新《安全生產(chǎn)法》解讀第5講 夯實基礎(chǔ) 落實安全保障要求(1)

石少華

(國家安全生產(chǎn)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)專家組，北京 100713)

新《安全生產(chǎn)法》解讀第5講 夯實基礎(chǔ) 落實安全保障要求(1)

石少華

(國家安全生產(chǎn)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)專家組，北京 100713)

基礎(chǔ)不牢，安全不保。能否實現(xiàn)安全生產(chǎn)，關(guān)鍵是生產(chǎn)經(jīng)營單位能否夯實安全生產(chǎn)工作基礎(chǔ)，符合法定安全要求，保障生產(chǎn)經(jīng)營活動安全。新《安全生產(chǎn)法》確立了生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全保障制度，對生產(chǎn)經(jīng)營活動的安全保障實施全面的法律調(diào)整。該制度涵蓋了生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全準(zhǔn)入、安全生產(chǎn)責(zé)任制、安全投入、安全管理機構(gòu)和人員配置、安全培訓(xùn)、安全設(shè)施和設(shè)備管理、重大危險源監(jiān)控、現(xiàn)場作業(yè)安全管理、從業(yè)人員安全保障和事故損害補償?shù)葍?nèi)容。

1 生產(chǎn)經(jīng)營活動的主體

新《安全生產(chǎn)法》第2條規(guī)定：“在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位(以下統(tǒng)稱生產(chǎn)經(jīng)營單位)的安全生產(chǎn)，適用本法……”。雖然該法未對生產(chǎn)經(jīng)營單位作出具體界定，但在主體適用范圍上的立法思路是主體最大化，即把在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的所有企業(yè)、經(jīng)濟組織和公民都納入了法律主體的范疇。所謂生產(chǎn)經(jīng)營單位，是指從事各類生產(chǎn)經(jīng)營活動的基本單元(最小單元)，具體包括以下幾種。

(1) 各類生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)。具有獨立的企業(yè)法人資格的、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)主要有2種，即依照企業(yè)法注冊登記或者經(jīng)批準(zhǔn)成立的企業(yè)和依照公司法設(shè)立的公司。

① 依法設(shè)立的生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)。譬如依照《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》、《鐵路法》、《公路法》、《煤炭法》和《電力法》等法律、法規(guī)設(shè)立的工廠、鐵路、公路、煤礦、電廠等企業(yè)，均受新《安全生產(chǎn)法》調(diào)整。

② 從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的公司。許多國有企業(yè)改制設(shè)立以及依照《公司法》設(shè)立的公司制企業(yè)，同樣要遵守新《安全生產(chǎn)法》。

(2) 個體工商戶。按照國家有關(guān)法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，雇工達(dá)到一定人數(shù)的為個體工商戶。個體工商戶雖然不是企業(yè)法人，但從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，其安全生產(chǎn)也必須遵守新《安全生產(chǎn)法》。

(3) 從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的合伙組織。一些既不是企業(yè)又不是公司，而是采用合伙形式從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的合伙組織，也屬于生產(chǎn)經(jīng)營單位的范疇，必須遵守新《安全生產(chǎn)法》。

(4) 公民個人(含安全生產(chǎn)社會服務(wù)人員)。公民1人或數(shù)人從事小規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營活動的，以及依法從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的有關(guān)人員，都是最小的生產(chǎn)經(jīng)營單元，也要遵守新《安全生產(chǎn)法》。如從事安全生產(chǎn)中介服務(wù)業(yè)務(wù)的人員(注冊安全工程師等)從事有關(guān)活動也要遵守新《安全生產(chǎn)法》。

(5) 三資企業(yè)。依照《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》和《外資企業(yè)法》在我國境內(nèi)設(shè)立的生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，其生產(chǎn)經(jīng)營活動的安全生產(chǎn)必須符合新《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定，如果違法同樣要追究法律責(zé)任。

