中國環(huán)境政策研究進展

王　霖

(華中農(nóng)業(yè)大學馬克思主義學院，湖北 武漢　430070)

中國環(huán)境政策研究進展

王霖

(華中農(nóng)業(yè)大學馬克思主義學院，湖北 武漢430070)

【摘要】環(huán)境政策是用來規(guī)范和約束人類行為對自然生態(tài)環(huán)境的影響，其完善程度對我國生態(tài)文明建設有重要作用。環(huán)境正義是社會公正的一部分，并逐漸成為影響各國政府環(huán)境政策制定的重要因素?，F(xiàn)有環(huán)境政策研究在稅費、污染物交易市場等經(jīng)濟相關領域成果豐富，而在政策執(zhí)行和涉及到生態(tài)文明建設的環(huán)境正義方面有待進一步深入。

【關鍵詞】環(huán)境保護；環(huán)境政策；環(huán)境正義；生態(tài)文明建設

隨著環(huán)境治理指導思想和理念不斷變化創(chuàng)新，環(huán)境政策以及政策工具的種類也要從單一簡單走向復合多樣，更加重視經(jīng)濟激勵手段和社會管理手段的使用。近年來我國學者從不同角度采用不同方法對環(huán)境政策進行了大量研究，取得了豐碩的成果，為環(huán)境政策的制定提供了理論依據(jù)。本文從環(huán)境政策與經(jīng)濟、欠發(fā)達地區(qū)環(huán)境政策、政策執(zhí)行以及生態(tài)文明建設四個方面進行了分析。

1環(huán)境政策與經(jīng)濟

持經(jīng)濟發(fā)展為中心，是我國的基本國策，各項政策的制定實施中都離不開經(jīng)濟因素。在我國經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，環(huán)境污染問題日益嚴重，然而如何制定合適的環(huán)境政策，在治理經(jīng)濟發(fā)展帶來的環(huán)境問題的同時，又能保證經(jīng)濟的不間斷發(fā)展這一問題，需要對環(huán)境政策中的經(jīng)濟理論因素進行充分的研究。

1.1　環(huán)境庫茲涅茨曲線假說

現(xiàn)代經(jīng)濟的高速發(fā)展，不可避免的帶來了嚴重的環(huán)境污染。一些西方學者通過研究人均收入與相關環(huán)境污染指標的關系，得出倒U型關系就是環(huán)境庫茲涅茨曲線假說。然而由于環(huán)境問題和經(jīng)濟的復雜性，其關系并非都可以由簡單的收入和環(huán)境污染指標來表示，收入增長和不同污染物的污染程度的關系也不盡相同，地域性差異對于該假說同樣有很大的影響。彭水均(2006)通過我國廢水排放量、固體廢棄物污染等六項指標和收入關系分別進行數(shù)據(jù)檢驗，并將人口規(guī)模、科技進步、環(huán)保政策等指標作為控制變量進行考慮，發(fā)現(xiàn)“與沒有包括污染控制變量的簡單環(huán)境—收入關系相比，考慮了污染控制變量影響的估計結果往往揭示出了環(huán)境和收入之間的非線性關系。”研究還顯示相較于產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，當前技術的進步以及政府的環(huán)境政策標準對于遏制污染排放的效果并不顯著[1]。張衛(wèi)東(2007)的研究也表明環(huán)境政策的實施沒有減少環(huán)境污染和污染對經(jīng)濟的負面影響，并將原因歸結于環(huán)境政策未能得到有效執(zhí)行[2]。

