年)、湖南嘉禾(2010年)、湖南郴州(2010年)、湖北咸寧(2010年)、安徽懷寧(2011年)、浙江臺(tái)州(2011年)和浙江德清(2011年)……

層出不窮、此起彼伏的土壤污染事件日益引起黨和政府的重視。2005年4月至2013年12月，環(huán)保部會(huì)同國(guó)土部聯(lián)合開(kāi)展了首次全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查，調(diào)查的范圍是除香港、澳門特別行政區(qū)和臺(tái)灣省以外的陸地國(guó)土，調(diào)查點(diǎn)位覆蓋全部耕地、部分林地、草地、未利用地和建設(shè)用地，實(shí)際調(diào)查面積約630萬(wàn)平方公里。調(diào)查采用統(tǒng)一的方法、標(biāo)準(zhǔn)，基本掌握了全國(guó)土壤環(huán)境總體狀況。2014年4月17日，環(huán)保部和國(guó)土部公布了《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》。調(diào)查結(jié)果顯示，全國(guó)土壤環(huán)境表現(xiàn)出總體不容樂(lè)觀的狀況，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問(wèn)題突出。土壤污染以無(wú)機(jī)型為主，南方土壤污染重于北方，長(zhǎng)三角、珠三角、東北老工業(yè)基地等部分區(qū)域土壤污染問(wèn)題較為突出，西南、中南地區(qū)土壤重金屬超標(biāo)范圍較大。鎘、汞、砷、鉛4種無(wú)機(jī)污染物含量分布呈現(xiàn)從西北到東南、從東北到西南方向逐漸升高的態(tài)勢(shì)，全國(guó)土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%［5］。雖然調(diào)查報(bào)告不夠詳實(shí)，披露的數(shù)據(jù)也不夠完整，但卻大體反映了我國(guó)土壤污染的基本國(guó)情，至少說(shuō)明了土壤污染日益嚴(yán)重甚至還在擴(kuò)大和蔓延的現(xiàn)實(shí)，這值得我們高度重視。

實(shí)際上早在2007年，南京大學(xué)潘根興教授帶領(lǐng)研究團(tuán)隊(duì)，在全國(guó)包括華東、東北、華中、西南、華南和華北六個(gè)大行政區(qū)縣級(jí)以上的市場(chǎng)隨機(jī)采購(gòu)大米樣品91個(gè)，結(jié)果表明10%左右的銷售大米重金屬鎘超標(biāo)［6］。再往前追溯污染的蹤影不難發(fā)現(xiàn)：2002年，農(nóng)業(yè)部稻米及制品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)測(cè)試中心曾對(duì)全國(guó)市場(chǎng)稻米進(jìn)行安全性抽檢，結(jié)果顯示，稻米中超標(biāo)最嚴(yán)重的重金屬是鉛，超標(biāo)率為28.4%;其次是鎘，超標(biāo)率為10.3%。這些數(shù)據(jù)呈現(xiàn)了一個(gè)事實(shí)：中國(guó)內(nèi)地的土壤重金屬污染已威脅到糧食安全這一民生命脈。筆者所在的廣東省韶關(guān)市下轄的曲江區(qū)上壩村，是一個(gè)聞名的重金屬污染村。由于受附近大寶山礦場(chǎng)重金屬污染，導(dǎo)致農(nóng)田土質(zhì)變差，農(nóng)作物重金屬含量超標(biāo)，糧食減產(chǎn)乃至農(nóng)田無(wú)法耕種;患皮膚病、肝病、癌癥的村民也越來(lái)越多。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從1986年至2000年，上壩村死亡的250人中，50歲以下的有160人，占死亡人數(shù)的64%;因癌癥死亡的有210人，占死亡人數(shù)的84%，最小的癌癥死者年僅7歲［7］。與其他有機(jī)化合物的污染不同，重金屬污染很難自然降解。不少有機(jī)化合物可以通過(guò)自然界本身的物理、化學(xué)或生物凈化降低或消除危害，但重金屬具有富集性，進(jìn)入土壤并長(zhǎng)期蓄積后會(huì)破壞土壤的自凈能力，使土壤成為各種污染物質(zhì)的“儲(chǔ)存庫(kù)”。在這類土地上種植農(nóng)作物，重金屬能被植物根系吸收，造成農(nóng)作物減產(chǎn)或產(chǎn)出重金屬“毒糧食”、“毒蔬菜”。在一些地方，由于環(huán)保訴求得不到呼應(yīng)，當(dāng)?shù)鼐用裰饾u失去了對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和政府的信任，對(duì)污染之怨進(jìn)而演變成對(duì)政府部門的不作為之怒。這樣本來(lái)由企業(yè)生產(chǎn)引發(fā)的污染事故，因沒(méi)有及時(shí)得意處理，引發(fā)了政府與當(dāng)?shù)鼐用裰g的直接對(duì)抗，甚至發(fā)生多起暴力沖突。土壤污染受害者如何維護(hù)自身的正當(dāng)權(quán)益，法律與科技人員能否提供污染應(yīng)對(duì)及解決的救濟(jì)渠道，如何完善相應(yīng)的法律制度體系……伴隨著生態(tài)文明觀念的高漲和公眾健康意識(shí)的提升，這些問(wèn)題愈加凸顯?？梢哉f(shuō)，我國(guó)土壤污染的形勢(shì)及其危害已較為嚴(yán)峻，亟待從法律政策和技術(shù)等多方面多管齊下、戮力防治。

