歐盟畜禽養(yǎng)殖環(huán)境監(jiān)管政策模式對我國的啟示

呂文魁 王夏暉 孔 源 路國彬 馬 薇

(1.環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012;2.環(huán)境保護部，北京 100035)

中國改革開放以來人民生活水平顯著提高，居民對肉、蛋、奶的需求量亦隨之增加，畜牧業(yè)長期保持高位發(fā)展，伴隨而來是環(huán)境污染問題異常嚴(yán)峻。歐盟與中國同樣面臨著畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用與污染治理的壓力，也經(jīng)歷過大規(guī)模爆發(fā)的畜禽公害。通過系統(tǒng)分析歐盟的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管制度、技術(shù)模式、財稅政策及其對中國的可借鑒性，有助于下一步中國政府落實《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》(以下簡稱《條例》)要求，創(chuàng)新和完善環(huán)境監(jiān)管制度。

1 中國畜禽養(yǎng)殖污染嚴(yán)重

中國畜禽養(yǎng)殖污染呈現(xiàn)量大面廣、點面共存、多要素疊加、區(qū)域差異等特征，污染防治與環(huán)境監(jiān)管面臨前所未有的困難。一是污染物產(chǎn)排量大、比重高，2012年環(huán)統(tǒng)數(shù)據(jù)顯示，規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖業(yè)化學(xué)需氧量和氨氮排放分別為1099 和63 萬噸，分別占全國總量的45%和25%。二是污染區(qū)域差異明顯，山東、黑龍江、河北、遼寧、河南、內(nèi)蒙古等6 個省份養(yǎng)殖業(yè)COD 排放量占到全國的50%以上。三是污染點源面源共存，規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場糞便和污水的有組織排放造成水體污染，糞便長期過量還田對農(nóng)田土壤造成面源污染。四是多要素綜合污染，畜禽養(yǎng)殖造成了水體、大氣和土壤的立體綜合環(huán)境污染，增加了社會不穩(wěn)定因素［1］。

2 中國畜禽養(yǎng)殖環(huán)境監(jiān)管基礎(chǔ)與問題

一是法律法規(guī)體系建設(shè)加快，但執(zhí)行力普遍較弱。中國已經(jīng)形成了以《條例》為核心，覆蓋行政、財稅、經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)等各個方面的法規(guī)體系，然而執(zhí)行力普遍較弱，畜禽養(yǎng)殖環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法手段單一、能力不足、執(zhí)法不嚴(yán)［2］。二是技術(shù)管理體系逐步完善，但指導(dǎo)性、指導(dǎo)性不足。國家層面建立了涵蓋環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)基準(zhǔn)、環(huán)境技術(shù)政策和環(huán)境工程規(guī)范三大體系，然而地方政府更具操作層面的技術(shù)管理文件較為缺失，技術(shù)可適性分析、技術(shù)應(yīng)用研究、技術(shù)推廣機制等配套工作滯后。三是環(huán)境監(jiān)管基礎(chǔ)不斷夯實，但引導(dǎo)性政策缺失。中國探索實施了污染源普查及更新、污染物總量減排制度、專項執(zhí)法檢查制度、環(huán)境影響評價制度、禁養(yǎng)區(qū)劃定管理制度等環(huán)境監(jiān)管手段，但都偏向于管理，缺乏投融資政策、產(chǎn)業(yè)激勵政策、市場化引導(dǎo)政策等偏向于引導(dǎo)性的政策。四是財政投入逐年加大，但造血機制仍未建立。中央財政專項資金名錄廣泛，“輸血型”政策仍占據(jù)主導(dǎo)地位，尚未建立以“造血型”產(chǎn)業(yè)投融資機制為主的政策體系。

3 歐盟畜禽養(yǎng)殖環(huán)境監(jiān)管經(jīng)驗

3.1 完備的法律法規(guī)體系

歐盟畜禽養(yǎng)殖污染防治法律法規(guī)涉及到行政處罰、農(nóng)田生產(chǎn)操作規(guī)范、化肥稅收、財政補貼獎勵等多個方面，政策內(nèi)容細致、可操作性較強。2000年以來，歐盟制定的控制農(nóng)業(yè)污染相關(guān)法律主要有:《歐盟水體系指令》、減少農(nóng)業(yè)面源污染的《硝酸鹽指令(91/676)》、控制殺蟲劑最大使用量的《殺蟲劑法(91/414/eec)》、限制水中殺蟲劑殘留的措施及為保護魚種貝類安全而制定的《水清潔的共同體措施》等;2006年歐洲理事會通過了《農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略指南(2007年－2013年)》，提出理性的土地利用和環(huán)境保護政策，規(guī)定經(jīng)過批準(zhǔn)的項目和計劃所需資金主要由歐洲農(nóng)業(yè)發(fā)展基金提供，其中農(nóng)業(yè)環(huán)保支付金額占全部農(nóng)村發(fā)展項目/措施支付額的22%［3］。

