全球氣候變化談判的回顧與展望

萬怡挺 常 捷

(1.復(fù)旦大學(xué)公共管理博士后流動站、上海WTO 事務(wù)咨詢中心工作站，上海 200336;2.北京石油化工學(xué)院，北京 102617)

近幾十年以來，全球正在經(jīng)歷以全球變暖為突出標(biāo)志的氣候變化，以創(chuàng)建于1988年的聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)為代表的國際主流觀點認為，人類活動會排放CO2、CH4、NOx 等溫室氣體，這些溫室氣體濃度不斷升高很可能是全球氣候變暖的主要原因。1990年以來，IPCC 的五次報告不斷強化以上結(jié)論。IPCC2007年11月發(fā)布的第四次評估報告指出，氣候變暖已經(jīng)是一個可證明的事實;預(yù)測從2000年到2030年，根據(jù)一系列排放情景預(yù)測得出的結(jié)論是全球溫室氣體排放量將增長25%～90%，而每10年全球氣溫將增長0.2 度。從經(jīng)濟學(xué)角度，斯特恩(2010)指出，如果不采取任何行動，氣候變化將造成全球人均福利下降14%～20%，如果長期堅持向低碳社會轉(zhuǎn)型，每年獲利可達2.5 萬億美元。2014年11月2日，IPCC 在丹麥哥本哈根正式發(fā)布《第五次評估綜合報告》，該報告稱，氣候變化匯集的風(fēng)險如此巨大，如果溫室氣體繼續(xù)以失控的速度排放，有可能會讓幾代人在消除貧困和饑餓上取得的進步停滯甚至逆轉(zhuǎn);在1880年至2012年間，地表的平均溫度上升了攝氏0.85 度，1901 至2010年間，全球的海平面高度升高了19 厘米;為達到維持地表溫度升高不超過2 攝氏度的目標(biāo)，在2010年至2050年間，全球排放量應(yīng)該減少40%～70%，到2100年前要減少至零排放。在聯(lián)合國主導(dǎo)以及歐盟等發(fā)達國家不遺余力的推動下，上述科學(xué)認識在過去的三十多年中逐步轉(zhuǎn)化為越來越強的政治共識。由于與土壤、森林和河流保護等環(huán)境問題并不相同，一國溫室氣體的排放將對全球環(huán)境產(chǎn)生負面影響，因此，為了實現(xiàn)解決全球氣候變化問題這一目標(biāo)，必須通過不斷加強國際合作，國際社會對于構(gòu)建一個具有強制性的全球溫室氣體規(guī)制體系的呼聲日益強烈。

1《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》的簽訂

1992年6月，在巴西里約熱內(nèi)盧舉行的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上，166 個國家簽訂了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(United Nations Framework Convention on Climate Change，簡稱《框架公約》，UNFCCC)，這一里程碑性質(zhì)的國際公約確立了國際社會普遍認可的低碳發(fā)展原則。《框架公約》的最終目標(biāo)是將大氣中溫室氣體濃度穩(wěn)定在不對氣候系統(tǒng)造成危害的水平。該公約明確指出工業(yè)化發(fā)達國家應(yīng)對溫室氣體排放現(xiàn)狀負主要責(zé)任，并基于“共同但有區(qū)別的責(zé)任”這一原則，確定發(fā)達國家率先減排，對發(fā)展中國家并沒有提出量化的強制要求。目前，已有190 個國家批準(zhǔn)了《框架公約》，這些國家被稱為《框架公約》締約方。

1997年12月，《框架公約》第三次締約方大會在日本京都召開，149 個國家和地區(qū)的代表通過了具有法律約束力的，旨在限制發(fā)達國家溫室氣體排放量以抑制全球氣候變暖的《京都議定書》，確立了發(fā)展低碳經(jīng)濟的若干機制，并明確了第一承諾期(2008年至2012年)的減排量和時間表。《框架公約》附件一中的國家在第一承諾期應(yīng)將其溫室氣體排放量在1990年的水平上平均削減5.2%，各國責(zé)任各異，如歐盟須減排8%，日本減排6%，俄羅斯0 減排，澳大利亞可增排8%等。美國在2001年退出《京都議定書》，至今尚未承擔(dān)強制性的減排義務(wù)。2001年，《框架公約》第七次締約方大會召開，通過了具體落實《京都議定書》的《馬拉喀什文件》。2005年2月16日，《京都議定書》正式生效，這是人類歷史上首次在全球范圍內(nèi)以強制性法規(guī)的形式限制溫室氣體排放，歐盟等發(fā)達國家開始履行減排承諾。