3 我國(guó)土壤污染的主要原因

造成土壤污染的原因是多方面的，根本原因在于經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期高速發(fā)展，盲目追求GDP，忽略對(duì)環(huán)境的保護(hù)，在工業(yè)化、城市化快速發(fā)展的同時(shí)，沒(méi)有制定好防治土壤污染的法律制度和政策措施，相關(guān)職能部門的執(zhí)法得不到有力保障，致使問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重。實(shí)際上，土壤污染和大氣污染、水污染一樣，都是伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展而產(chǎn)生的副作用，從制度根源和社會(huì)政策上來(lái)講，并沒(méi)有什么獨(dú)特之處。但是，土壤污染畢竟有其若干特殊原因，其中，既有農(nóng)業(yè)發(fā)展過(guò)程中濫施農(nóng)藥化肥、污水灌溉的因素，也有工業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)中對(duì)土地環(huán)境保護(hù)不力的因素，更有法律政策和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)滯后、執(zhí)法不力的問(wèn)題?？傮w而言，工礦業(yè)和城市盲目發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中對(duì)環(huán)保重視不夠，以及部分地區(qū)自然背景值高是造成土壤污染或超標(biāo)的主要原因。雖然相關(guān)部門對(duì)土壤環(huán)境保護(hù)和污染治理工作進(jìn)行了積極的探索和實(shí)踐，但長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式粗放，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局不合理，污染物排放總量居高不下，土壤環(huán)境保護(hù)的觀念和相關(guān)法律制度欠缺，是導(dǎo)致當(dāng)前土壤污染日益嚴(yán)重的根本原因。具體而言，從土壤污染的直接來(lái)源上來(lái)看，農(nóng)業(yè)濫施農(nóng)藥化肥和與工礦業(yè)盲目發(fā)展是其兩大直接原因。

首先，在農(nóng)業(yè)方面。中國(guó)農(nóng)民篤信“沒(méi)有千斤肥，難打萬(wàn)擔(dān)糧”的信念，對(duì)化肥農(nóng)藥的盲目施用和污水灌溉成為農(nóng)業(yè)污染的重要來(lái)源。第二次全國(guó)土地調(diào)查結(jié)果顯示，我國(guó)約有1600萬(wàn)公頃農(nóng)業(yè)耕地遭受農(nóng)藥污染。中國(guó)耕地不足世界的10%，卻使用了全世界1/3以上的化肥。從1980年至2008年，糧食產(chǎn)量擴(kuò)大了1.5倍，耕地面積不斷減少，但化肥消費(fèi)量卻增加了3倍以上［8］。可以說(shuō)，化肥農(nóng)藥使用量大、使用效率低，對(duì)其造成的危害預(yù)防與控制不足，是造成我國(guó)農(nóng)業(yè)土壤污染的一個(gè)重要原因。如果進(jìn)一步追問(wèn)，農(nóng)民濫施農(nóng)藥化肥和污水灌溉的動(dòng)力又是什么呢?當(dāng)然是經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，經(jīng)濟(jì)利益的背后往往是國(guó)家政策、社會(huì)政策刺激的結(jié)果，有些政策本身未必公正合理，如對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題長(zhǎng)期重視不夠。如果沒(méi)有強(qiáng)有力的土壤環(huán)境保護(hù)執(zhí)法加以跟進(jìn)，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)民濫施農(nóng)藥化肥和污水灌溉，造成土壤污染，幾乎是不可避免的。