(6) 其他生產(chǎn)經(jīng)營單位。主要有如下3種。

① 從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位。許多事業(yè)單位實行企業(yè)化管理或搞投資經(jīng)營，其生產(chǎn)經(jīng)營活動的安全生產(chǎn)，必須遵守新《安全生產(chǎn)法》。

② 安全生產(chǎn)社會服務(wù)機構(gòu)。依照新《安全生產(chǎn)法》及有關(guān)法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，從事安全檢測檢驗、評價評估、咨詢服務(wù)、安全管理等安全生產(chǎn)社會服務(wù)的各類專業(yè)機構(gòu)，也是該法調(diào)整的對象。

③ 某些獨立的生產(chǎn)經(jīng)營組織。有些企業(yè)法人的內(nèi)部核算單位(分公司)雖不具有獨立的企業(yè)法人資格，但具有獨立完整的生產(chǎn)經(jīng)營系統(tǒng)，能相對獨立地從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，也要按照生產(chǎn)經(jīng)營單位進(jìn)行法律規(guī)范。譬如，煤礦企業(yè)所屬的礦井雖不是獨立的企業(yè)法人，但具有獨立的生產(chǎn)系統(tǒng)，可獨立從事煤炭開采活動且面對的事故災(zāi)害威脅最多。因此，有關(guān)安全生產(chǎn)法律、法規(guī)、規(guī)章將其視同為生產(chǎn)經(jīng)營單位實施管理，規(guī)定一礦一井必須依法取得采礦許可證、安全生產(chǎn)許可證后方可開采。

2 法定安全生產(chǎn)條件

安全生產(chǎn)條件是保障企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動安全的重要前提，也是各級人民政府把好安全準(zhǔn)入關(guān)的基礎(chǔ)。要實現(xiàn)本質(zhì)安全，首先要把住安全生產(chǎn)條件關(guān)。

新《安全生產(chǎn)法》第17條規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)具備本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)和國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的安全生產(chǎn)條件；不具備安全生產(chǎn)條件的，不得從事生產(chǎn)經(jīng)營活動”。對法定安全生產(chǎn)條件的界定，應(yīng)當(dāng)注意以下3個問題。

(1) 受行業(yè)、管理方式、規(guī)模和地區(qū)差別等因素的影響，不同生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)條件差異很大，各有自身的特殊性。如果法律不加區(qū)別地規(guī)定統(tǒng)一的安全生產(chǎn)條件，很可能掛一漏萬，并且也難以操作。法律只能實事求是地作出靈活的和可操作的規(guī)定，將各類生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)條件分解到相關(guān)的安全生產(chǎn)立法中。

(2) 相關(guān)的安全生產(chǎn)立法中有關(guān)安全生產(chǎn)條件的規(guī)定，是生產(chǎn)經(jīng)營單位必須遵循的行為規(guī)范。安全生產(chǎn)立法具體包括有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)，對多數(shù)行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)條件已有規(guī)定。電力行業(yè)的企業(yè)可以從新《安全生產(chǎn)法》第17條劃定范圍內(nèi)的相關(guān)法律規(guī)范和技術(shù)規(guī)范中，找到屬于本企業(yè)應(yīng)當(dāng)具備的法定安全生產(chǎn)條件。

(3) 安全生產(chǎn)條件在生產(chǎn)經(jīng)營活動的全過程中都要具備，并需不斷補充完善。新《安全生產(chǎn)法》和其他有關(guān)法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的安全生產(chǎn)條件不僅是前置性的，而且要求貫穿于生產(chǎn)經(jīng)營活動的全過程。隨著安全生產(chǎn)新問題、新情況的不斷產(chǎn)生，還需要通過相關(guān)立法補充規(guī)定一些新的安全生產(chǎn)條件。生產(chǎn)經(jīng)營單位不僅要具備法定的安全生產(chǎn)條件才能開辦，而且在其整個生產(chǎn)經(jīng)營活動中都要始終持續(xù)具備法定的安全生產(chǎn)條件。

