創(chuàng)新投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制培育農(nóng)村環(huán)境治理市場(chǎng)主體

王波 王夏暉

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012)

《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，建立農(nóng)村環(huán)境治理體制機(jī)制，采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等多種扶持措施，培育發(fā)展各種形式的農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村污水垃圾處理市場(chǎng)主體［1］。當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境治理投資存在投入不足和效率不高、收費(fèi)和投資回報(bào)機(jī)制不健全、投融資機(jī)制創(chuàng)新不夠、社會(huì)參與度不高等突出問(wèn)題，在農(nóng)村地區(qū)環(huán)境治理市場(chǎng)主體和市場(chǎng)發(fā)育更為滯后。為破解農(nóng)村環(huán)境治理市場(chǎng)發(fā)展滯后的難題，培育發(fā)展農(nóng)村環(huán)境治理市場(chǎng)主體，充分吸引社會(huì)資本參與，全面加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境治理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，解決農(nóng)村突出環(huán)境問(wèn)題，本文在明確未來(lái)一個(gè)時(shí)期培育發(fā)展農(nóng)村環(huán)境治理市場(chǎng)主體的基本思路、原則和目標(biāo)的基礎(chǔ)上，分別從建立機(jī)制、政府引導(dǎo)、創(chuàng)新融資方式等方面提出了對(duì)策建議。

1 農(nóng)村環(huán)境治理和市場(chǎng)培育現(xiàn)狀

一是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村總體環(huán)境形勢(shì)依然嚴(yán)峻，治理這些環(huán)境問(wèn)題所需資金缺口較大［2］。農(nóng)村環(huán)境“以獎(jiǎng)促治”政策實(shí)施8年來(lái)，中央財(cái)政已經(jīng)支持整治了約7萬(wàn)個(gè)村莊，但只占全國(guó)58.8萬(wàn)個(gè)行政村的12%，全國(guó)近90%的行政村生活污水和近50%的行政村生活垃圾未得到有效處理，一些地區(qū)長(zhǎng)期積累的農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題仍未得到有效解決。為解決這些突出環(huán)境問(wèn)題，初步測(cè)算環(huán)境治理經(jīng)費(fèi)高達(dá)5000多億元。同時(shí)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的出現(xiàn)，財(cái)政收入增速明顯下降，財(cái)政資金難以滿(mǎn)足當(dāng)前需求，迫切需要借助市場(chǎng)化手段，創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境治理投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制，拓寬融資渠道。

二是當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理主要由政府推動(dòng)，農(nóng)村環(huán)境治理市場(chǎng)主體和市場(chǎng)發(fā)育滯后。農(nóng)村環(huán)境治理設(shè)施建設(shè)多數(shù)是靠中央和地方政府共同推動(dòng)，企業(yè)和村民參與程度不高，吸引社會(huì)資本參與有限，投資運(yùn)營(yíng)模式單一。已建成設(shè)施委托第三方運(yùn)行維護(hù)的比例較低，多數(shù)仍由相關(guān)部門(mén)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接負(fù)責(zé)運(yùn)行維護(hù)，總體效率不高。

三是農(nóng)村污水垃圾處置收費(fèi)機(jī)制未建立，投資回報(bào)機(jī)制不健全。農(nóng)村環(huán)保設(shè)施運(yùn)行維護(hù)要堅(jiān)持“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理，誰(shuí)受益、誰(shuí)付費(fèi)”的原則。但現(xiàn)階段，農(nóng)村生活污水、生活垃圾處理收費(fèi)機(jī)制還很不完善，目前僅處于試點(diǎn)示范階段。除少數(shù)安裝自來(lái)水的地區(qū)能夠進(jìn)行較低標(biāo)準(zhǔn)的污水處理收費(fèi)以外，受經(jīng)濟(jì)和技術(shù)手段限制，其他未安裝自來(lái)水的地區(qū)尚無(wú)法開(kāi)展收費(fèi)工作。生活垃圾處置領(lǐng)域基本沒(méi)有建立起收費(fèi)機(jī)制。

四是農(nóng)村環(huán)境治理投融資方式創(chuàng)新不足，融資渠道較窄。由于農(nóng)村環(huán)境設(shè)施布局分散、單個(gè)項(xiàng)目成本收益較低、運(yùn)行維護(hù)管理不便等因素，使得利用市場(chǎng)化手段融資難度加大，難以有效吸引社會(huì)資本投入。農(nóng)村環(huán)境治理是一項(xiàng)公益性很強(qiáng)的公共服務(wù)，其投資產(chǎn)生的是公共物品，不能直接在市場(chǎng)上得到回報(bào)，必須通過(guò)市場(chǎng)和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的措施，讓農(nóng)村環(huán)境治理投資至少能夠達(dá)到或者高于社會(huì)最基本投資回報(bào)率，才能推進(jìn)社會(huì)資金進(jìn)入農(nóng)村環(huán)境治理市場(chǎng)。