其次，在工業(yè)和城市發(fā)展方面。工業(yè)和城市的快速發(fā)展是造成土壤污染的又一重要原因，甚至是更重要的原因。隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對(duì)資源能源的需求急劇增加，以及人民對(duì)更加美好生活的追求，在地方政府GDP政績(jī)觀的驅(qū)使下，各地礦山開(kāi)采和城市擴(kuò)張迅速展開(kāi)，全國(guó)各地大小城市工業(yè)園區(qū)四處開(kāi)花的現(xiàn)象隨處可見(jiàn)，不但由此導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)土地的盲目征收征用和閑置浪費(fèi)，而且由于環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、執(zhí)法不嚴(yán)，造成土地要么在工業(yè)生產(chǎn)中因污染排放受到損害，要么在土地置換和流轉(zhuǎn)中對(duì)污染的土壤忽略治理，追責(zé)機(jī)制欠缺，責(zé)任主體不明，由此積壓了很多問(wèn)題，直至積重難返。調(diào)查顯示，上世紀(jì)80年代中期以來(lái)，國(guó)內(nèi)采礦業(yè)粗放式發(fā)展，加上科學(xué)技術(shù)落后、投入不足、環(huán)境意識(shí)不強(qiáng)，資源盲目開(kāi)發(fā)，使得一些重金屬主產(chǎn)區(qū)的土地被日漸污染。在東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，重金屬污染則多來(lái)自工廠。國(guó)內(nèi)三十多家環(huán)保組織聯(lián)合發(fā)布的《2010IT品牌供應(yīng)鏈重金屬污染調(diào)研》稱，IT企業(yè)重金屬污染位居首位［9］。

嚴(yán)峻的污染形勢(shì)對(duì)應(yīng)的卻是薄弱的治理技術(shù)、治理體制和滯后的立法和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐證明，污染土壤修復(fù)非常困難，由于污染土壤面積各異，自然條件復(fù)雜多變，污染程度深淺不一，對(duì)治理技術(shù)和工藝要求極高。目前重金屬污染土壤修復(fù)技術(shù)還處在試驗(yàn)階段，迄今為止國(guó)內(nèi)很少披露有成功的重金屬污染土壤修復(fù)案例。更為現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是，重金屬污染治理需要巨額資金，巨大的成本投入是擺在各方面前的一大難題。2011年《湘江流域重金屬污染治理實(shí)施方案》成為我國(guó)第一個(gè)由國(guó)務(wù)院批復(fù)的重金屬污染治理試點(diǎn)方案，總投資達(dá)595億元。而據(jù)湖南省有關(guān)部門預(yù)測(cè)，治理要達(dá)到預(yù)期效果，長(zhǎng)期投入超過(guò)4000億元。一些業(yè)內(nèi)人士表示，修復(fù)成本如此高昂，對(duì)一些落后地區(qū)來(lái)說(shuō)，無(wú)異于不可能完成的任務(wù)［10］。由于對(duì)土壤污染危害的認(rèn)識(shí)不足，雖然國(guó)家和地方政府也制定了一些專門的規(guī)范性法律和環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境保護(hù)法也有對(duì)防治土壤污染的專門規(guī)定，但與土壤污染的形勢(shì)和建設(shè)生態(tài)文明社會(huì)的目標(biāo)相比，當(dāng)前的法律政策防控機(jī)制已顯得較為滯后，亟待建立健全。我國(guó)雖然已有水污染防治法、大氣污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法、放射性污染防治法等專項(xiàng)污染防治法，它們對(duì)土壤污染防治也能起到間接作用，但卻是對(duì)單項(xiàng)環(huán)境要素的個(gè)別保護(hù)，對(duì)土壤污染的預(yù)防性、針對(duì)性和法律政策之間的協(xié)調(diào)性缺乏，無(wú)法從根本上和全局上解決土壤污染問(wèn)題。同時(shí)，由于土壤污染的隱蔽性、潛在性、累積性等特點(diǎn)［11］，民眾對(duì)其危害往往缺乏直觀的感受和認(rèn)知，從政府到社會(huì)都沒(méi)有足夠的保護(hù)土壤的自覺(jué)意識(shí)，缺乏預(yù)防性的自覺(jué)意識(shí)和必要手段。由于長(zhǎng)期以來(lái)思想認(rèn)識(shí)不到位、立法規(guī)制欠缺，土壤環(huán)境法制教育和知識(shí)普及也很不足，公眾還沒(méi)有養(yǎng)成保護(hù)土壤環(huán)境的自覺(jué)習(xí)慣，在盲目快速追求經(jīng)濟(jì)效益的心理驅(qū)動(dòng)下，嚴(yán)重的土壤污染問(wèn)題日趨浮現(xiàn)。