3.2 有效的財政補貼政策

歐盟將畜禽糞便密度堅定地確立為歐盟農(nóng)業(yè)管理的中心目標(biāo)，絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)環(huán)保計劃的專項資金來自歐盟財政，各成員國負責(zé)具體實施這些計劃。歐盟每年用于農(nóng)業(yè)環(huán)保計劃的總支出約為16 億美元(2012年數(shù)據(jù))，占歐盟農(nóng)業(yè)總支出的4%，各歐盟國家聯(lián)邦政府、地方政府還有各自的相應(yīng)投入，各級財政補貼都按照歐盟及成員國要求實行交叉遵守的補貼制度，將農(nóng)民獲取政府補貼與遵守農(nóng)業(yè)環(huán)境保護義務(wù)實行強制性的掛鉤［4］。歐盟在2007－2013 財政規(guī)劃中進一步將補貼用于整個農(nóng)村大環(huán)境的綜合保護與治理，養(yǎng)殖場為農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)投入越多，其獲得的補貼也就越多。

3.3 精準(zhǔn)的肥料總量控制政策

歐盟各國在征收高額化肥稅的同時，實施了對化肥和動物糞肥的生產(chǎn)、運輸、銷售、使用的全程管控政策，限制生產(chǎn)和施入農(nóng)田的肥料總量。歐盟頒布實施《硝酸鹽指令》，保證畜禽糞便施用量要與農(nóng)田消納和利用能力相適應(yīng)，并對最大施肥量、施氮磷量、施肥時間、施肥方法等也進行了限制，以保證在糞便施用過程中不造成對地面水域及地下水水質(zhì)污染、不破壞土壤的正常自凈過程、不造成農(nóng)作物品質(zhì)的異常惡化、保證提高農(nóng)作物產(chǎn)量和質(zhì)量、最大限度地利用資源。

3.4 高額的化肥稅收政策

歐盟各國通過實施高額的化肥稅收政策，降低化肥生產(chǎn)企業(yè)的積極性，控制化肥行業(yè)規(guī)模和市場流通量，減少肥料中化肥的比重，間接提高農(nóng)場利用動物糞肥的積極性。如荷蘭MINAS(Mineral Accounting System)系統(tǒng)記錄每個農(nóng)民的養(yǎng)分投入和產(chǎn)出情況，肥料用量如果在標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)無需交稅，如果超出標(biāo)準(zhǔn)需要繳納較高的稅額。瑞典從1984年開始征收化肥稅，稅率為0.60 瑞典克郎/公斤磷，使磷肥售價上漲了5%［5］。

3.5 適度的產(chǎn)業(yè)限制政策

歐盟各國為降低區(qū)域糞污消納壓力，在提高生產(chǎn)補貼的同時，對區(qū)域養(yǎng)殖區(qū)域、養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)、養(yǎng)殖規(guī)模予以限制，強化環(huán)境管理要求，從源頭避免環(huán)境污染事故的發(fā)生。20 世紀(jì)90年代，歐盟各成員國通過了新的環(huán)境法，規(guī)定了每公頃動物單位(載畜量)標(biāo)準(zhǔn)、畜禽糞便廢水用于農(nóng)用的限量標(biāo)準(zhǔn)和動物福利，鼓勵進行粗放式畜牧養(yǎng)殖，限制養(yǎng)殖規(guī)模的擴大。如荷蘭從1984年起，不再允許養(yǎng)殖場和養(yǎng)殖戶擴大經(jīng)營規(guī)模，并通過立法規(guī)定每公頃2.5 個畜單位(奶牛)，超過該指標(biāo)農(nóng)場主必須交納糞便費。英國立法限制建立大型畜牧場，規(guī)定單位畜牧場最高養(yǎng)殖規(guī)模奶牛200 頭、肉牛1000 頭、種豬500 頭、肥豬3000 頭、綿羊1000 只和蛋雞7000 只［6］。

