我國(guó)環(huán)境管理新制度探索研究

劉建福

(廈門(mén)理工學(xué)院環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院，福建 廈門(mén) 361024)

引言

剛剛結(jié)束的中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議提出，全面節(jié)約和高效利用資源，樹(shù)立節(jié)約集約循環(huán)利用的資源觀，建立健全用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度，推動(dòng)形成勤儉節(jié)約的社會(huì)風(fēng)尚。加大環(huán)境治理力度，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，深入實(shí)施大氣、水、土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。筑牢生態(tài)安全屏障，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，實(shí)施山水林田湖生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程，開(kāi)展大規(guī)模國(guó)土綠化行動(dòng)，完善天然林保護(hù)制度，開(kāi)展藍(lán)色海灣整治行動(dòng)。

為了防治環(huán)境污染，政府制定了排污許可證制度、“三同時(shí)”制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度等措施，頒布了“史上最嚴(yán)”《環(huán)境保護(hù)法》，對(duì)環(huán)境污染“按日計(jì)罰”，對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的環(huán)境違法行為追究刑事責(zé)任，對(duì)環(huán)境事件責(zé)任官員采取引咎辭職制度。盡管這些措施取得了一定的效果，但是我國(guó)環(huán)境污染事件仍然頻發(fā)，大氣、水、土壤污染情況依舊嚴(yán)重，環(huán)境質(zhì)量整體狀況還不能符合人民群眾的期望［1－3］。作為環(huán)保行業(yè)的工作者，同時(shí)也是環(huán)境污染的受害者，一直在思考為什么我國(guó)的環(huán)境污染狀況沒(méi)有從根本上得到改善?為什么污染物偷排現(xiàn)象依然大量存在?為什么環(huán)境違法行為得不到有效遏制?根本原因在于現(xiàn)有的環(huán)境管理制度不能有效激發(fā)政府部門(mén)、經(jīng)濟(jì)主體、公眾三大主體保護(hù)環(huán)境的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，導(dǎo)致政府部門(mén)被動(dòng)應(yīng)對(duì)環(huán)境污染事件，經(jīng)濟(jì)主體不愿意積極主動(dòng)采取措施保護(hù)環(huán)境，公眾沒(méi)有時(shí)間、精力和專(zhuān)業(yè)知識(shí)參與環(huán)境保護(hù)［4－6］。因此，探索環(huán)境管理新措施，完善現(xiàn)有環(huán)境管理體系，對(duì)解決我國(guó)環(huán)境污染問(wèn)題，有著非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 環(huán)境管理中存在的問(wèn)題

我國(guó)環(huán)境管理過(guò)程中，由于當(dāng)前的制度不能充分調(diào)動(dòng)政府部門(mén)、經(jīng)濟(jì)主體和公眾的保護(hù)環(huán)境積極性，導(dǎo)致我國(guó)環(huán)境管理過(guò)程中存在不少問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

首先，污染取證難。發(fā)生污染事件，有限的執(zhí)法力量反應(yīng)能力不足，不能及時(shí)抵達(dá)現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)展污染取證工作［7－8］，經(jīng)常出現(xiàn)執(zhí)法人員到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)時(shí)，違法行為已經(jīng)停止，找不到污染責(zé)任人。此外，企業(yè)偷排行為通常都在夜間進(jìn)行，環(huán)境執(zhí)法人員需要長(zhǎng)期值晚班，時(shí)間一長(zhǎng)，容易產(chǎn)生疲憊感，影響執(zhí)法人員積極性，甚至出現(xiàn)不作為現(xiàn)象，導(dǎo)致污染取證不力、執(zhí)法不嚴(yán)，助長(zhǎng)了環(huán)境違法行為［9－10］。

其次，經(jīng)濟(jì)主體保護(hù)環(huán)境動(dòng)力不足。由于環(huán)境保護(hù)法律對(duì)環(huán)境違法懲罰力度偏弱，環(huán)境違法收益高于守法成本以及環(huán)境違法行為不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并追究責(zé)任，致使某些經(jīng)濟(jì)主體有恃無(wú)恐，為了降低生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，提高其產(chǎn)品價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，肆意違法排污破壞環(huán)境［11］。

第三，公眾參與效果不佳。公眾沒(méi)有足夠的時(shí)間、精力以及專(zhuān)業(yè)知識(shí)導(dǎo)致公眾對(duì)項(xiàng)目可能產(chǎn)生的污染問(wèn)題和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力有限，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目存在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致公眾參與流于形式，不能有效維護(hù)公眾自身環(huán)境權(quán)益。

