推動綠色發(fā)展構(gòu)建環(huán)境保護(hù)新藍(lán)圖

周泓孫圣華陳玉春

(1.華夏認(rèn)證中心有限公司，北京 100083;2.中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，北京 100101)

2015年10月29日結(jié)束的中國共產(chǎn)黨第十八屆五中全會(以下簡稱“全會”)審議通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》和《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報》?！笆濉睍r期是我國全面建成小康社會的沖刺時期，在全會公報和建議中，十八屆五中全會對生態(tài)文明建設(shè)作出了重大部署，對環(huán)境保護(hù)提出了重大改革方向，并勾勒出了“十三五”時期綠色環(huán)保新藍(lán)圖。

十八屆五中全會的公報明確提出了堅持綠色發(fā)展的理念：堅持綠色發(fā)展，必須堅持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，堅持可持續(xù)發(fā)展，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局，推進(jìn)美麗中國建設(shè)，為全球生態(tài)安全作出新貢獻(xiàn)。

1 綠色發(fā)展推進(jìn)美麗中國建設(shè)

全會提出創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展和共享發(fā)展的“五大發(fā)展”，將綠色發(fā)展提到新的高度，是推進(jìn)美麗中國建設(shè)的重要因素。公報提出“形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局”并首次把美麗中國建設(shè)作為五年規(guī)劃的核心目標(biāo)，綠色發(fā)展成為生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)施途徑。

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，綠色代表了一種可持續(xù)的生產(chǎn)方式。全會提出，推動低碳循環(huán)發(fā)展，建設(shè)清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系，實(shí)施近零碳排放區(qū)示范工程。全面節(jié)約和高效利用資源，樹立節(jié)約集約循環(huán)利用的資源觀，建立健全用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度，推動形成勤儉節(jié)約的社會風(fēng)尚。

同時綠色也代表了生態(tài)、生活、生產(chǎn)之間一種更健康的格局。全會提出，要促進(jìn)人與自然和諧共生，構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局、自然岸線格局，推動建立綠色低碳循環(huán)發(fā)展產(chǎn)業(yè)體系。

全會提出，要堅持綠色發(fā)展，堅持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，堅持可持續(xù)發(fā)展，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局，推進(jìn)美麗中國建設(shè)，為全球生態(tài)安全作出新貢獻(xiàn)。

全會提出堅持綠色發(fā)展，堅持節(jié)約資源與保護(hù)環(huán)境的基本國策，這表明綠色發(fā)展已經(jīng)成為新時期國家發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)與方向，是生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)施途徑。綠色的生產(chǎn)方式、生活方式、消費(fèi)模式和價值觀體系將成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要內(nèi)容，綠色發(fā)展也將同創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、開放和共享發(fā)展一起成為推動國家發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要驅(qū)動力。

2 加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)

生態(tài)文明建設(shè)首次寫入“十三五”時期我國發(fā)展的指導(dǎo)思想，全會明確提出，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善是全面建成小康社會的目標(biāo)要求之一，提出了“十三五”期間生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善的新要求。

生態(tài)文明建設(shè)涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會建設(shè)方方面面，并與生產(chǎn)力布局、空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式以及價值理念、制度體制緊密相關(guān)，是一場全方位、系統(tǒng)性的綠色變革。唯有將綠色生產(chǎn)、綠色生活和綠色生態(tài)有機(jī)統(tǒng)一起來，多措并舉，真正落實(shí)，才能使綠色發(fā)展的成果由全體人民共享。

我國長期以來存在著污染防治能力弱、監(jiān)管職能交叉、權(quán)責(zé)不一致、違法成本過低等問題。問題根本在于沒有建立先進(jìn)、有效、具有嚴(yán)格威懾力的環(huán)保制度。只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，除了有足夠的威懾力，還需具備先進(jìn)性和時效性，要充分考慮不同區(qū)域、流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段和環(huán)境管理支撐能力的差異性，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)狀況的指標(biāo)納入其中，使之成為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要導(dǎo)向和約束。