3.6 精細的環(huán)境技術(shù)政策

歐盟制訂的環(huán)境友好技術(shù)政策以“糞便營養(yǎng)物質(zhì)綜合利用”的物質(zhì)循環(huán)理念為根本，其可行性技術(shù)指南目錄主要針對清潔生產(chǎn)技術(shù)、生產(chǎn)管理技術(shù)和廢棄物綜合技術(shù)，具有較強的可操作性。歐盟《污染綜合防治指令》對采用科技方法控制污染作了具體而明確的規(guī)定，首先是通過實用技術(shù)控制溫室氣體排放閾值，如廠房設(shè)置、糞便收集系統(tǒng)建設(shè)、通風(fēng)系統(tǒng)建設(shè)采用的技術(shù)都是用來減少營養(yǎng)元素以氣態(tài)形式的排放量，減少N、C 元素的流失;其次是通過廢棄物資源化利用技術(shù)，充分利用農(nóng)業(yè)生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)物質(zhì)流和能量流，如沼氣發(fā)電技術(shù)、沼液微生物生物質(zhì)提取技術(shù)、干糞生物制肥技術(shù)等，最大程度實現(xiàn)廢棄物綜合利用［7］。

4 歐盟經(jīng)驗對我國啟示與建議

歐盟是世界畜禽養(yǎng)殖污染防治的領(lǐng)跑者，在清潔生產(chǎn)技術(shù)政策、循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式、污染防治監(jiān)管手段等方面沉淀了大量成功經(jīng)驗。針對中國畜禽養(yǎng)殖污染嚴(yán)重態(tài)勢，以及當(dāng)前畜禽養(yǎng)殖環(huán)境監(jiān)管問題和治理需求，本文研究提出健全塔式法律法規(guī)體系、完善獎懲結(jié)合型政策體系、實施系統(tǒng)化總量減排、建立全程化環(huán)境監(jiān)管體系和營造良好輿論氛圍等建議，以期為下一步落實《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》要求，統(tǒng)籌設(shè)計中國畜禽養(yǎng)殖污染環(huán)境監(jiān)管體系提供借鑒。

4.1 把握契機、落實《條例》，健全塔式法律法規(guī)體系

中央政府進一步強化《條例》宣貫工作，制定《條例》實施細則，建立差異化、塔式法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范體系;省級人民政府應(yīng)以此為契機，結(jié)合區(qū)域污染特征和管理需求，加快推動省級畜禽養(yǎng)殖污染防治立法工作，突出省級法律法規(guī)的宏觀性、原則性和承接性;各縣級人民政府應(yīng)頒布實施畜禽養(yǎng)殖污染防治工作意見或計劃，將條例中確定的綜合利用工程、激勵獎勵政策、環(huán)境監(jiān)管要求細致化落地。

4.2 疏堵結(jié)合、雙管齊下，完善獎懲結(jié)合型政策體系

嚴(yán)格環(huán)境監(jiān)管制度，形成畜禽禁養(yǎng)區(qū)、環(huán)境影響評價、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放總量、環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的管控體系，強對企業(yè)違法違規(guī)的處罰力度，將污染治理考核與生產(chǎn)經(jīng)營許可、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼政策結(jié)合，倒逼規(guī)?；B(yǎng)殖場減少污水排放量、實施廢棄物綜合利用;出臺有利于養(yǎng)殖廢棄物綜合利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展的企業(yè)優(yōu)惠稅收、綠色金融信貸和環(huán)保投融資政策，積極支持地方政府出臺畜禽養(yǎng)殖環(huán)保投融資政策，拓寬治污設(shè)施建設(shè)與管理資金來源，引導(dǎo)社會資本投入畜禽養(yǎng)殖污染治理。

4.3 種養(yǎng)平衡、以地定畜，優(yōu)化總量減排理念方法

采用系統(tǒng)減排理念，將畜禽養(yǎng)殖污染物總量控制端口延伸到大氣和土壤，突出水－氣－土壤綜合生態(tài)系統(tǒng)的減排效力，研究制定復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的面源污染總量控制技術(shù)核算方法，制定全要素的系統(tǒng)化污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，對綜合利用產(chǎn)生的CO2等溫室氣體的排放，動物糞肥施入農(nóng)田的量(包括有機質(zhì)總量、N/P 總量、微生物菌群量等)進行控制，并逐步完善相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范、工程規(guī)范、操作規(guī)程體系。

