實(shí)現(xiàn)由“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”向“主動(dòng)城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)型——湖北整體推進(jìn)城鎮(zhèn)化的典型調(diào)查

彭 瑋

（湖北省社會(huì)科學(xué)院，湖北 武漢430077）

黨的十八大報(bào)告明確提出，“四化”同步發(fā)展，即堅(jiān)持走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化道路。城鎮(zhèn)化成為全面建成小康社會(huì)和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要載體。與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化重視“城”的城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化更重視“人”的城鎮(zhèn)化，是以質(zhì)量、品質(zhì)、內(nèi)涵發(fā)展為主的高水平的“城鎮(zhèn)化”，要實(shí)現(xiàn)“傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化”向“新型城鎮(zhèn)化”的根本性跨越，必須加快推進(jìn)“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”向“主動(dòng)城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)型。

一、湖北省城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本現(xiàn)狀

湖北省已開啟跨越式發(fā)展的“黃金十年”，步入工業(yè)化加速發(fā)展、全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期。隨著“一元多層次”、“一主兩副”、“兩圈兩帶”、長江中游城市集群等戰(zhàn)略的提出與推進(jìn)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)迎來大好發(fā)展機(jī)遇。

湖北城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入加速發(fā)展期。2012 年，全省城鎮(zhèn)化率達(dá)到53.5%，比全國平均水平高0.9 個(gè)百分點(diǎn)，比2000 年增長13.8 個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新的加速發(fā)展期。湖北省城鎮(zhèn)化水平在中部六省居首，在全國各?。ㄊ?、自治區(qū)）中排名第13位，已進(jìn)入以城市型社會(huì)為主體的新時(shí)代、城市發(fā)展全面轉(zhuǎn)型的新階段。但同時(shí)，湖北各市州城鎮(zhèn)化發(fā)展差異大。從2012 年城鎮(zhèn)化率看，武漢城鎮(zhèn)化率最高（79.26%），其他地方與武漢的差距都較大。城鎮(zhèn)化率在60%-65%的有黃石和鄂州2 個(gè)市，在50%-55%的有襄陽、宜昌、仙桃、十堰、潛江、荊門6個(gè)市，在40%-49%的有孝感、天門、荊州、咸寧、神農(nóng)架、隨州6 個(gè)市，在34%-39%的有黃岡和恩施2個(gè)市州。只有5 個(gè)市的城鎮(zhèn)化率高于全省平均水平，其他12 個(gè)市州都低于全省平均水平，城鎮(zhèn)化發(fā)展非常不均衡。

二、湖北省城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的問題

湖北省城鎮(zhèn)化率從1978 年的15.09%迅速升至2012 年的53.5%，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)歷史性轉(zhuǎn)變。但這一時(shí)期的城鎮(zhèn)化完全由政府主導(dǎo)，農(nóng)民參與度不高，從一定程度來說，只是工業(yè)化的副產(chǎn)品，形成“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”形勢(shì)，引發(fā)了較多問題。

第一，城鎮(zhèn)化過分依賴政府主導(dǎo)，導(dǎo)致人口城鎮(zhèn)化趕不上土地城鎮(zhèn)化速度，大量城郊農(nóng)民被強(qiáng)拆房屋、強(qiáng)制征地，被迫卷入城鎮(zhèn)化進(jìn)程，社會(huì)矛盾日益尖銳，出現(xiàn)“政府一頭熱，農(nóng)民一頭冷”的現(xiàn)象。一些地方的農(nóng)村新社區(qū)由于規(guī)劃不合理，配套不完善，社區(qū)建好后農(nóng)民入住率不高，農(nóng)民還住在原有宅基地的舊房子里，背棄了土地集約利用的初衷，造成資源的極大浪費(fèi)；第二，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，低端產(chǎn)值業(yè)比重過高，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展緩慢，吸納失地農(nóng)民就業(yè)能力不強(qiáng)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展乏力。很多“被上樓”農(nóng)民依然還在原有承包地從事傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)活動(dòng)，但是農(nóng)民的生活方式卻被徹底改變，搬進(jìn)農(nóng)村新社區(qū)后，各種生活成本驟增，耕田種地甚至需要坐車，農(nóng)具無處堆放、家禽無處飼養(yǎng)、蔬菜無處種植、農(nóng)作物無處保存，造成生產(chǎn)生活的極大不便；第三，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民難以實(shí)現(xiàn)市民化，福利待遇差異化嚴(yán)重，出現(xiàn)“半截子的城鎮(zhèn)化”和“半轉(zhuǎn)型的農(nóng)民工”，社會(huì)有效需求不足；第四，農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)僅停留在建房子的初級(jí)階段，相關(guān)社區(qū)配套服務(wù)不完善，農(nóng)民住上新房子，但生活環(huán)境依然沒有改善，“家里現(xiàn)代化、屋外臟亂差，塵土滿天飛、污水遍地流，老鼠到處竄、蚊蠅滿天飛”。[1]