2 環(huán)境管理新制度

2.1 設(shè)立污染取證公司

環(huán)境違法事件的及時(shí)發(fā)現(xiàn)、調(diào)查和取證一直是環(huán)境執(zhí)法最為困難的環(huán)節(jié)，企業(yè)違法排放廢氣、廢水、噪聲等污染行為具有很強(qiáng)的時(shí)效性，如果不能在排污過(guò)程中及時(shí)發(fā)現(xiàn)并進(jìn)行調(diào)查取證，不利于對(duì)污染企業(yè)的確認(rèn)，極易使污染企業(yè)逃避懲罰。為了解決環(huán)境違法事件發(fā)現(xiàn)難、調(diào)查難和取證難的問(wèn)題，建議允許成立專(zhuān)門(mén)從事污染調(diào)查、取證公司，讓污染取證公司作為現(xiàn)有環(huán)境執(zhí)法體系的有益補(bǔ)充。

2.1.1 污染取證公司設(shè)立原則

政府部門(mén)依據(jù)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)數(shù)量、污染情況、區(qū)域環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)情況確定管轄區(qū)域應(yīng)當(dāng)設(shè)置取證公司數(shù)量和準(zhǔn)入條件，然后由愿意從事環(huán)境污染調(diào)查、取證業(yè)務(wù)的單位提出申請(qǐng)，申請(qǐng)經(jīng)核準(zhǔn)后方可開(kāi)展公司的籌建活動(dòng)，公司的人員及從事環(huán)境取證的施設(shè)配備齊全并經(jīng)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)驗(yàn)收合格后方可開(kāi)展調(diào)查取證工作。

2.1.2 污染取證公司職責(zé)

污染取證公司對(duì)企業(yè)排污口以及廠界空氣質(zhì)量的達(dá)標(biāo)情況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)或者采樣封存后送環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行分析，在現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的環(huán)境違法行為第一時(shí)間向環(huán)境保護(hù)部門(mén)舉報(bào)。此外，取證公司可以接受環(huán)境主管部門(mén)的委托，依照環(huán)境主管部門(mén)的要求，協(xié)助環(huán)境主管部門(mén)進(jìn)行常規(guī)的環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境污染事件調(diào)查。

2.1.3 污染取證公司經(jīng)費(fèi)來(lái)源

首先，污染取證公司不從事實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不能產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效益，其價(jià)值主要體現(xiàn)為環(huán)境效益和社會(huì)效益，國(guó)家可對(duì)污染取證公司實(shí)行免稅政策，以支持污染取證公司的發(fā)展。其次，污染取證公司調(diào)查發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染行為向環(huán)境主管部門(mén)舉報(bào)，在環(huán)保部門(mén)對(duì)污染主體處罰款的基礎(chǔ)上再額外增加處罰款的10%—30%作為污染取證公司的獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)污染取證公司積極調(diào)查發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染行為。

2.1.4 污染取證公司管理

污染取證公司人員、設(shè)備的管理。環(huán)境管理技術(shù)部門(mén)對(duì)污染取證公司的儀器設(shè)備按照取證技術(shù)要求定期進(jìn)行檢查，以確保環(huán)境污染取證的準(zhǔn)確性，污染取證公司的人員定期參與環(huán)境部門(mén)舉辦的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高工作人員的業(yè)務(wù)能力。

污染取證行為的管理。為了準(zhǔn)確掌握污染取證公司工作人員在取證過(guò)程中的實(shí)際情況，對(duì)污染取證公司的活動(dòng)進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤，采用GPS和錄像方式記錄取證時(shí)間、地點(diǎn)及取證人員的行為。為了防止取證公司弄虛作假或者利用獲得的證據(jù)和污染企業(yè)進(jìn)行利益交換，要求取證公司工作人員全過(guò)程開(kāi)啟定位系統(tǒng)，到達(dá)取證地點(diǎn)后立即開(kāi)啟數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)上報(bào)系統(tǒng)對(duì)獲得的證據(jù)同步上報(bào)環(huán)保管理部門(mén)，以防止污染取證公司弄虛作假，進(jìn)行利益交換。