1.2　排污交易制度

上世紀中后期，研究者發(fā)現(xiàn)基于市場的排污權交易，可以利用市場的作用，降低協(xié)調(diào)成本等，從而優(yōu)于傳統(tǒng)的環(huán)境治理政策。封凱棟(2013)從排污交易制度的基本原理出發(fā)，提出采用總量控制、污染物排放權和應用市場機制來促進環(huán)境效益。文章分析了排污交易制度的四種理論模型，并借鑒國外經(jīng)驗對我國流域排污交易制度建立和發(fā)展的重點問題進行了討論[3]。衛(wèi)志民(2013)研究了碳排放交易制度中三大減排機制的利弊，并指出中國碳排放權交易市場的建立面臨著碳金融市場發(fā)展滯后和沒有統(tǒng)一標準等問題[4]。石敏俊(2013)等人為研究碳稅和碳交易在碳減排中的利弊，構建了中國能源-經(jīng)濟-環(huán)境政策模型，分析了碳排放交易和碳稅的不同減排成本、效果以及經(jīng)濟影響，提出適度碳稅與碳排放交易相結合的政策，既有利于實現(xiàn)減排目標，又可以使污染排放主體承擔一定的減排義務[5]。

1.3　對外貿(mào)易的環(huán)境影響研究

從歷史角度來看，在特定條件下，污染密集型產(chǎn)業(yè)從環(huán)境標準高的發(fā)達國家向環(huán)境標準低的發(fā)展中國家轉移，使得發(fā)達國家的環(huán)境質(zhì)量隨著收入水平提高而獲得改善，從而驗證了環(huán)境庫茲涅茨曲線的結論。在國際貿(mào)易的環(huán)境影響研究中“污染物避難所”假說尤為著名。陳軍亞(2013)在研究外資對我國環(huán)境質(zhì)量的影響時，首先論證了發(fā)展中國家成為發(fā)達國家的污染避難所假說，然后從外資的規(guī)模效應、 結構效應和收入效應三個方面結合我國環(huán)境質(zhì)量狀況，分析得出外資流入和我國環(huán)境污染之間具有明顯的聯(lián)動效應[6]。鄧柏盛和宋德勇(2008)在對大量的面板數(shù)據(jù)進行分析后，發(fā)現(xiàn)由于對外貿(mào)易中我國出口物多為高污染高消耗產(chǎn)業(yè)，從而加劇了環(huán)境問題，F(xiàn)DI即外商直接投資雖然在環(huán)境技術層面對我國環(huán)境治理有一定好處，但也造成了不同程度的污染[7]。楊萬平、袁曉玲(2008)通過建模分析同樣得出了相似結論[8]。

2欠發(fā)達地區(qū)環(huán)境政策研究

近些年來，環(huán)境正義運動在全球范圍內(nèi)不斷發(fā)展，其倡導的理念正逐漸成為影響各國政府環(huán)境政策制定的重要因素。環(huán)境正義是指人類不分國籍、種族、文化、性別、經(jīng)濟狀況或社會地位，都同等地享有安全、健康以及可持續(xù)性環(huán)境的權利，而且任何人都無權破壞或妨礙這種環(huán)境權利[9]。美國的環(huán)境正義運動主要原因是由于種族和收入的差異引起的不公平對待，而經(jīng)過二十多年的不斷爭取，美國政府制定和采取了一系列的政策及措施，在保障弱勢群體的環(huán)境權方面取得了不小的進展。我國雖然不存在種族歧視等問題，但由于我國城鄉(xiāng)二元結構以及區(qū)域發(fā)展不均衡的長期存在，農(nóng)村和西部地區(qū)承受了更多經(jīng)濟發(fā)展帶來的環(huán)境危害，同時與大城市和發(fā)達地區(qū)相比又欠缺政策和資金支持，因此，對農(nóng)村和西部地區(qū)環(huán)境政策的研究對維護社會和諧穩(wěn)定發(fā)展有重要意義。