2 培育發(fā)展市場(chǎng)主體的頂層設(shè)計(jì)

近期，國(guó)家對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境治理做出了戰(zhàn)略部署，為充分利用市場(chǎng)機(jī)制全面推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境治理指明了方向?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》提出，堅(jiān)持城鄉(xiāng)環(huán)境治理體系統(tǒng)一，加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作對(duì)農(nóng)村地區(qū)的覆蓋，建立健全農(nóng)村環(huán)境治理體制機(jī)制，加大對(duì)農(nóng)村污染防治設(shè)施建設(shè)和資金投入力度［1］。十八屆五中全會(huì)提出，推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，健全農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)城鎮(zhèn)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸。2015年全國(guó)農(nóng)村環(huán)境連片整治現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上，環(huán)境保護(hù)部陳吉寧部長(zhǎng)指出，要以改善農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量為根本目標(biāo)，下更大的決心、花更大的氣力推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，讓更多農(nóng)民群眾受益［3］;財(cái)政部劉昆副部長(zhǎng)指出，要加快建立農(nóng)村環(huán)境整治投資運(yùn)營(yíng)長(zhǎng)效機(jī)制，培育農(nóng)村環(huán)境治理運(yùn)營(yíng)主體，建立多元化經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制［4］。

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，大多數(shù)居民還生活在農(nóng)村，農(nóng)村環(huán)境治理和保護(hù)事關(guān)農(nóng)村群眾的切身利益，事關(guān)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程，事關(guān)美麗中國(guó)的國(guó)家戰(zhàn)略。為充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境治理投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制，加快提升農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)水平，迫切需要加強(qiáng)未來(lái)一個(gè)時(shí)期培育農(nóng)村環(huán)境治理市場(chǎng)主體的頂層設(shè)計(jì)。

2.1 基本思路

按照全面建成小康社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的總體要求，深入實(shí)施“以獎(jiǎng)促治”政策，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，以政府和社會(huì)資本合作(簡(jiǎn)稱(chēng)PPP)模式為主要抓手，改革創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境治理投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制和投入方式，優(yōu)化政府投資使用方向和方式，創(chuàng)新融資方式、拓寬融資渠道，建立健全社會(huì)資本投入回報(bào)機(jī)制，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本特別是民間資本參與農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村污水垃圾處理等重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)運(yùn)營(yíng)，推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理市場(chǎng)主體多元化，加快補(bǔ)齊環(huán)境保護(hù)“短板”。

2.2 基本原則

示范先行，整縣推進(jìn);市場(chǎng)主導(dǎo)，政府引導(dǎo);創(chuàng)新機(jī)制，完善制度;積極穩(wěn)妥，公眾受益。

2.3 主要目標(biāo)

通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、委托第三方運(yùn)營(yíng)、組建專(zhuān)業(yè)化物業(yè)管理公司、PPP模式等多種方式，培育發(fā)展一大批農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村污水垃圾處理市場(chǎng)主體，加快農(nóng)村環(huán)境治理市場(chǎng)領(lǐng)域開(kāi)放，增加農(nóng)村生活污水、生活垃圾處理設(shè)施供給數(shù)量、質(zhì)量及效率，形成農(nóng)村環(huán)境治理工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的多元化投融資格局。

3 培育發(fā)展市場(chǎng)主體的對(duì)策建議

3.1 建立農(nóng)村環(huán)境治理投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制

(1)創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式。推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)事業(yè)單位向獨(dú)立核算、自主經(jīng)營(yíng)的企業(yè)化管理轉(zhuǎn)變。鼓勵(lì)打破以項(xiàng)目為單位的分散運(yùn)營(yíng)模式，實(shí)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)，降低建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，提高投資效益。整縣推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)污水收集和處理、垃圾處理項(xiàng)目按行業(yè)“打包”投資和運(yùn)營(yíng)，鼓勵(lì)實(shí)行城鄉(xiāng)供水一體化、廠(chǎng)網(wǎng)一體投資和運(yùn)營(yíng)［5］。

