呼喚“土壤法”盡快出臺(tái)

◎陳能場(chǎng) （廣東省生態(tài)環(huán)境與土壤研究所 研究員）

全國(guó)人大環(huán)資委從1994年起就開(kāi)始關(guān)注土壤污染防治的立法問(wèn)題。在1995年題為 《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的釋義》 的書(shū)中，也呼吁加快土壤污染防治立法，但30年已經(jīng)過(guò)去，土壤立法仍在孕育中。這究竟是為什么？

土壤立法30年難產(chǎn)

歷史上一些古文明的消失，與土壤管理不善導(dǎo)致水土流失、土壤退化等有關(guān)。土壤作為生態(tài)系統(tǒng)中生產(chǎn)者（植物）、消費(fèi)者 （動(dòng)物） 和分解者 （微生物） 的根據(jù)地，在為人類(lèi)和動(dòng)物生產(chǎn)食物和能源的同時(shí)，也消化了人類(lèi) （動(dòng)物） 制造的垃圾和排泄物；土壤的過(guò)濾作用為人類(lèi)提供了潔凈的水源。同樣作為生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，與水體和大氣的流動(dòng)性特點(diǎn)不同，土壤具有相對(duì)固定性特征，因此，土壤是人類(lèi)和國(guó)家的安身立命之所。從這個(gè)意義上說(shuō)，有必要對(duì)土壤立法賦予單獨(dú)的、頂級(jí)的法律地位。

長(zhǎng)期以來(lái)，土壤立法問(wèn)題并非沒(méi)有得到人們的注意和研究。

在政府層面，國(guó)家環(huán)?？偩郑ìF(xiàn)環(huán)保部）2005年11月曾發(fā)布 《“十一五”全國(guó)環(huán)境保護(hù)法規(guī)建設(shè)規(guī)劃》 ，明確指出土壤污染防治方面的立法還是空白，要抓緊制定 《土壤污染防治法》 。2006年3月，十屆人大四次會(huì)議通過(guò)的 《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》 提出，要“加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，開(kāi)展全國(guó)土壤污染現(xiàn)狀調(diào)查，綜合治理土壤污染”。這都為土壤污染防治立法營(yíng)造了政策氛圍。

在這30年間，很多研究者也從法律的和國(guó)外經(jīng)驗(yàn)等角度，為防治土壤污染立法盡心盡力，但這樣一部法律為何千呼萬(wàn)喚出不來(lái)呢？

至今為止，土壤本身的法律地位被嚴(yán)重弱化，只在其他法律條款中有著零散、關(guān)聯(lián)性的描述。這既造成了人們長(zhǎng)期對(duì)土壤資源和土壤保護(hù)的忽視，也是造成目前中國(guó)土壤污染困境的一大原因。

土壤問(wèn)題有“三座大山”

通常人們只認(rèn)識(shí)到土壤是食物、能源等物質(zhì)生產(chǎn)的場(chǎng)所，關(guān)心的也只是土壤的肥力和土壤污染。其實(shí)作為生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分和人類(lèi)繁衍的場(chǎng)所，土壤在大氣凈化、水體凈化、污染物處理等方面都具有重要功能。它是水的過(guò)濾器、植物生長(zhǎng)的基質(zhì)、種類(lèi)數(shù)以?xún)|計(jì)生物的家園。

在土壤剖面中，表層土壤最為肥沃，含大量的有機(jī)質(zhì)和養(yǎng)分，土壤微生物也多在表土5厘米的層次里，因此表土流失（土壤侵蝕）是土壤退化的一大原因。

土壤耕作過(guò)程中施肥結(jié)構(gòu)的變化（從大量施用有機(jī)肥到目前多數(shù)施工業(yè)化肥）、過(guò)量施肥和過(guò)量除草劑、農(nóng)藥的施用、大量農(nóng)膜的應(yīng)用等，帶來(lái)土壤酸化、土壤微生物功能和土壤物理性質(zhì)與水分流動(dòng)等的破壞。

土壤的重金屬污染更為人們所關(guān)注，因?yàn)樗苯佑绊懭说纳眢w健康。在1979年第二次土壤普查的結(jié)果中，中國(guó)土壤的環(huán)境質(zhì)量尚可。但到了2015年4月17日，國(guó)家公布的 《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查》 數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)土壤樣點(diǎn)重金屬的總超標(biāo)率達(dá)16.1%，耕地樣點(diǎn)的超標(biāo)率高達(dá)19.4%。

從上面的分析可以看出，目前我國(guó)的土壤問(wèn)題不單單是污染問(wèn)題，而是有“三座大山”：土壤流失、土壤退化和土壤污染。

這“三座大山”造成整個(gè)土壤植物和作物的生產(chǎn)力下降，土壤微生物結(jié)構(gòu)和功能的失調(diào)，直接造成了糧食生產(chǎn)安全問(wèn)題。因此土壤立法中的土壤保護(hù)應(yīng)該涉及整個(gè)土壤生態(tài)系統(tǒng)，確保其結(jié)構(gòu)和功能的正常發(fā)揮和可持續(xù)。