3 安全投入保障

當(dāng)前安全生產(chǎn)存在的主要問題之一就是生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全投入普遍不足，“安全欠賬”嚴(yán)重，尤其是非公有制生產(chǎn)經(jīng)營單位。一些生產(chǎn)經(jīng)營單位不能正確處理效益與投入的關(guān)系，不惜以最低的投入甚至犧牲從業(yè)人員生命為代價，追求高額利潤，其結(jié)果是安全技術(shù)裝備陳舊落后，不能及時予以維護(hù)、更新，安全生產(chǎn)的“硬件”疲軟，從而導(dǎo)致大量事故發(fā)生。

為了從根本上解決安全投入無保障的問題，新《安全生產(chǎn)法》第20條將安全投入列為保障安全生產(chǎn)的必要條件之一，并從以下3個方面作出嚴(yán)格的規(guī)定。

(1) 生產(chǎn)經(jīng)營單位安全投入的標(biāo)準(zhǔn)。由于各行各業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)條件千差萬別，其安全投入標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同。為了使安全投入的標(biāo)準(zhǔn)更符合實際，更具有操作性，新《安全生產(chǎn)法》第20條規(guī)定的具備安全生產(chǎn)條件所必需的資金投入，是計算生產(chǎn)經(jīng)營單位安全投入的法定標(biāo)準(zhǔn)，即以法定安全生產(chǎn)條件為基礎(chǔ)來計算安全投入的多少。反之，如果安全投入的資金不能保障生產(chǎn)經(jīng)營單位具備法定安全生產(chǎn)條件，就是投入不足。法律還規(guī)定，有關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定提取和使用安全生產(chǎn)費用，專門用于改善安全生產(chǎn)條件。安全生產(chǎn)費用在成本中據(jù)實列支。

(2) 安全投入的決策保證。安全生產(chǎn)條件所需的資金投入標(biāo)準(zhǔn)，必須通過企業(yè)決策予以保證。法律區(qū)別生產(chǎn)經(jīng)營單位安全投入決策主體的不同，分別作出如下規(guī)定：

① 按照《公司法》設(shè)立的公司制生產(chǎn)經(jīng)營單位，由其決策機構(gòu)董事會決定安全投入的資金；

② 非公司制生產(chǎn)經(jīng)營單位，由其主要負(fù)責(zé)人決定安全投入的資金；

③ 個人投資并由他人管理的生產(chǎn)經(jīng)營單位，由其投資人即股東決定安全投入的資金。

（3） 安全投入不足的法律責(zé)任。必要的安全生產(chǎn)資金投入是新《安全生產(chǎn)法》為生產(chǎn)經(jīng)營單位設(shè)定的法律義務(wù)。由于安全生產(chǎn)所需資金不足導(dǎo)致的后果，即有安全生產(chǎn)違法行為或者發(fā)生生產(chǎn)安全事故的，安全投入的決策主體將要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。新《安全生產(chǎn)法》第90條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位的決策機構(gòu)、主要負(fù)責(zé)或者個人經(jīng)營的投資人不依照本法規(guī)定保證安全生產(chǎn)所必需的資金投入，致使生產(chǎn)經(jīng)營單位不具備安全生產(chǎn)條件的，責(zé)令限期改正，提供必需的資金；逾期未改正的，責(zé)令生產(chǎn)經(jīng)營單位停產(chǎn)停業(yè)整頓。有前款違法行為導(dǎo)致發(fā)生生產(chǎn)安全事故的，對生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人給予撤職處分，對個人經(jīng)營的投資人處20 000以上200 000元以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任。

石少華，原國家安監(jiān)總局政策法規(guī)司副司長，現(xiàn)任國家安全生產(chǎn)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)專家組副組長(首席法律專家)、中國能源法研究會會長。長期從事法制工作，主持創(chuàng)建了我國煤炭工業(yè)法律體系和安全生產(chǎn)法律體系，是我國第1代政府法制工作者和著名的煤炭、能源和安全生產(chǎn)法律專家，是《安全生產(chǎn)法》的主要執(zhí)筆人和修改工作顧問。

2015-04-30。