三、國內(nèi)外城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與啟示

（一）國外城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的歷史回顧。

1.西歐：政府調(diào)控下的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化同步推進(jìn)。

工業(yè)革命前后，英、德、法等西歐國家城鎮(zhèn)化率從3%一躍超過50%，19 世紀(jì)中期達(dá)到70%以上。其城鎮(zhèn)化進(jìn)程主要特點(diǎn)有：一是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化相互促進(jìn)，工業(yè)革命發(fā)源地由于金融業(yè)、制造業(yè)興盛集聚大量人口，城市規(guī)模得以壯大，為工業(yè)化提供了大量的勞動(dòng)力，形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)后，進(jìn)一步加強(qiáng)了城鎮(zhèn)集聚作用；二是配套相關(guān)法律制度，政府先后出臺(tái)了城市建設(shè)強(qiáng)制性規(guī)劃引導(dǎo)，很好地緩解人口集聚過度造成的社會(huì)及環(huán)境問題；三是政府調(diào)控，引導(dǎo)土地開發(fā)利用以及城市建設(shè)，如德國提出兼顧市場(chǎng)競(jìng)爭與公共利益等原則。

其中，英國是世界上首個(gè)達(dá)到高度城市化的國家，它采用同步推進(jìn)城市、農(nóng)村變革，創(chuàng)造出離土不離鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村發(fā)展模式，具體講就是以農(nóng)業(yè)加工為主的鄉(xiāng)村工業(yè)。這種鄉(xiāng)村工業(yè)的發(fā)展，有效推動(dòng)了農(nóng)業(yè)、工業(yè)分工，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就地轉(zhuǎn)化，保障農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，成功將農(nóng)村變?yōu)橐司有〕擎?zhèn)，促進(jìn)新工商業(yè)城市快速成長，并且較好地緩解了大城市的人口等壓力。

2.新加坡：環(huán)境規(guī)劃與土地開發(fā)一體化。

新加坡高度重視城市規(guī)劃和建設(shè)組織的系統(tǒng)推進(jìn)。主要做法有：一是花園城市建設(shè)循序推進(jìn)。40多年來，始終圍繞“花園城市”來開展城市建設(shè)，發(fā)展時(shí)期不同，側(cè)重點(diǎn)不同；二是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)整體推進(jìn)。重視城市總體規(guī)劃，一體化推進(jìn)城市道路建設(shè)和土地開發(fā)，有計(jì)劃地完善交通網(wǎng)絡(luò)等配套基礎(chǔ)設(shè)施，避免重復(fù)建設(shè)、開挖等資源浪費(fèi)及負(fù)面影響；三是環(huán)境綠化建設(shè)全面推進(jìn)。政府規(guī)定，建房必須先留出綠地，保障城市綠化不低于30%。[2]

3.日本：高度集中型城鎮(zhèn)化。

由于國土狹窄、人口密集，開發(fā)空間有限，日本采取了高度集中型城鎮(zhèn)化模式,在實(shí)現(xiàn)工業(yè)化過程中，采取工業(yè)化和農(nóng)村城市化同步推進(jìn)的策略，故在亞洲率先實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村城市化。日本城鎮(zhèn)化過程中，值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)有：第一，采取“都市圈”和“城市帶”模式；第二，制定多層多種類型的城市發(fā)展計(jì)劃，適合各區(qū)域的發(fā)展；第三，頒布實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)法規(guī)；第四運(yùn)用財(cái)政政策，擴(kuò)大公路、鐵路、港口等方面的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；第五，加大教育的投入，培養(yǎng)緊缺型人才。[3]