2 后《京都議定書》談判

《京都議定書》是具有突破意義的里程碑，但由于沒有納入美國，而且附件一國家在第一承諾期的減排義務(wù)并不足以實現(xiàn)IPCC 關(guān)于全球減排的目標(biāo)，各國在《京都議定書》達成后仍就《京都議定書》的第二承諾期和全球范圍內(nèi)更多國家參與減排的國際協(xié)議進行艱苦的談判。2007年，《框架公約》第13 次締約方大會達成《巴厘島路線圖》，要求發(fā)達國家在2020年前將溫室氣體排放量比1990年減少25－40%。2008年7月，八國集團(G8)峰會達成的共識是:2050年的長期目標(biāo)是全球溫室氣體排放比1990年減少50%。2009年，2 度閥值(即將全球增暖幅度控制在較工業(yè)革命前高2 度以內(nèi))作為政治共識列入《哥本哈根協(xié)議》，并作為全球減排努力的參考目標(biāo)，這是第一次在世界范圍內(nèi)確定了溫室氣體排放控制的量化目標(biāo)。此外，發(fā)達國家在2020年前要在快速啟動資金之外繼續(xù)增加出資，到2020年達到每年1000 億美元的規(guī)模。哥本哈根會議還呼吁建立新的綠色氣候基金(GCF)，以幫助發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化。2010年坎昆會議通過決議，決定建立綠色氣候基金，將該基金作為締約方協(xié)議的資金機制的運作實體，以支持發(fā)展中國家減緩氣候變化的計劃、項目、政策及其他活動。2011年12月德班會議上，各方同意將努力達成一個全球性的減排協(xié)議，同時，綠色氣候基金得以正式啟動。2012年，多哈會議最終就執(zhí)行《京都議定書》第二承諾期達成一致(2013－2020年)，歐盟開始履行第二承諾期的減排義務(wù)。在2013年12月的華沙會議的推進下，綠色氣候基金成為法律上獨立的機構(gòu)，總部確定設(shè)在韓國仁川。2014年12月，在秘魯利馬舉行的《框架公約》第20 次締約方大會上，190 個締約方達成了協(xié)議，將提交各自的自定減排貢獻預(yù)案，并協(xié)助貧窮國家為此做好準(zhǔn)備，并同意全球減排協(xié)議將于2020年以前開始生效。

3 中國的貢獻

從2007年起，中國已成為全球溫室氣體排放最多的國家。在全球氣候談判中，隨著中國經(jīng)濟實力的不斷增長和碳排放的日益增加，很多發(fā)達國家要求中國承擔(dān)碳減排義務(wù)的呼聲日益高漲。長期以來，美國也以中國沒有承擔(dān)減排義務(wù)為主要借口，拒絕加入《京都議定書》的減排計劃。從20 世紀(jì)90年代開始，中國一直積極參與《聯(lián)合國框架公約》框架下的談判，是《聯(lián)合國框架公約》非附件一締約方(即發(fā)展中國家締約方)。2002年8月，中國政府核準(zhǔn)了《京都議定書》，以獲取資金和技術(shù)為目的作為清潔發(fā)展機制項目東道國參與國際減排行動，本身并沒有強制性減排的國際義務(wù)。為了響應(yīng)國際上的減排行動，同時也因為中國具有能源資源約束和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等內(nèi)生減排需求，節(jié)能減排要求不斷趨嚴已成為中國的新常態(tài)，因此，雖然是發(fā)展中國家，在2009年哥本哈根會議前，中國提出了到2020年中國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%，到2020年中國非化石能源占一次能源消費的比重達到15% 左右等目標(biāo)。與此相對應(yīng)，中國2010年在國內(nèi)發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于進一步確保實現(xiàn)“十一五”節(jié)能減排目標(biāo)通知》，明確了這一目標(biāo)。中國在國內(nèi)《十二五規(guī)劃綱要》中也提出“在2005年的基礎(chǔ)上，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低16%，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放降低17%”。