反思我國(guó)在環(huán)境保護(hù)和土壤污染方面的法律政策以及近年來(lái)日益嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，可以說(shuō)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家曾走過(guò)的“先污染后治理”的老路，我們并沒(méi)有真正避免，不少發(fā)展中國(guó)家也在步發(fā)達(dá)國(guó)家的后塵。從世界環(huán)境明顯惡化的20世紀(jì)70年代出現(xiàn)環(huán)境危機(jī)的情況看，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是以犧牲環(huán)境為代價(jià)的，而其后果是使社會(huì)和經(jīng)濟(jì)為之付出重大代價(jià)［12］。在我國(guó)，據(jù)20世紀(jì)80年代初的不完全統(tǒng)計(jì)，環(huán)境污染每年造成的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)690億元，部分自然生態(tài)破壞造成的經(jīng)濟(jì)損失每年達(dá)265億元，兩項(xiàng)合計(jì)高達(dá)955億元，占工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的14%左右［13］。我國(guó)人口多，環(huán)境承載能力脆弱，用世界上不到9%的耕地養(yǎng)活了20%的人口，人均耕地面積、人均水資源占有量等都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平，沒(méi)有能力更無(wú)必要繼續(xù)走高投入、高排放、高污染的路子。

我們對(duì)環(huán)境保護(hù)的思想認(rèn)識(shí)本來(lái)一直是清醒的，國(guó)家也一直在努力通過(guò)制定法律、政策以及具體的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)加以防免。但遺憾的是，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)快，政績(jī)上盲目追求GDP，加上產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)不合理、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，以及環(huán)境執(zhí)法不力等原因，導(dǎo)致環(huán)境污染日益嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，伴隨而來(lái)的就是巨大的資源消耗與環(huán)境破壞，并對(duì)土壤污染危害產(chǎn)生了累積效應(yīng)。可以預(yù)見(jiàn)的是，由于多年的積累，土壤污染的危害未來(lái)數(shù)年將會(huì)愈加凸顯，隱藏的社會(huì)問(wèn)題也將逐漸暴露，我們還將為此付出雖不愿看到卻無(wú)法回避的生態(tài)危機(jī)、糧食安全、公眾健康、社會(huì)穩(wěn)定等眾多與生態(tài)文明理念和法治國(guó)家目標(biāo)相悖的問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，如何避免“先污染后治理”的西式舊路，對(duì)我國(guó)而言絕不是一個(gè)老生常談的話題，在當(dāng)前和今后很長(zhǎng)一段時(shí)間仍然是一個(gè)新問(wèn)題、大問(wèn)題。這不但需要我們?cè)谒枷肷嫌袀€(gè)清醒而正確的認(rèn)識(shí)，而且需要從法律、政策等方面上進(jìn)一步加以規(guī)制，并通過(guò)嚴(yán)格的環(huán)境執(zhí)法和司法、制定并完善“綠色GDP”政績(jī)考核制度，以及加強(qiáng)對(duì)公民的環(huán)境教育等多措并舉加以扭轉(zhuǎn)。

4 防治土壤污染的對(duì)策措施

前文述及，與其他污染相比，土壤污染具有復(fù)合型、潛伏性、長(zhǎng)期性以及治理投資大等特點(diǎn)。要解決此問(wèn)題，需要做好長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、綜合施策，既要做好國(guó)家立法和政策上的頂層設(shè)計(jì)，也要有關(guān)部門和社會(huì)各界多方聯(lián)動(dòng)、群策群力，實(shí)行立法、政策、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)等多措并舉。