工業(yè)大氣排放土壤

作為開(kāi)放性系統(tǒng)，土壤立法保護(hù)應(yīng)與其他環(huán)境立法緊密銜接。土壤是一個(gè)開(kāi)放的生態(tài)系統(tǒng)，因此土壤本身既是其他污染源的受體，其本身也可能成為次生污染源。

改革開(kāi)放后中國(guó)工業(yè)大氣排放的重金屬量相當(dāng)大，比如2010年排放到大氣中的鎘多達(dá)2100多噸。而就農(nóng)田的重金屬污染而言，除了動(dòng)物源有機(jī)肥料外，最大污染源就是大氣沉降，來(lái)自化肥的重金屬鎘只有大氣沉降量的1/4。這些研究結(jié)果打破了“土壤重金屬超標(biāo)來(lái)自磷肥等超量施用”的陳說(shuō)。這也表明，如果不對(duì)大氣、水體等源頭進(jìn)行有效控制，保護(hù)土壤其實(shí)是句空話。

全球環(huán)境史上，工業(yè)革命以來(lái)歐洲土壤中的重金屬積累量迅速增加，原因之一就是來(lái)自大氣的重金屬沉降。在20世紀(jì)90年代，大多數(shù)歐洲國(guó)家完成了土壤保護(hù)立法，對(duì)工業(yè)中的大氣排放進(jìn)行有效控制，土壤中來(lái)自大氣的重金屬含量迅速減低。由于日本在源頭控制方面極為得力，鎘的使用量從1969年的2253噸降低到1974年的927噸，下降了60%，相當(dāng)于當(dāng)時(shí)美國(guó)鎘使用量的1/6。日本土壤污染治理的成功，也是建立在污染源控制上。

從立法角度來(lái)說(shuō)，土壤污染立法要做到與其他立法和標(biāo)準(zhǔn)緊密銜接和統(tǒng)一，如 《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固廢污染防治法》《肥料法》 等等。

地方標(biāo)準(zhǔn)不必嚴(yán)于國(guó)標(biāo)

人為活動(dòng)是土壤環(huán)境質(zhì)量變化和土壤破壞最大的要因。森林破壞、土壤流失、農(nóng)業(yè)耕作、土壤酸化、工業(yè)排放、土壤污染等等，是造成中國(guó)土壤問(wèn)題的主因。在控制污染源的同時(shí)，人的素質(zhì)提高也是土壤保護(hù)的一大關(guān)鍵。

在歐洲等地區(qū)，土壤中肥料、農(nóng)藥等化學(xué)品的投入需要有資質(zhì)者進(jìn)行實(shí)施。對(duì)于工業(yè)污染排放，對(duì)污染企業(yè)和個(gè)人的追責(zé)極為嚴(yán)格。在日本的土壤修復(fù)企業(yè)，不但企業(yè)要取得從業(yè)資質(zhì)，從業(yè)者也得通過(guò)考試取得資格證書(shū)才能入行。如果沒(méi)有對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、土壤改良與修復(fù)相關(guān)的從業(yè)者加以培訓(xùn)、管理和行為約束，土壤立法再?lài)?yán)，也將流于形式，難以落實(shí)。

另外，通常情況下，中國(guó)在立法上有下位法要嚴(yán)于上位法的慣例，即地方標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。然而由于土壤重金屬高的背景特征，地方土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不一定要嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，否則很難執(zhí)行。

還有，土壤立法有必要針對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)和工業(yè)場(chǎng)地等分開(kāi)立法。土壤根據(jù)人類(lèi)的需要得到種種方面的利用，包括用于糧食和能源物質(zhì)生產(chǎn)的耕地、林地、草地等，和用于居住和商業(yè)等城市用地以及工業(yè)生產(chǎn)場(chǎng)地。不同的土地，遭受的污染方式不同，具有不同的污染特征，對(duì)人體危害的暴露方式不同，治理的必要性和費(fèi)用等等也有極大差異，因此，對(duì)土壤立法時(shí)，有必要針對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)和工業(yè)場(chǎng)地等分開(kāi)立法，以增強(qiáng)土壤立法的實(shí)用性和針對(duì)性。

質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要與法律匹配

土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是土壤立法保護(hù)的重要判斷依據(jù)，也是土壤污染控制和追責(zé)的主要依據(jù)。土壤標(biāo)準(zhǔn)制定得不合理，土壤立法和執(zhí)行就會(huì)達(dá)不到效果甚至遭到扭曲。

中國(guó)的土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定于1995年，其作用和缺陷已經(jīng)得到了高度的討論和總結(jié)。2008年雖然發(fā)布了新的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)征求意見(jiàn)稿，但最終不了了之。2015年1月13日，環(huán)保部再次發(fā)布了新的征求意見(jiàn)稿，目前仍在討論中。

但不管如何，只有客觀和合理的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與土壤立法相配套，才能對(duì)土壤保護(hù)發(fā)揮最大效能。我們盼望合理的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)早日出臺(tái)，并期待能與土壤保護(hù)立法先后公布，避免1995年后至今有標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法律的尷尬局面。。

（原載《中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》雜志，本刊有刪節(jié)。）