當(dāng)前我國環(huán)境保護(hù)工作已經(jīng)進(jìn)入了一個全新的發(fā)展階段，生態(tài)和環(huán)境的重要性，尤其是對實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵作用和意義已經(jīng)被正式提升到國家戰(zhàn)略層面。從治理理念方面，生態(tài)與環(huán)境保護(hù)已經(jīng)不僅僅停留在維持、修復(fù)與阻止惡化，而是要求生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的全面改善和優(yōu)化。從治理手段來說，對環(huán)境保護(hù)和管理的范圍和嚴(yán)格程度也將提高到前所未有的高度。國家在環(huán)境治理的新階段，將環(huán)境保護(hù)與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的協(xié)同演化升級為新目標(biāo)。全會關(guān)于生態(tài)文明戰(zhàn)略思想和質(zhì)量總體改善戰(zhàn)略目標(biāo)的確立，凸顯了環(huán)境保護(hù)在整個國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的重要地位，奠定了新階段環(huán)境保護(hù)工作的方向。環(huán)境保護(hù)工作需要緊緊圍繞提高環(huán)境質(zhì)量這一目標(biāo)，改革制度、配置資源、提高能力，要使人民普遍共享良好的生態(tài)環(huán)境。

3 實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度

全會提出，全面節(jié)約和高效利用資源，樹立節(jié)約集約循環(huán)利用的資源觀，建立健全用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度，推動形成勤儉節(jié)約的社會風(fēng)尚。加大環(huán)境治理力度，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，深入實(shí)施大氣、水、土壤污染防治行動計劃，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。筑牢生態(tài)安全屏障，堅持保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，實(shí)施山水林田湖生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程，開展大規(guī)模國土綠化行動，完善天然林保護(hù)制度，開展藍(lán)色海灣整治行動。

在最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度體系中，最重要的是環(huán)境法治制度要成為統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)環(huán)境保護(hù)全局的根本性制度和最高意志。實(shí)行最嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)制度既要注重長遠(yuǎn)，又要兼顧當(dāng)前的緊迫需要。要建立符合生態(tài)文明建設(shè)要求的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)體系、統(tǒng)計體系與核算制度。推進(jìn)實(shí)施基于生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)資產(chǎn)賬戶的管理模式，將社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的資源消耗、環(huán)境損失、環(huán)境效益和生態(tài)資產(chǎn)變化情況納入國民經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)計核算體系。

法律體系要體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)要求。一方面，要以滿足生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)要求為指向，修改環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法和各專項法，將生態(tài)文明建設(shè)中關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求以及相關(guān)配套的體制、機(jī)制和政策工具保障落實(shí)固化到法律文本中，將環(huán)境保護(hù)追求實(shí)現(xiàn)的最高目標(biāo)和有效途徑等以法律的形式固定下來，體現(xiàn)強(qiáng)制性、嚴(yán)肅性和約束力。另一方面，要對民法、經(jīng)濟(jì)法、刑法、行政法等傳統(tǒng)部門法進(jìn)行“生態(tài)化”改造，將生態(tài)系統(tǒng)管理的基本準(zhǔn)則貫穿于其立法和修法全過程，彰顯環(huán)境保護(hù)的地位，保障公民的環(huán)境權(quán)益。

全會提出的省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，是我國環(huán)保工作的一個極大的突破，將極大推進(jìn)我國環(huán)境治理體系的完善與健全，環(huán)境執(zhí)法的體制機(jī)制將更加順暢，是執(zhí)法環(huán)境綠色轉(zhuǎn)型升級的重大體現(xiàn)，有利于環(huán)保工作的獨(dú)立性與客觀性，將帶動整個國家環(huán)境管理體制的改革與創(chuàng)新，形成環(huán)境管理體制的新局面。未來具體的環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法體制改革應(yīng)根據(jù)各地環(huán)境保護(hù)工作的實(shí)際需求和現(xiàn)實(shí)條件，因地制宜，穩(wěn)步推進(jìn)。各地可圍繞提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，設(shè)計適合當(dāng)?shù)厍闆r并能行之有效的體制安排。

［1］李慶瑞.實(shí)行最嚴(yán)密的環(huán)境法治為生態(tài)文明建設(shè)提供保障［J］.環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(2)：5－6.

［2］夏光.建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系［J］.環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(2)：9－11.

［3］周珂.生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境法制理念更新［J］.環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(2)：72－74.

［4］羅麗.論生態(tài)文明理念指導(dǎo)下的環(huán)境法體系的完善［J］.環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(2)：75－78.

［5］楊朝霞.破解生態(tài)文明法制建設(shè)的五大瓶頸問題［J］.環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(2)：82－85.