(2)培育農(nóng)村環(huán)境治理工程多元化投資主體。支持農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、大型環(huán)保企業(yè)等經(jīng)營(yíng)主體投資建設(shè)有關(guān)農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村污水垃圾處理設(shè)施等工程。對(duì)于已建成的“以獎(jiǎng)促治”項(xiàng)目，可采用委托經(jīng)營(yíng)或轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓(TOT)等方式轉(zhuǎn)交給社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)管理;對(duì)于新建的“以獎(jiǎng)促治”項(xiàng)目，支持其委托專(zhuān)業(yè)的第三方負(fù)責(zé)建設(shè)運(yùn)營(yíng)，提高污染治理的產(chǎn)業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化程度。通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、投資補(bǔ)助、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、委托第三方運(yùn)營(yíng)、組建專(zhuān)業(yè)化物業(yè)管理公司等多種方式［5］，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與具有一定收益的農(nóng)村環(huán)境治理工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)，落實(shí)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理主體。

(3)保障農(nóng)村環(huán)境治理工程投資合理受益。社會(huì)資本投資建設(shè)或運(yùn)營(yíng)管理農(nóng)村環(huán)境治理工程的，與國(guó)有、集體投資項(xiàng)目享有同等政策待遇，可以依法獲取排污費(fèi)等經(jīng)營(yíng)收益;在農(nóng)村生活污水、垃圾處理價(jià)格、收費(fèi)等未到位的情況下，地方政府應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)助。社會(huì)資本投資建設(shè)或運(yùn)營(yíng)管理農(nóng)村環(huán)境治理工程等，可依法繼承、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押其相關(guān)權(quán)益;征收、征用或占用的，要按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予補(bǔ)償或者賠償。

(4)推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式。推進(jìn)農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村污水垃圾處理領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作，規(guī)范選擇項(xiàng)目合作伙伴，優(yōu)先在有機(jī)食品生產(chǎn)基地、與農(nóng)業(yè)面源污染緊密結(jié)合的鄉(xiāng)村生態(tài)旅游、秸稈生物質(zhì)能源轉(zhuǎn)化、農(nóng)村污水和垃圾處理設(shè)施等領(lǐng)域引入社會(huì)資本，增加農(nóng)村環(huán)境公共產(chǎn)品供給。完善財(cái)政補(bǔ)貼制度，規(guī)范合作關(guān)系保障各方利益，健全風(fēng)險(xiǎn)防范監(jiān)督和退出機(jī)制［5］。

(5)建立健全農(nóng)村污水垃圾處理價(jià)格、收費(fèi)機(jī)制。堅(jiān)持“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理，誰(shuí)受益、誰(shuí)付費(fèi)”的原則，積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村污水和垃圾處理收費(fèi)工作，使經(jīng)營(yíng)者能夠獲得合理收益。從已有的實(shí)踐看，垃圾收集轉(zhuǎn)運(yùn)處理的費(fèi)用并不高，各地應(yīng)當(dāng)按“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌、村民收費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)助”的原則加快建立經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制;污水處理運(yùn)行費(fèi)用相對(duì)高一些，可過(guò)水價(jià)、收費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)助等方式統(tǒng)籌解決。鼓勵(lì)實(shí)行城鄉(xiāng)供水一體化的地區(qū)，完善和調(diào)整自來(lái)水水價(jià)，體現(xiàn)農(nóng)村污水處理費(fèi)用。價(jià)格和收費(fèi)機(jī)制未建立的，地方政府可根據(jù)實(shí)際情況安排財(cái)政性資金，對(duì)運(yùn)營(yíng)單位進(jìn)行合理補(bǔ)償。

(6)發(fā)揮農(nóng)民主體作用。建立自下而上的民主決策機(jī)制，通過(guò)村民自選、自建、自管、自用等方式，更好地發(fā)揮農(nóng)民主體作用。完善村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，允許財(cái)政補(bǔ)助形成的環(huán)保設(shè)施由村集體持有，鼓勵(lì)農(nóng)民投工投勞，充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民參與農(nóng)村環(huán)境治理工程建設(shè)的積極性。

3.2 充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)帶動(dòng)作用

(1)優(yōu)化農(nóng)村節(jié)能減排資金使用方向。充分發(fā)揮中央政府投資“四兩撥千斤”的引導(dǎo)帶動(dòng)作用，完善“以獎(jiǎng)促治”資金分配機(jī)制與使用方式，探索建立基于績(jī)效的資金分配方式，逐步從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”、從“前補(bǔ)助”向“后獎(jiǎng)勵(lì)”轉(zhuǎn)變，提高資金使用效率;地方政府也要配合中央財(cái)政投向，支持社會(huì)資本參與農(nóng)村環(huán)境治理工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)。