2.2 構(gòu)建企業(yè)環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)制度

我國(guó)當(dāng)前嚴(yán)重的環(huán)境破壞，主要是企業(yè)為了降低運(yùn)行成本，把污染預(yù)防、治理所必需的人員、設(shè)備都作為負(fù)資產(chǎn)看待，不愿采取措施保護(hù)環(huán)境，導(dǎo)致企業(yè)行為對(duì)外部造成環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。要改變這種狀況必須要讓企業(yè)環(huán)境違法風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出企業(yè)污染環(huán)境獲利，使環(huán)境污染問(wèn)題真正轉(zhuǎn)化為企業(yè)自身風(fēng)險(xiǎn)，迫使企業(yè)自覺(jué)遵守環(huán)境保護(hù)政策。

2.2.1 確立企業(yè)污染經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

企業(yè)在環(huán)境管理方面不符合環(huán)保要求或者出現(xiàn)環(huán)境污染問(wèn)題不僅要接受罰款、停產(chǎn)整改等懲罰措施，如果污染對(duì)周邊環(huán)境生態(tài)造成破壞，污染企業(yè)還需對(duì)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)、恢復(fù)并對(duì)受污染影響的居民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，讓污染環(huán)境的企業(yè)承擔(dān)比遵守環(huán)境法規(guī)多得多的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，承擔(dān)環(huán)境污染行為給企業(yè)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

2.2.2 確立企業(yè)污染經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

政府部門(mén)可采取提高環(huán)境違法企業(yè)的用水、用電等生產(chǎn)要素的價(jià)格，政府采購(gòu)限制環(huán)境違法企業(yè)在一定期限內(nèi)投標(biāo)，金融部門(mén)降低企業(yè)的信用額度，限制企業(yè)的融資擴(kuò)建等措施對(duì)環(huán)境違法企業(yè)進(jìn)行懲罰，增加環(huán)境違法企業(yè)經(jīng)營(yíng)壓力、減少其生存空間，承擔(dān)環(huán)境污染帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，迫使企業(yè)自發(fā)地采取有效措施糾正其違法行為［12］。

2.3 完善企業(yè)內(nèi)部環(huán)境管理制度

當(dāng)前，很多企業(yè)在其管理機(jī)構(gòu)中沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的環(huán)境管理部門(mén)，即使有環(huán)境管理部門(mén)也是比較小、不受重視、處于邊緣化的部門(mén)，在企業(yè)管理體系中沒(méi)有足夠的話語(yǔ)權(quán)。因此，迫切要求企業(yè)構(gòu)建新的、強(qiáng)有力的企業(yè)內(nèi)部環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，提升企業(yè)環(huán)境管理部門(mén)在企業(yè)的話語(yǔ)權(quán)。設(shè)立由企業(yè)實(shí)際控制人直接負(fù)責(zé)的環(huán)境管理部門(mén)，企業(yè)實(shí)際控制人直接對(duì)企業(yè)環(huán)境管理負(fù)責(zé)。只有這樣，企業(yè)的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)才能夠獲得環(huán)境管理所必需的人、財(cái)、物等方面的資源，才能不受企業(yè)污染生產(chǎn)部門(mén)的掣肘，才能夠切實(shí)提高企業(yè)污染治理能力，提高企業(yè)清潔生產(chǎn)水平，提高企業(yè)自身環(huán)境管理水平。

2.4 建立企業(yè)環(huán)境責(zé)任三級(jí)追究制度

一是企業(yè)所有者環(huán)境責(zé)任終身制。從企業(yè)設(shè)立之初，在工商部門(mén)核準(zhǔn)之前，就要求企業(yè)實(shí)際控制人承諾對(duì)企業(yè)所有的環(huán)境污染行為負(fù)責(zé)，對(duì)環(huán)境污染事件造成的污染進(jìn)行治理并承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任，當(dāng)環(huán)境污染治理、修復(fù)、補(bǔ)償所需資金巨大，企業(yè)無(wú)法提供足額資金進(jìn)行環(huán)境治理時(shí)，須出賣(mài)或質(zhì)押企業(yè)資產(chǎn)來(lái)進(jìn)行環(huán)境修復(fù)。

二是企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人環(huán)境管理責(zé)任。對(duì)由于企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人不重視環(huán)境管理、不采取環(huán)境保護(hù)相關(guān)措施出現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題時(shí)，要對(duì)直接負(fù)責(zé)的經(jīng)理人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰，對(duì)觸犯環(huán)境保護(hù)法的依法追究刑事責(zé)任。