4.韓國：大城市主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化。

韓國是非均衡的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的典型代表。在短短三四十年的時(shí)間里，韓國從一個(gè)農(nóng)村人口占70%以上的國家，發(fā)展成城鎮(zhèn)人口占80%以上的高度城鎮(zhèn)化國家，這不能不說是一個(gè)奇跡。韓國社會(huì)的一些根本變化向人們展示了一種極快的城鎮(zhèn)化步伐。韓國城鎮(zhèn)化發(fā)展主要經(jīng)歷了如下發(fā)展階段：

首先，著力發(fā)展工業(yè)建設(shè)城市。韓國政府自1962—1971 年實(shí)施了第一、二個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展5 年計(jì)劃，重點(diǎn)扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展和擴(kuò)大出口后，工業(yè)發(fā)展迅猛，而農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后。這種發(fā)展方式在使得工農(nóng)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重失調(diào)的同時(shí)也為后續(xù)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程積累了充足的實(shí)力。其次，在工業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，韓國政府開展“新村運(yùn)動(dòng)”。新村運(yùn)動(dòng)充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，著力提升了農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件，改善了農(nóng)民意識(shí)，同時(shí)引導(dǎo)剩余勞動(dòng)力進(jìn)一步向城市集聚。在上世紀(jì)80 年代，一度陷入停滯狀態(tài)的“新村運(yùn)動(dòng)”發(fā)展成一種國民運(yùn)動(dòng)。再次，進(jìn)一步改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和人文環(huán)境。在上世紀(jì)90 年代在面對(duì)環(huán)境污染人口過度集中利己主義泛濫等城市病等問題時(shí)，韓國注重國民素質(zhì)的提升和民族精神的培育。最后，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程的后期韓國政府注意到城鄉(xiāng)發(fā)展的失衡問題，注重協(xié)調(diào)發(fā)展。通過制定政策確保就業(yè)收入、社會(huì)保障等城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化來確保城鎮(zhèn)化的成果。

從韓國城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程不難看出，韓國城鎮(zhèn)化的最主要特點(diǎn)就是國家主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。國家在優(yōu)先發(fā)展工業(yè)并取得相當(dāng)成就的基礎(chǔ)上，逐漸向農(nóng)村轉(zhuǎn)移人員政策和資金，實(shí)現(xiàn)以工促農(nóng)。在國家向農(nóng)村傾斜的“新村運(yùn)動(dòng)”的過程中，國家建立了完善的組織支援系統(tǒng)、物質(zhì)支援系統(tǒng)、智力支援系統(tǒng)和政策支援系統(tǒng)。以此同時(shí)特別注重公民素質(zhì)的提高，注重公民科學(xué)技術(shù)水平、人文素養(yǎng)民族主義愛國精神和傳統(tǒng)美德的培養(yǎng)。

5.拉美：缺乏產(chǎn)業(yè)支撐的過度城市化。

城市化發(fā)展速度超過了工業(yè)化發(fā)展速度，出現(xiàn)了“過度城市化”現(xiàn)象。從19 世紀(jì)下半葉開始，伴隨著工業(yè)化的發(fā)展，拉美國家逐步開始城市化，但從上世紀(jì)60 年代，拉美國家開始一味地追求城市化的高速發(fā)展，使得城市化的發(fā)展速度大大超過了工業(yè)化的發(fā)展速度，出現(xiàn)了過度城市化現(xiàn)象。其危害甚多，主要有：第一，失業(yè)率不斷增加。拉美國家城市化的快速發(fā)展，使得大批農(nóng)民遷入城市，而城市化的過快發(fā)展超越了工業(yè)部門吸納勞動(dòng)力的能力，把隱性失業(yè)由農(nóng)村轉(zhuǎn)向了城市服務(wù)業(yè)部門，導(dǎo)致城市失業(yè)率居高不下。第二，城市化進(jìn)程充滿了混亂和無序，城市病嚴(yán)重。主要表現(xiàn)為住房短缺，居住條件惡劣；貧困人口大量增加，貧富差距不斷擴(kuò)大；必要的基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重缺乏；交通擁擠、堵塞頻繁；環(huán)境污染不斷加劇；社會(huì)環(huán)境惡化，暴力犯罪猖獗，社會(huì)治安狀況差。因此，在城市化進(jìn)程中，政府必須對(duì)城市化的發(fā)展速度采取宏觀調(diào)控，使城市化和工業(yè)化的發(fā)展速度相協(xié)調(diào)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展適度同步，過度城市化或滯后城市化都不利于城市化的健康長遠(yuǎn)發(fā)展。