2013年，中國碳排放量占全球總量的27.7%，比排名第二的美國高出近一倍。中國經(jīng)濟50 人論壇課題組(2010)指出，中國的碳排放量2030年很可能會超過世界總排放的一半以上。由于中國以煤為主的能源結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟快速增長引致的高排放、內(nèi)涵能源比例較大導(dǎo)致的碳排放的總量很高和基礎(chǔ)設(shè)施、機器設(shè)備及個人大件消費品帶來的“鎖定效應(yīng)”，中國面臨節(jié)能減排的嚴峻挑戰(zhàn)。在地方層面，我國蘇州、淮安、寧波、溫州等東部城市和廣元等西部城市也都提出了要力爭實現(xiàn)溫室氣體排放峰值，并初步確定了達到峰值的年份，分別為2020年、2025年、2015年、2019年、2030年。在國家層面，根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部副部長劉培林的研究，從2012～2022年的未來十年，我國碳排放總量還將繼續(xù)增長，尚不會出現(xiàn)峰值，但排放總量增速將逐步降低。2014年11月14日，清華大學(xué)的《中國與新氣候經(jīng)濟報告》預(yù)測中國溫室氣體排放峰值將于2030年左右到來?！兜谌螝夂蜃兓瘒以u估報告》稱，在過去一段時間內(nèi)，中國平均氣溫升高的速度高于全球平均水平，也就是說，中國在特殊的地理環(huán)境背景下，更容易受到氣候變化的影響。種種跡象表明，考慮到自身的排放規(guī)模和國內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的內(nèi)在需要，中國政府將在全球氣候談判中采取更加積極務(wù)實的態(tài)度。

4 全球氣候談判下一步展望

目前，各方正全力以赴加緊談判推進德班進程，即爭取在2015年底的巴黎會議上達成全球性的減排協(xié)議，2015年成為了全球氣候談判的關(guān)鍵一年。根據(jù)利馬會議的決議，準(zhǔn)備就緒的各締約方應(yīng)在2015年3月提交自定減排貢獻預(yù)案，所有締約方最遲在2015年10月1日前提交該預(yù)案。根據(jù)前期的談判進程分析，目前談判的分歧主要集中在減排責(zé)任分配和發(fā)達國家對發(fā)展中國家的資金支持等。發(fā)達國家要求發(fā)展中國家也承擔(dān)強制性的國際減排義務(wù)。發(fā)展中國家認為，發(fā)達國家對全球變暖負有歷史責(zé)任，必須無條件地帶頭進行絕對量減排，而發(fā)展中國家面臨發(fā)展經(jīng)濟、消除貧苦、改善民生等挑戰(zhàn)，只能在發(fā)達國家資金和技術(shù)支持的前提下開展靈活多樣的減排活動。此外，全球減排協(xié)議有望將綠色氣候基金作為其主要金融實體，要求發(fā)達國家從2020年起每年以其國內(nèi)生產(chǎn)總值1%的規(guī)模向該基金注資。

為了推動2015年的巴黎會議取得成功，各主要經(jīng)濟體也在積極準(zhǔn)備。2014年10月24日，歐盟理事會通過了歐盟委員會今年初提出的《2030 氣候與能源政策框架》。該協(xié)議要求歐盟成員國到2030年，相比1990年的水平，各自減少40%的國內(nèi)溫室氣體排放量，并把可再生能源在歐洲能源結(jié)構(gòu)中的占比提高至27%，而且這些目標(biāo)將對所有成員國具有法律約束力。該協(xié)議統(tǒng)一了歐洲的內(nèi)部意見，為2015年的巴黎的全球氣候變化談判相關(guān)問題定下了歐洲碳減排承諾的基調(diào)，同時也為全球有關(guān)應(yīng)對氣候變化的目標(biāo)設(shè)立了新標(biāo)準(zhǔn)，有助于推動全球氣候變化談判進程。2014年11月12日，中國和美國在北京達成《中美氣候變化和清潔能源合作聯(lián)合聲明》，美國承諾2025年比2005年的水平減排26%～28%(是此前哥本哈根會議上承諾減排17%的更新)，中方首次正式提出2030年左右碳排放達到峰值，并計劃到2030年將非化石能源在一次能源中的比重提升到20%。這也被外界視為對全球氣候談判具有很大推動作用的一項重要成果。

通過上述全球溫室氣體規(guī)制形成及其后續(xù)談判的過程可以看出，全球氣候變化問題的日益突出導(dǎo)致了全球溫室氣體國際規(guī)制的逐步趨嚴。在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》締約方的持續(xù)推動下，隨著溫室氣體國際規(guī)制的趨嚴，溫室氣體的排放權(quán)不再是一項免費的公共資源。這已經(jīng)成為具有全球共識的大趨勢，也是全球經(jīng)濟發(fā)展中的一個重大新變量，將對全球各國自身的溫室氣體規(guī)制和經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生深遠的影響，也必將推動各國通過探索低碳金融等各種途徑尋求降低溫室氣體排放的解決方案。

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