三是企業(yè)環(huán)境違法行為直接責(zé)任人。對(duì)人為因素導(dǎo)致的環(huán)境污染事件，要追究環(huán)境污染事件直接責(zé)任人責(zé)任，對(duì)故意偷排污染物和修改環(huán)境污染數(shù)據(jù)的直接責(zé)任人追究相關(guān)刑事責(zé)任。

2.5 建立環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施保障制度

我國(guó)廢氣、廢水、固體廢物的處理處置需要大量的環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施，環(huán)保的公益屬性要求國(guó)家須像對(duì)醫(yī)療、教育、高鐵等基礎(chǔ)設(shè)施一樣，建設(shè)完善的環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施，如城市和農(nóng)村固體廢除處置填埋設(shè)施，廢物接受和運(yùn)輸設(shè)施;城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施以及環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)設(shè)備和設(shè)施［13］。國(guó)家除了加強(qiáng)環(huán)保硬件設(shè)施的建設(shè)外，還要積極推進(jìn)環(huán)境管理軟設(shè)施的建設(shè)，建立全國(guó)性的環(huán)境管理平臺(tái)，建設(shè)環(huán)境污染數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)系統(tǒng)，使污染數(shù)據(jù)和污染企業(yè)名單全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，數(shù)據(jù)同步更新，為各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)措施的有效貫徹實(shí)施提供技術(shù)支持，以新技術(shù)推動(dòng)環(huán)境管理水平的提高。

2.6 建立公眾參與專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化制度

保護(hù)環(huán)境需要全社會(huì)的參與，只有讓公眾行動(dòng)起來(lái)保護(hù)環(huán)境，把環(huán)保法規(guī)作為保護(hù)環(huán)境的行動(dòng)準(zhǔn)則，我國(guó)的環(huán)境污染行為才能迅速地減少，環(huán)境質(zhì)量才能得到根本性的好轉(zhuǎn)。但是公眾沒(méi)有時(shí)間、精力隨時(shí)隨地去參與環(huán)境保護(hù)工作，導(dǎo)致公眾參與環(huán)境保護(hù)的深度和廣度不夠，嚴(yán)重影響了公眾參與的效果。因此，要充分發(fā)揮公眾參與環(huán)境保護(hù)的作用，則需要采取以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的方式，對(duì)參與環(huán)境保護(hù)工作的公眾按照參與時(shí)間、實(shí)際貢獻(xiàn)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，讓公眾參與環(huán)境保護(hù)工作逐漸發(fā)展成為一項(xiàng)專(zhuān)門(mén)職業(yè)，有效調(diào)動(dòng)公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性。在公眾參與職業(yè)化的基礎(chǔ)上不斷提升公眾參與環(huán)境保護(hù)的專(zhuān)業(yè)化程度，增強(qiáng)公眾參與環(huán)境保護(hù)的實(shí)際效果，使公眾成為保護(hù)環(huán)境的中堅(jiān)力量。

3 結(jié)語(yǔ)

剛剛結(jié)束的中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆五中全會(huì)提出，實(shí)行“最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度”。本文針對(duì)我國(guó)環(huán)境管理中存在的問(wèn)題，從經(jīng)濟(jì)主體、政府部門(mén)、公眾三大方面提出六大環(huán)境管理新制度。建立企業(yè)環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)制度，完善企業(yè)內(nèi)部環(huán)境管理制度，建立企業(yè)環(huán)境責(zé)任三級(jí)追究制度可以從經(jīng)濟(jì)利益、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任追究多層次驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)主體自覺(jué)遵守環(huán)境法律法規(guī)，提升經(jīng)濟(jì)主體保護(hù)環(huán)境的自覺(jué)性;設(shè)立污染取證公司，有利于改變政府部門(mén)當(dāng)前疲于應(yīng)付環(huán)境污染事件的被動(dòng)狀態(tài);建立環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)保障制度，有利于提高政府部門(mén)環(huán)境管理服務(wù)水平和效率;公眾參與專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化可以更好地發(fā)揮公眾監(jiān)督政府部門(mén)和經(jīng)濟(jì)主體的作用，監(jiān)督政府部門(mén)切實(shí)履行職責(zé)，促使經(jīng)濟(jì)主體切實(shí)落實(shí)保護(hù)環(huán)境的責(zé)任。

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