針對(duì)土壤污染的嚴(yán)峻形勢(shì)，環(huán)保部曾提出按照“1234”的工作思路推動(dòng)防治工作。即：“一個(gè)目標(biāo)”，是指用6至7年時(shí)間使土壤污染惡化趨勢(shì)得到遏制，全國(guó)土壤污染形勢(shì)穩(wěn)定向好;“兩個(gè)重點(diǎn)”，分別是耕地和建設(shè)用地，特別是抓好城市里的居住和商業(yè)用地污染防治;“三個(gè)環(huán)節(jié)”，是抓住防、控、治，控制風(fēng)險(xiǎn);“四個(gè)基礎(chǔ)”，是未來(lái)幾年夯實(shí)基礎(chǔ)。［14］這些思路與方法無(wú)疑是清晰而明確的，但關(guān)鍵在于落實(shí)。2015年1月1日，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施。新環(huán)保法進(jìn)一步明確了政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督管理職責(zé)，完善了生態(tài)保護(hù)紅線等基本制度，強(qiáng)化了企業(yè)污染防治和農(nóng)村農(nóng)業(yè)污染防治責(zé)任，加大了對(duì)環(huán)境違法行為的法律制裁，法律條文也從原來(lái)的47條增加到70條，增強(qiáng)了法律的可執(zhí)行性和可操作性，被稱為“史上最嚴(yán)”的環(huán)保法。新環(huán)保法專門規(guī)定了數(shù)條針對(duì)土壤污染及其防治的內(nèi)容，引人矚目，這體現(xiàn)在第32條、33條、49條、50條之中。其中，第32條規(guī)定了對(duì)大氣、水、土壤環(huán)境保護(hù)應(yīng)建立和完善的調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和修復(fù)制度等重要制度;第33條規(guī)定了各級(jí)人民政府在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村環(huán)境保護(hù)方面職責(zé)的內(nèi)容，其中明確提出防治土壤污染;第49條詳細(xì)規(guī)定了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)環(huán)境污染防治的內(nèi)容，主要針對(duì)面源污染;第50條提出政府應(yīng)對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染防治予以資金支持的要求。這些專門就土壤污染防治做出的立法規(guī)定在我國(guó)的環(huán)境資源立法史上是前所未有的。雖然只有四個(gè)條款，但彌補(bǔ)了關(guān)于土壤污染防治方面的立法空白，作為環(huán)境保護(hù)的基本法規(guī)范，無(wú)疑給即將制定的土壤污染防治法奠定了基礎(chǔ)，提供了立法的基準(zhǔn)和導(dǎo)向。2015年5月5日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》，針對(duì)土壤污染防治工作提出了重要的指導(dǎo)意見(jiàn)。意見(jiàn)提出，要制定實(shí)施土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃，優(yōu)先保護(hù)耕地土壤環(huán)境，強(qiáng)化工業(yè)污染場(chǎng)地治理，開(kāi)展土壤污染治理與修復(fù)試點(diǎn);加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染防治，加大種養(yǎng)業(yè)特別是規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖污染防治力度，科學(xué)施用化肥、農(nóng)藥，凈化農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地和農(nóng)村居民生活環(huán)境;加大城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治力度;推進(jìn)重金屬污染治理［15］，等等。這些規(guī)定對(duì)我們進(jìn)行專門性的土壤污染防治法律政策的制定與實(shí)施，無(wú)疑具有重要的導(dǎo)向意義。

聯(lián)系土壤污染的現(xiàn)實(shí)國(guó)情和國(guó)家法律政策的現(xiàn)有規(guī)范，筆者認(rèn)為，土壤污染途徑多，原因復(fù)雜，治理難度大。因此，在堅(jiān)持預(yù)防為主，防治結(jié)合;統(tǒng)籌規(guī)劃，重點(diǎn)突破;因地制宜，分類指導(dǎo);政府主導(dǎo)，公眾參與;突出重點(diǎn)，提升實(shí)效的原則基礎(chǔ)上［16］，目前應(yīng)當(dāng)做好立法先行，完善“損害擔(dān)責(zé)”的法律原則，修訂、提高土壤環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，編制出臺(tái)綜合性的土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃，加強(qiáng)土壤環(huán)境法律監(jiān)管和污染修復(fù)工作，推進(jìn)信息公開(kāi)與公眾參與，在重點(diǎn)領(lǐng)域有所突破。申言之，需要從以下幾個(gè)方面著手：