2.1　農(nóng)村環(huán)境政策研究

研究農(nóng)村環(huán)境政策，需要研究農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境污染情況。農(nóng)村地區(qū)環(huán)境可以分為生活環(huán)境、生產(chǎn)環(huán)境和自然資源環(huán)境，對應的環(huán)境污染主要包括農(nóng)民日常生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動產(chǎn)生的污染以及從城市轉移而來的工業(yè)污染。相比而言，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動帶來的污染就要嚴重的多，并呈現(xiàn)出“非點源性”的特征(杜江，2013)[10]。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，長期存在大量使用農(nóng)藥化肥等化學品的情況，導致大量的耕地和生活用水受到不同程度的污染，由于化學品使用的分散性和隨機性等特點，粗放式農(nóng)業(yè)生產(chǎn)導致的面源污染成為影響生態(tài)環(huán)境的主要原因之一(韓冬梅，金書秦，2013)[11]。對于農(nóng)村環(huán)境污染的深層次原因，任曉冬和高新才(2010)認為諸如面源污染的農(nóng)村環(huán)境問題，根源處在市場方面，因此保護農(nóng)產(chǎn)品價格，提高農(nóng)民生產(chǎn)收入，對面源污染的治理更為關鍵[12]。二是國家對農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的資金投入不足。國家財政支持長期大量用于城市環(huán)境改善和工業(yè)污染治理，對于農(nóng)村的專項治理資金嚴重不足，而城市污染卻存在向農(nóng)村地區(qū)轉移的情況，導致農(nóng)村環(huán)境問題日益嚴重。此外，農(nóng)村地區(qū)管理和執(zhí)法的復雜性，監(jiān)管機制的不健全以及農(nóng)民環(huán)保意識的薄弱，都是農(nóng)村環(huán)境政策制定需要考慮的因素，而最終保證農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展則需要建構農(nóng)業(yè)與生態(tài)環(huán)境政策一體化(田信橋，2013)[13]。

2.2　西部地區(qū)環(huán)境政策

西部地區(qū)面積廣袤，自然資源豐富，但由于地處內(nèi)陸，由于交通等方面的因素，發(fā)展相對緩慢，且多以資源型產(chǎn)業(yè)為主，由于長期的不合理利用資源，使得西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境不斷惡化，嚴重影響了人民群眾的生產(chǎn)生活，威脅到國家的生態(tài)安全。

張惠遠(2013)通過對我國西部生態(tài)環(huán)境政策進行梳理和分析，對我國西部的環(huán)境政策從時間和空間兩方面分別進行研究。并指出一系列政策措施確實使得西部生態(tài)退化的趨勢得到一定的緩解，提高了農(nóng)牧民的經(jīng)濟生活水平，并且在生態(tài)環(huán)境的治理、社會參與以及資金投入等方面探索積累了很多經(jīng)驗[14]。

朱方明(2013)則從西部大開發(fā)后我國污染密集型產(chǎn)業(yè)區(qū)域轉移方面入手，對污染密集型產(chǎn)業(yè)區(qū)域轉移的動機和影響污染密集型產(chǎn)業(yè)轉移區(qū)位選擇的主要因素進行了分析研究，指出“政策誘導、降低成本尤其是環(huán)境成本、利用資源是當前東部污染密集型產(chǎn)業(yè)進行區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉移的主要動機”。中西部地區(qū)由于當?shù)丨h(huán)境政策相較寬松，工業(yè)園區(qū)的建設逐步完善，工業(yè)生產(chǎn)成本不高，此外還擁有大量的自然資源和廣闊的潛在市場，所以吸引了污染密集型產(chǎn)業(yè)不斷遷入[15]。

2.3　少數(shù)民族環(huán)境權研究

環(huán)境權就是公民享有在不被污染和破壞的環(huán)境中生存及利用環(huán)境資源的權利(呂忠梅，1995)[16]，是不分種族不分世代的人們對自然環(huán)境和人為環(huán)境平等的享有的權利。但是由于不同族群各自的歷史、文化、風俗習慣以及生存環(huán)境的差異，環(huán)境權對每個族群的意義并不完全相同。吳賢靜(2009)認為并不存在普適性的環(huán)境權，我國少數(shù)民族地區(qū)的生態(tài)污染以及少數(shù)民族在與自然地交互活動中往往存在其特殊性，因此對于在我國處于弱勢的少數(shù)民族環(huán)境政策，要在國家統(tǒng)一立法的宏觀環(huán)境下，重視少數(shù)民族的習慣法，平衡少數(shù)民族的利益[17]。還要完善少數(shù)民族的自治權，有利于少數(shù)民族地區(qū)結合當?shù)厍闆r細化環(huán)境保護細則，從而有效地保障上述民族的環(huán)境權。此外，在少數(shù)民族地區(qū)的環(huán)境治理中，既要重視環(huán)境權，又不能放棄發(fā)展權，要相輔相成，走出一條可持續(xù)發(fā)展之路(陳海霞，2008)[18]。