4.4 利用優(yōu)先、防治結(jié)合，建立全程化環(huán)境監(jiān)管體系

從資源化利用、循環(huán)經(jīng)濟、可持續(xù)發(fā)展角度，通過發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)，將牧草種植、畜禽養(yǎng)殖、能源生產(chǎn)、微生物培養(yǎng)和加工等子系統(tǒng)有機結(jié)合，推進畜禽糞便、秸稈等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物的能源化和肥料化;實施全程化、精細化環(huán)境管理，逐步實現(xiàn)飼料配方、品種選擇、習(xí)性馴化、圈舍建設(shè)等前端環(huán)節(jié)管理，個體單獨管理、量化時間管理、量化飼養(yǎng)、清潔生產(chǎn)技術(shù)應(yīng)用等生產(chǎn)環(huán)節(jié)管理，糞污綜合利用技術(shù)、排放標(biāo)準(zhǔn)控制、土壤氮磷施入量控制等污染治理環(huán)節(jié)的全過程管控，制定詳細全過程技術(shù)、工程指南，規(guī)范和指導(dǎo)養(yǎng)殖場開展系統(tǒng)化污染防治。

4.5 企業(yè)為主、多方共舉，營造積極良好輿論氛圍

明確人民政府及環(huán)保、農(nóng)業(yè)和能源部門和企業(yè)的權(quán)責(zé)利，強調(diào)養(yǎng)殖企業(yè)和養(yǎng)殖戶的污染防治主體和環(huán)境保護責(zé)任，既要切實宣傳畜禽養(yǎng)殖可能造成的生態(tài)環(huán)境污染及其嚴(yán)重性，又要積極推廣科學(xué)防御理念、技術(shù);讓養(yǎng)殖企業(yè)認識畜禽養(yǎng)殖污染任務(wù)的艱巨性和目標(biāo)的可達性、糞便的潛在價值和綜合利用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景;再者讓廣大人民群眾了解畜禽養(yǎng)殖污染的公害，營造全民參與、分工負責(zé)、共同推進的輿論氛圍，推進畜禽養(yǎng)殖環(huán)境監(jiān)管手段精細化和養(yǎng)殖企業(yè)的污染防治技術(shù)升級。

［1］中華人民共和國環(huán)境保護部．全國畜禽養(yǎng)殖污染防治“十二五”規(guī)劃［EB/OL］．http://sts．mep．gov．cn/gzdt/201212/t20121231 244521．htm，2012－12－31/2014－12－04．

［2］中央政府門戶網(wǎng)站．《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》正式開始實施［EB/OL］．http://www．gov．cn/jrzg/2014－01/06/content 2560759．htm，2014－01－06/2014－12－04．

［3］張曉嵐，呂文魁，楊倩，高麗莉．荷蘭畜禽養(yǎng)殖污染防治監(jiān)管經(jīng)驗及啟發(fā)［J］．環(huán)境保護，2014，15:71－73．

［4］張陸彪，彭新宇．我國畜禽養(yǎng)殖污染防治的立法思考［J］．環(huán)境保護，2007，01:39－42．

［5］張維理，冀宏杰，Kolbe H．，徐愛國．中國農(nóng)業(yè)面源污染形勢估計及控制對策Ⅱ．歐美國家農(nóng)業(yè)面源污染狀況及控制［J］．中國農(nóng)業(yè)科學(xué)，2004，07:1018－1025．

［6］呂文魁，王夏暉，李志濤，張惠遠，孔源，王波．發(fā)達國家畜禽養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境政策與我國治理成本分析［J］．農(nóng)業(yè)環(huán)境與發(fā)展，2011，06:22－26．

［7］李亮科，朱葛軍，馬驥．歐盟破解規(guī)模養(yǎng)殖與生態(tài)環(huán)境保護問題的制度安排［J］．世界農(nóng)業(yè)，2014，08:43－46．

［8］張之浩．O/A/O 工藝處理規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖廢水工程改造案例分析［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2013，38(3):92－95．

［9］李震宇，宣昊，胡斯翰．規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖小區(qū)替代分散養(yǎng)殖模式污染物減排核算及建議［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2012，37(6):56－59．