第一，制定土壤污染防治法。應(yīng)加強(qiáng)科學(xué)立法、民主立法，提高土壤污染防治法的科學(xué)性、前瞻性，從主要依靠政策盡快轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕揽糠桑瑥囊话阈砸筠D(zhuǎn)變?yōu)榉傻膹?qiáng)制性要求，從單純依靠政府的行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)檎蜕鐣?huì)合作共治。土壤污染防治立法已納入立法規(guī)劃，前期已做的大量調(diào)查和治理工作，給專項(xiàng)的土壤污染防治立法提供了支撐。在即將制定的土壤污染防治法中，要明確相關(guān)主體尤其是主管部門和企業(yè)的法律責(zé)任以及權(quán)利義務(wù)，規(guī)范管理和生產(chǎn)活動(dòng)，嚴(yán)格從業(yè)人員資質(zhì)管理，做到各相關(guān)部門協(xié)同配合，各司其職，氣、水、固廢、土壤污染同防同治。土壤污染防治法的制定要留有足夠的空間保持與大氣污染防治法、水污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法等法律以及相關(guān)政策的協(xié)調(diào)銜接，避免單項(xiàng)立法、部門立法、封閉立法、各自為政的弊端。針對(duì)濫施化肥農(nóng)藥的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，可考慮制訂“農(nóng)藥管理法”“化肥管理法”等，借鑒歐美的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化農(nóng)藥、化肥的登記管理，實(shí)施生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用的全過(guò)程監(jiān)管。

第二，切實(shí)落實(shí)損害擔(dān)責(zé)的法律原則，使受害者得到及時(shí)而充分的救濟(jì)。實(shí)踐中，土壤污染受害者能得到及時(shí)救濟(jì)的實(shí)例乏善可陳，很多人還面臨舉證難、鑒定難、索賠難、執(zhí)行難等諸多問(wèn)題。環(huán)境司法在我國(guó)還比較缺乏實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)事人求告無(wú)門的現(xiàn)象還大量存在。對(duì)于此問(wèn)題，必須更新環(huán)保理念，創(chuàng)新救濟(jì)制度，培訓(xùn)專業(yè)人才，給受害者提供更多的救濟(jì)途徑，使環(huán)保法損害擔(dān)責(zé)的原則落到實(shí)處。2014年7月最高人民法院環(huán)境資源審判庭和各地環(huán)保法庭的相繼設(shè)立，以及環(huán)境公益訴訟制度的正式確立，將助推我國(guó)土壤污染危害糾紛的司法裁決，在維護(hù)法律權(quán)威和受害者正當(dāng)權(quán)益的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正。

第三，借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，修訂、提高土壤環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。研究制訂土壤污染因子的標(biāo)準(zhǔn)體系，為土壤污染的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理提供科學(xué)依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，再根據(jù)國(guó)家和地方實(shí)際研究制訂分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)體系，為土壤的分級(jí)開(kāi)發(fā)利用和土壤污染的修復(fù)治理提供標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。符合中國(guó)實(shí)際、具備可操作性的土壤修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系，應(yīng)當(dāng)包括法律體系、管理體系、培訓(xùn)體系、技術(shù)體系等多個(gè)層面。

第四，盡快編制出臺(tái)“土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃”。將該計(jì)劃與其他法律法規(guī)和“水污染防治行動(dòng)計(jì)劃”、“大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃”相協(xié)調(diào)，做好統(tǒng)籌兼顧，使之相互照應(yīng)、互為補(bǔ)充、相互支持。以保障農(nóng)產(chǎn)品安全和人居環(huán)境健康為出發(fā)點(diǎn)，以保護(hù)和改善土壤環(huán)境質(zhì)量為核心，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，以法治建設(shè)為基礎(chǔ)，堅(jiān)持源頭嚴(yán)控，實(shí)行分級(jí)分類管理，強(qiáng)化科技支撐，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。同時(shí)要加強(qiáng)法律知識(shí)和土壤環(huán)境保護(hù)的宣傳教育，提高公眾尤其是農(nóng)民的土壤污染防治意識(shí)和水平。