3環(huán)境政策執(zhí)行研究

3.1　基層地方環(huán)境治理研究

基層政府關于環(huán)境政策的貫徹執(zhí)行狀況，對評估環(huán)境政策的效用至關重要，往往反映了國家整體的環(huán)境治理狀況。研究者從制度結構、激勵政策、執(zhí)行偏差等方面對目前基層環(huán)境治理困境進行了論證研究。

冉冉(2013)對中央政府的政治激勵措施和地方政府環(huán)境治理的關系進行了研究。他認為目前將中國的環(huán)境問題歸結為地方環(huán)境治理的失敗，以及將環(huán)境治理責任歸于地方政府及官員的研究思路，忽視了地方環(huán)境治理背后的制度性原因和中央政府在環(huán)境治理工作中應該承擔的責任[19]。黃晗(2013)也從環(huán)境問題本身的特點出發(fā)，闡述了環(huán)境問題跨越地域的特性以及復雜性，使得環(huán)境治理工作在基層政府相較更難執(zhí)行，再加之各級政府對經(jīng)濟發(fā)展的追求和GDP追捧，使得一定程度上與經(jīng)濟發(fā)展相悖的環(huán)境政策得不到很好的執(zhí)行[20]。此外，原本最貼近公眾的環(huán)境保護，在我國自上而下的政令體制下，也使得環(huán)境政策不能快速有效的在基層得到實現(xiàn)。

在中國政策執(zhí)行過程中，中央政府和地方政府在政策的制定和執(zhí)行方面，素來存在“上有政策下有對策”的現(xiàn)象，環(huán)境政策的執(zhí)行又由于在目前經(jīng)濟發(fā)展大環(huán)境的特殊性，這種現(xiàn)象就更加突出。在另外一篇文章中，冉冉(2014)通過政策執(zhí)行的模糊—沖突模型，對我國環(huán)境政治中的執(zhí)行偏差進行了研究。他指出“中國環(huán)境政策框架表現(xiàn)出了沖突性與模糊性相結合的特征”，并從目標設定、部門職能配置和具體政策工具這些方面分析了環(huán)境政策目標與執(zhí)行中存在的矛盾和沖突現(xiàn)象，而在環(huán)境法律文書表述和治理責任分工方面也存在著相當?shù)哪：?。這一特征在一定的程度上回導致政策的執(zhí)行者把環(huán)境政策理解為“象征性政策”，從而對政策消極執(zhí)行，產(chǎn)生執(zhí)行偏差。冉冉不同意一味將批評的矛頭指向政策的執(zhí)行者，同時也需要對上層政策制定進行反思，他認為“一項公共政策的具體執(zhí)行結果在很大程度上受制于該項政策的特征，而政策特征是由政策制定者在政策制定過程中決定的”[21]。