(2)改進(jìn)政府投資使用方式。在同等條件下，政府投資優(yōu)先支持引入社會(huì)資本的項(xiàng)目，根據(jù)不同項(xiàng)目情況，通過(guò)投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等方式，支持社會(huì)資本參與農(nóng)村環(huán)境治理工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)建設(shè)，以適應(yīng)PPP模式需求，推動(dòng)農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村污水垃圾處理等領(lǐng)域PPP項(xiàng)目實(shí)施。

(3)積極推廣環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)。對(duì)引入社會(huì)資本建設(shè)運(yùn)營(yíng)的農(nóng)村環(huán)境治理處理設(shè)施，推廣環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)，將治理效果與服務(wù)費(fèi)用掛鉤，建立基于環(huán)境績(jī)效的付費(fèi)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)從買(mǎi)工程向買(mǎi)服務(wù)轉(zhuǎn)變。

(4)做好政策保障。制定社會(huì)資本參與農(nóng)村環(huán)境治理項(xiàng)目的用電、用地等優(yōu)惠扶持政策，降低企業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本，保障項(xiàng)目建設(shè)用地。完善財(cái)稅支持政策，農(nóng)村環(huán)境治理市場(chǎng)主體可按規(guī)定享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)等措施，積極探索財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資金和金融資本參與PPP項(xiàng)目的有效方式。加強(qiáng)政策宣傳解讀，讓農(nóng)村環(huán)境治理市場(chǎng)主體了解參與方式、運(yùn)營(yíng)方式、盈利模式、投資回報(bào)等相關(guān)政策，進(jìn)一步穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)投資積極性。

3.3 創(chuàng)新融資方式拓寬融資渠道

(1)創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境治理綠色信貸服務(wù)。開(kāi)展融資擔(dān)保、金融租賃、資產(chǎn)證券化等金融產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新。支持開(kāi)展農(nóng)村污水垃圾處理等領(lǐng)域的排污權(quán)、收費(fèi)權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益質(zhì)押貸款等擔(dān)保創(chuàng)新類(lèi)貸款業(yè)務(wù)。在國(guó)家批準(zhǔn)的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，鼓勵(lì)政策性金融機(jī)構(gòu)對(duì)民間資本參與的農(nóng)村環(huán)境治理工程提供長(zhǎng)期穩(wěn)定、低成本的資金支持。

(2)建立農(nóng)村環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)投資基金。大力發(fā)展股權(quán)投資基金和創(chuàng)業(yè)投資基金，鼓勵(lì)民間資本采取私募等方式發(fā)起設(shè)立主要投資于農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村污水垃圾處理等領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)投資基金。各級(jí)政府預(yù)算資金可通過(guò)認(rèn)購(gòu)基金份額等方式予以支持。

(3)開(kāi)展股權(quán)和債權(quán)融資。支持農(nóng)村環(huán)境治理建設(shè)項(xiàng)目通過(guò)債權(quán)投資計(jì)劃、股權(quán)投資計(jì)劃等融資工具，以及企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)?、公司債券等方式通過(guò)債券市場(chǎng)籌措投資資金。建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，支持地方政府依法依規(guī)發(fā)行債券，用于農(nóng)村環(huán)境治理建設(shè)項(xiàng)目。

［1］中國(guó)政府網(wǎng).中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》 ［EB/OL］.2015.http：//www.gov.cn/guowuyuan/2015－09/21/conte nt_2936327.htm.

［2］王波，王夏暉.如何推動(dòng)地方落實(shí)13萬(wàn)個(gè)建制村的環(huán)境綜合整治任務(wù)［J］.環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015，40(4)：19－21.

［3］環(huán)境保護(hù)部網(wǎng).大力推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)全國(guó)農(nóng)村環(huán)境連片整治工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)召開(kāi) ［EB/OL］.2015.http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/qt/201510/t20151025_315461.htm

［4］財(cái)政部網(wǎng).大力推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)——兩部門(mén)聯(lián)合召開(kāi)全國(guó)農(nóng)村環(huán)境連片整治工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)［EB/OL］.2015.http：//jjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/gongzuodongtai/201510/t20151026_1523846.html.

［5］中國(guó)政府網(wǎng).國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)［EB/OL］.2015.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014－11/26/content_9260.htm.