6.美國：自由放任式的低密度蔓延式擴(kuò)展。

隨著快速工業(yè)化和西部地區(qū)開發(fā)，1970 年，美國城鎮(zhèn)化已經(jīng)超過70%，之后增速逐漸放緩。其特點(diǎn)主要有：一是工業(yè)化、信息化、產(chǎn)業(yè)化、城鎮(zhèn)化并行；二是以市場(chǎng)為主導(dǎo)，奉行自由經(jīng)濟(jì)理論，由市場(chǎng)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，市場(chǎng)需求成為城鎮(zhèn)化的主要?jiǎng)恿?；三是城?zhèn)發(fā)展缺乏政府引導(dǎo)，導(dǎo)致過度郊區(qū)化，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境惡化。上世紀(jì)80 年代以來，針對(duì)城市蔓延對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境帶來的不良影響，美國提出“精明增長”。主要是集約利用土地，通過限制、保護(hù)、協(xié)調(diào)手段，以追求環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)之間的公平。[4]

（二）國內(nèi)新型城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

1.珠江三角洲：外向型城鎮(zhèn)化。

改革開放后珠三角各市紛紛加大工業(yè)園區(qū)的建設(shè)力度，鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向園區(qū)集中，吸引外資、民營企業(yè)進(jìn)園投資，以工業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化，以產(chǎn)業(yè)化促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展。而外資投入及其帶動(dòng)的出口增長是過去20 多年珠江三角洲城鎮(zhèn)化的主要?jiǎng)恿ΑＭ赓Y投入和外資企業(yè)的安家落戶，促進(jìn)了珠江三角洲地區(qū)農(nóng)村工業(yè)化并使得這一地區(qū)的交通通訊、道路、公共基礎(chǔ)設(shè)施的迅猛發(fā)展，推動(dòng)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展步伐。珠江三角洲地區(qū)在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，以創(chuàng)建文明村鎮(zhèn)為機(jī)遇，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入，按照高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求的原則，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)目標(biāo)，為市民和企業(yè)創(chuàng)造了優(yōu)美的生活和投資環(huán)境。

2.成都：大城市帶郊區(qū)發(fā)展。

成都作為“中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的縮影”的西部城市，其城鎮(zhèn)化的主要做法為，土地確權(quán)頒證，允許流轉(zhuǎn)，并通過農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的建立以及建設(shè)用地增減指標(biāo)掛鉤機(jī)制的設(shè)立，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地“同地同權(quán)”。從發(fā)展較好的區(qū)域開始示范，確立優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，逐步形成市場(chǎng)導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)集群。另外，配套公共服務(wù)和社會(huì)保障，切實(shí)提高農(nóng)民的生活水平。為了真正實(shí)現(xiàn)“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展”的戰(zhàn)略目標(biāo)，成都進(jìn)一步深化農(nóng)村土地管理制度改革，充分盤活農(nóng)村土地資源和資產(chǎn)。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，推進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營，促進(jìn)農(nóng)民增收；使農(nóng)村土地由潛在的社會(huì)財(cái)富升華為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要資本。運(yùn)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，在城鄉(xiāng)資源之間搭建市場(chǎng)化的互惠共享機(jī)制，合理分配土地增值收益，有效調(diào)動(dòng)市場(chǎng)和農(nóng)民的積極性共同推進(jìn)農(nóng)村土地整理和綜合整治，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)發(fā)展的“雙贏”。