3.2　腐敗對環(huán)境政策執(zhí)行的影響

腐敗問題是否也會對環(huán)境政策的執(zhí)行效果產(chǎn)生不良的影響。為了明確腐敗問題與環(huán)境政策執(zhí)行的關系，李后建(2013)通過構建一個三階段博弈模型，采用中國30個省級區(qū)域1998—2010年的面板數(shù)據(jù)，并采用系統(tǒng)廣義矩穩(wěn)健性估計的計量方法，通過一系列分析發(fā)現(xiàn)腐敗和工業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模，對環(huán)境政策的執(zhí)行嚴格程度有弱化作用，最后得出當前社會環(huán)境下，“工業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴大會進一步強化腐敗對環(huán)境政策執(zhí)行質(zhì)量的損害程度”的結論[22]。劉輝煌(2013)采用1993—2008年中國29個省份的數(shù)據(jù)，衡量腐敗的指標使用各省區(qū)腐敗案件的案發(fā)數(shù)，“在經(jīng)濟增長與環(huán)境污染相互影響的聯(lián)立模型中引入腐敗因素”，分析得出腐敗可以通過降低環(huán)境規(guī)制、扭曲環(huán)境政策以及通過阻礙經(jīng)濟增長，直接或間接地加劇了環(huán)境污染，而且在東中西部地區(qū)，腐敗對其環(huán)境的影響也有著顯著的差異[23]。

4生態(tài)文明建設研究

黨的十八屆三中全會強調(diào)要把生態(tài)文明建設放在突出地位，融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。生態(tài)文明社會的實現(xiàn)離不開理論支持，只有樹立牢固的生態(tài)文明觀念，才能更加有效的進行生態(tài)文明社會建設。余謀昌(2009)指出由于世界上事物是相互聯(lián)系的，整體性比部分更重要，所以生態(tài)倫理主張放棄主客二分，不再堅持以什么為中心的思路，轉而追求萬物平等，追求人與自然的和諧相處[24]。生態(tài)倫理觀念代表了自然界整體能量循環(huán)的思維，而不是現(xiàn)有的單純線性思維，它強調(diào)生產(chǎn)利用和再生產(chǎn)再利用的循環(huán)經(jīng)濟形態(tài)，有利于經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。此外，當前生態(tài)倫理思想對環(huán)境正義和社會公平的追求，也與構建公平公正的生態(tài)文明社會的要求不謀而合，為生態(tài)文明社會提供穩(wěn)定的理論基礎。早在上個世界八十年代馬世駿(1984)就提出構建社會-經(jīng)濟-自然復合生態(tài)系統(tǒng)，并提出了系統(tǒng)分析方法，統(tǒng)籌社會、經(jīng)濟、生態(tài)目標，為制定政策提供依據(jù)[25]。黃肇義(2001)通過回顧生態(tài)城市理論的發(fā)展歷程，對國內(nèi)外生態(tài)城市的研究做了深度分析，生態(tài)城市建設中包含的可持續(xù)發(fā)展理念正與當今倡導的生態(tài)文明不謀而合，對生態(tài)城市規(guī)劃的探索也有利于生態(tài)文明社會建設[26]。

此外，生態(tài)文明社會的穩(wěn)定推進和實現(xiàn)，需要先進的生態(tài)倫理觀念，發(fā)達的生態(tài)經(jīng)濟，完善的生態(tài)制度，基本的生態(tài)安全，良好的生態(tài)環(huán)境，更離不開完備的法律保障體系[27]。我國當前法律制度，在過去三十年來不斷發(fā)展壯大，有效地推進了我國的環(huán)境保護工作。但為了建設可持續(xù)發(fā)展社會，我國現(xiàn)行法律仍存在一些問題，有亟待完善之處。王燦發(fā)(2014)指出生態(tài)文明法律保障體系的構建，要依據(jù)生態(tài)優(yōu)先、公平民主等原則，在一定法律體系框架下，建立預防性法律制度、管控性法律制度和救濟性法律制度為基本的制度體系[28]。王樹義(2014)認為只有大力推進環(huán)境司法改革，才是生態(tài)文明建設的基本保障。他同樣指出，樹立生態(tài)文明司法理念是首要任務，繼而實行環(huán)境法制，實行環(huán)境司法專門化，以法律約束人與自然的交互行為，實現(xiàn)環(huán)境正義[29]。