第五，加強(qiáng)土壤環(huán)境法律監(jiān)管和土壤污染修復(fù)。強(qiáng)化土壤環(huán)境監(jiān)管職能，建立土壤污染責(zé)任終身追究機(jī)制;加強(qiáng)對(duì)涉重金屬企業(yè)廢水、廢渣等處理情況的監(jiān)督檢查和全過(guò)程管理，嚴(yán)格管控農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的濫施農(nóng)業(yè)化肥、污水灌溉等問(wèn)題，規(guī)范危險(xiǎn)廢物的收集、貯存、運(yùn)輸和處理活動(dòng)，以防止造成新的土壤污染。應(yīng)加大國(guó)家財(cái)政資金投入，加強(qiáng)土地污染修復(fù)的技術(shù)研發(fā)和示范應(yīng)用，規(guī)范市場(chǎng)秩序，提高技術(shù)準(zhǔn)入門檻，增強(qiáng)和落實(shí)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任。

第六，推進(jìn)信息公開(kāi)，保障公眾參與。據(jù)悉，早在2006年7月，原國(guó)家環(huán)?？偩直阈己馁Y約10億元，對(duì)全國(guó)土壤污染狀況展開(kāi)首次調(diào)查，有關(guān)媒體報(bào)導(dǎo)說(shuō)，此次調(diào)查預(yù)計(jì)2008年完成。但普查完成以后，環(huán)保部卻一直以“涉及國(guó)家秘密”為由沒(méi)有公開(kāi)這些信息［17］。2014年4月環(huán)保部、國(guó)土部終于發(fā)布《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，該報(bào)告全篇加上后面的兩個(gè)“注釋”，也只有區(qū)區(qū)1587字，這對(duì)一個(gè)地域遼闊、國(guó)土性質(zhì)和污染狀況相差迥異的國(guó)家來(lái)說(shuō)，其價(jià)值和作用是極其有限的，公眾難以從中獲得具體的指導(dǎo)意見(jiàn)和重要的法律與技術(shù)價(jià)值。從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，土壤污染信息很難歸入“國(guó)家秘密”的范疇，理應(yīng)向全社會(huì)公布。從理論上分析，環(huán)保部或許把當(dāng)時(shí)的數(shù)據(jù)視為過(guò)程性信息，在調(diào)查、統(tǒng)計(jì)和核實(shí)過(guò)程中，信息是變化的，過(guò)程性信息可以不公開(kāi)，但土壤污染的最終結(jié)果肯定要向公眾公開(kāi)。只有及時(shí)充分的、公開(kāi)的政府信息，才能保障公眾的知情權(quán)和參與權(quán)，使防治土壤污染的政府職責(zé)，變成全社會(huì)群策群力、共同參與的生態(tài)文明建設(shè)事業(yè)，才能從根本上解決土壤污染的問(wèn)題。

總之，我們探討造成土壤污染的原因及其防治之道，既要根植于造成土壤污染本身的規(guī)律和特點(diǎn)，探尋其直接原因，從而發(fā)現(xiàn)具體的、具有可操作性的解決措施;也要將土壤污染與大氣污染、水污染、固體廢物污染等相聯(lián)系，以綜合性、系統(tǒng)性的眼光和對(duì)策加以防治;更要探尋造成土壤污染的法律政策根源，進(jìn)而完善國(guó)家的立法和政策，這樣才能從根本上解決我國(guó)的土壤污染問(wèn)題。

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［15］中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)［EB/OL］.(2015－05－05).新華網(wǎng)http：//news.xinhuanet.com/politics/2015－05/05/c_1115187518.htm.

［16］陳湘靜.明確目標(biāo)，突出重點(diǎn)，全面加強(qiáng)土壤污染防治工作—專訪環(huán)境保護(hù)部副部長(zhǎng)吳曉青［N］.中國(guó)環(huán)境報(bào)，2008－07－07(2).

［17］土壤污染防治法立法研究專家組長(zhǎng)：3年內(nèi)出臺(tái)［N］.南方日?qǐng)?bào)，2013－05－24(3).