3.浙江溫州：以市場(chǎng)化帶動(dòng)農(nóng)村工業(yè)化城鎮(zhèn)化。

溫州模式是以個(gè)體私營企業(yè)迅速推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過家庭工業(yè)、專業(yè)化市場(chǎng)等方式，發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)．逐步形成小商品、大市場(chǎng)格局。率先突破傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，以市場(chǎng)化為導(dǎo)向推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，其基本特征是家庭經(jīng)濟(jì)、商品市場(chǎng)發(fā)展的同時(shí)，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向經(jīng)營家庭生產(chǎn)專業(yè)市場(chǎng)，促進(jìn)人口向小城鎮(zhèn)聚集以及農(nóng)村城鎮(zhèn)化。同時(shí)，積極開展小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)，如投資體制改革、土地使用制度改革、城鎮(zhèn)管理體制改革、城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系建設(shè)等。此外，率先開展土地出租、出讓、轉(zhuǎn)包、抵押、入股等農(nóng)村土地改革，突破城鄉(xiāng)二元戶籍制度，允許農(nóng)民自建住宅落戶，鼓勵(lì)農(nóng)民自辦企業(yè)發(fā)展，消除了對(duì)農(nóng)民在戶籍、擇業(yè)、居住方面的歧視性政策。[5]

根據(jù)以上分析，得出國內(nèi)外城鎮(zhèn)化發(fā)展模式及主要特征見表。

（三）湖北省新型城鎮(zhèn)化的實(shí)踐探索。

1.推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，探索“農(nóng)民變股民”的可持續(xù)發(fā)展道路。

農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，是農(nóng)村制度建設(shè)的一項(xiàng)重要改革，對(duì)盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)，提高農(nóng)村集體資產(chǎn)使用效益，建立農(nóng)民增收長效機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展起到了良好的推動(dòng)作用。一是集體產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新與農(nóng)民利益補(bǔ)償相結(jié)合，形成集體經(jīng)濟(jì)與農(nóng)民持續(xù)共享增值收益的長效機(jī)制。襄陽市魏莊社區(qū)、尹集鄉(xiāng)、黃石市下陸區(qū)詹本六社區(qū)、黃石下陸區(qū)通過集體產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，按照“確權(quán)、確利、不確地”的原則，通過資產(chǎn)量化到人實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰，村集體經(jīng)濟(jì)壯大和農(nóng)民增收成效顯著。二是集體資產(chǎn)管理與市場(chǎng)需求相結(jié)合，確保資產(chǎn)保值增值。潛江市張金鎮(zhèn)張金社區(qū)、黃岡市舵塘社區(qū)股份合作社立足本區(qū)域產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，圍繞工業(yè)園區(qū)企業(yè)需求大力發(fā)展服務(wù)業(yè)，集體資產(chǎn)大幅增值。

2.拓寬就業(yè)渠道，加強(qiáng)技能培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民到產(chǎn)業(yè)工人的身份轉(zhuǎn)換。

一是園區(qū)對(duì)接創(chuàng)造就業(yè)崗位。襄陽市魏莊社區(qū)、黃石市舵塘社區(qū)開展針對(duì)性技能培訓(xùn)和與園區(qū)企業(yè)對(duì)接，與周邊園區(qū)企業(yè)簽訂優(yōu)先錄用本村勞動(dòng)力協(xié)議，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民充分就業(yè)；二是技能培訓(xùn)增強(qiáng)就業(yè)能力。宜昌市猇亭區(qū)舉辦被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)45 期，共開設(shè)電焊、化工操作、家政服務(wù)等15 個(gè)專業(yè)，就業(yè)率達(dá)到94%；三是政策引導(dǎo)鼓勵(lì)就業(yè)。鄂州市鳳凰街道百子畈社區(qū)股份聯(lián)合社對(duì)到各類技工學(xué)校學(xué)習(xí)獲得證書并學(xué)有所成的給予學(xué)費(fèi)報(bào)銷。鼓勵(lì)待業(yè)人員外出務(wù)工，憑用工證明進(jìn)行補(bǔ)貼。

3.完善多元化社會(huì)保障投入機(jī)制，解決農(nóng)民后顧之憂。

確保社區(qū)居民社會(huì)保障全覆蓋，宜昌市猇亭區(qū)社保資金由個(gè)人、市區(qū)兩級(jí)政府、村集體土地補(bǔ)償共同分?jǐn)?，分別承擔(dān)30%、30%和40%。一些地區(qū)還采取社區(qū)補(bǔ)貼的方式作為補(bǔ)充。襄陽市魏莊社區(qū)、鄂州市鳳凰街道百子畈社區(qū)居民醫(yī)療費(fèi)用在新農(nóng)合結(jié)算后，個(gè)人自付部分再由社區(qū)報(bào)銷50%。