5小結

綜上所述，當前環(huán)境政策研究中環(huán)境污染與經(jīng)濟發(fā)展間的關系研究依然是主要方向，其中尤以環(huán)境相關稅費制度研究最為廣泛，研究者從不同角度，不同層次，通過豐富的數(shù)據(jù)支撐，對環(huán)境相關稅和污染物排放交易等減少環(huán)境污染物排放的效用進行了大量的分析，結合國外已有成功經(jīng)驗，排污權交易是有效可行的控制污染的方法，也很有可能成為我國環(huán)境治理今后發(fā)展方向之一，而目前眾多的研究也為之提供了理論基礎。關于環(huán)境污染與經(jīng)濟的環(huán)境庫茲涅茨曲線假說，通過目前的研究，由于地區(qū)差異，政策體制不同，以及復雜多樣的外部條件影響，其并不能廣泛適用于不同國家和地區(qū)，所以當前政策制定者要避免不分條件狀況的盲目相信該假說，一味發(fā)展經(jīng)濟，從而忽視了環(huán)保工作；科研工作者對于環(huán)境庫茲涅茨曲線假說也還需要進一步的驗證。

環(huán)境政策執(zhí)行方面，研究者大都對現(xiàn)行干部考核體系存在爭論，多數(shù)認為綜合考評中過于側重GDP成績，而環(huán)境保護指標所占比例過低，導致一些政策執(zhí)行不到位。有研究者挖掘更深層次的原因，認為政策制定過程中對于政策執(zhí)行的評估和考慮，直接影響了政策出臺后的執(zhí)行狀況。截至日前，全國已有超過70個縣市取消了GDP考核，轉而更加注重環(huán)境和民生方面。今后對這些地市轉換考核方式進行跟進研究，對其執(zhí)行方式和成果的分析，將會對廣大其它地區(qū)乃至國家環(huán)保工作有重要意義。

發(fā)展社會主義生態(tài)文明，同樣追求人人平等，追求全民共享綠色生態(tài)成果，杜絕為了城市的環(huán)境建設而對農(nóng)村地區(qū)造成了污染。當前西方社會廣泛討論的環(huán)境正義理論，也正符合了社會主義生態(tài)文明建設的要求，對于這一點，國內(nèi)學者的研究還相對不足，對于中國國情下環(huán)境保護的城鄉(xiāng)差異、貧富地區(qū)差異等研究還不夠深入。因此，發(fā)展完善中國的環(huán)境正義理論，對社會主義生態(tài)文明建設同樣具有重要的促進作用。

從長久來看，推行環(huán)境保護教育，殷實環(huán)境理論研究，樹立環(huán)境保護意識，從思想上改變?nèi)藢Υ笞匀坏恼J識，乃是根本之計。需要加快環(huán)境法制建設，加大環(huán)保執(zhí)法力度，加強環(huán)境管理能力，從外部約束和引導公民的行為，即能有效緩解當前環(huán)境危急，又有利于公民養(yǎng)成良好的習慣，并由外而內(nèi)的促進人與自然和諧并存觀念的內(nèi)化，雙線并舉，雙管齊下，才能更加有效地進行生態(tài)文明建設。

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項目資助：本文系國家社科基金“代際正義論研究”(項目號：13CZX073)階段性研究成果

引用文獻格式：王霖.中國環(huán)境政策研究進展[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015，40(1)：75-78.

Advance Research of Environment Policies in China

WANG Lin

(Huazhong Agricultural University，Wuhan 430070，China)

Abstract：Environmental policy is to regulate and constraint the influence of human behavior on the natural ecological environment，whether the environmental policy is good having a directly influence on ecological civilization construction of our country. Environmental justice is part of social justice，which has become an important factor that affects government environmental policy making process. Now the environmental policy research achievements is quite rich in tax and in pollutants trading market，but still needs further study involves policy execution and construction of ecological civilization.

Keywords：environment policy；environment protection；environment justice；ecological civilization construction

中圖分類號：X21

文獻標識碼：A

文章編號：1673-288X(2015)01-0075-04

作者簡介：王霖，碩士研究生，研究方向為環(huán)境正義研究