表1 國內(nèi)外城鎮(zhèn)化發(fā)展模式及主要特征比較

4.提升公共服務(wù)，讓農(nóng)民切實(shí)享受市民化待遇。

完善公共基礎(chǔ)設(shè)施。襄陽市魏莊社區(qū)為居民免費(fèi)接入天然氣、安裝太陽能、有線電視等生活必備設(shè)施；安裝安全監(jiān)控系統(tǒng)；組建專職安保單位和小區(qū)保潔隊(duì)伍；建成社區(qū)綜合服務(wù)中心。創(chuàng)新社區(qū)多元管理模式。襄陽市尹集鄉(xiāng)以農(nóng)村社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)為核心、村民自治組織為基礎(chǔ)、農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)中心為工作服務(wù)平臺(tái)，構(gòu)建了社區(qū)社會(huì)組織和居民廣泛參與的多元化社區(qū)管理模式。在農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)中心，全面推行“一站式”窗口服務(wù)、上門服務(wù)、代理服務(wù)、居民群眾互助服務(wù)。提升市民文化素養(yǎng)與文明習(xí)慣。宜昌市猇亭區(qū)通過社區(qū)活動(dòng)加強(qiáng)“新市民”思想道德素質(zhì)教育，豐富群眾的文化生活，加強(qiáng)社區(qū)文明禮儀監(jiān)督，促進(jìn)其養(yǎng)成衛(wèi)生、整潔、有序的生活習(xí)慣，逐步提高社區(qū)居民文明素養(yǎng)。

四、加快實(shí)現(xiàn)“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”向“主動(dòng)城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)型的對(duì)策建議

加快實(shí)現(xiàn)由“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”向“主動(dòng)城鎮(zhèn)化”的轉(zhuǎn)型，必須從以下幾個(gè)方面著手：

（一）保障農(nóng)民土地權(quán)益，讓農(nóng)民共享城鎮(zhèn)化成果。

一是通過市場(chǎng)自由流通實(shí)現(xiàn)土地應(yīng)有價(jià)值，保證農(nóng)民獲得完整的土地收益權(quán)和自由流轉(zhuǎn)權(quán)；二是健全農(nóng)地委托代理機(jī)制。農(nóng)民民主選舉產(chǎn)生獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)組織，代理農(nóng)民個(gè)人行使包括占有、使用、收益、處分等土地權(quán)利；三是根據(jù)各地土地市場(chǎng)價(jià)格總體情況提高土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。征地補(bǔ)償下限應(yīng)保證被征地農(nóng)民在失去土地后在新的生活環(huán)境和工作崗位維持原有生活質(zhì)量。

（二）加快集體產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，建立集體與農(nóng)民共享增值收益的長效機(jī)制。

一是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系與社會(huì)關(guān)系分離。將集體資產(chǎn)股份化，量化到個(gè)人，讓搬遷居民帶股進(jìn)社區(qū)，進(jìn)城當(dāng)市民，有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)關(guān)系與社會(huì)關(guān)系分離，讓他們?cè)谛碌沫h(huán)境安心工作和生活；二是助推集體經(jīng)濟(jì)增長與農(nóng)民增收?？茖W(xué)量化、公平界定集體組織資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，通過“股份制”，變福利分配為股份分紅，充分維護(hù)居民與集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)利益，從體制上有效保障農(nóng)民利益。

（三）擴(kuò)寬就業(yè)渠道，保障農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)。

一是完善對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)登記制度，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)控與管理；二是因地制宜，充分發(fā)揮各地比較優(yōu)勢(shì)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，扶持勞動(dòng)密集型企業(yè)的發(fā)展，拓寬就業(yè)安置渠道。三是針對(duì)周邊園區(qū)及企業(yè)需求開展就業(yè)培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)園區(qū)與轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的供需對(duì)接；四是通過提供更多社會(huì)公共管理崗位解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。

（四）完善社會(huì)保障體系，解決農(nóng)民后顧之憂。

實(shí)行一次性征地補(bǔ)償和完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系相結(jié)合的方法。將被征地農(nóng)民劃分為不同年齡段制定相應(yīng)的統(tǒng)籌措施，使之全部納入社會(huì)養(yǎng)老統(tǒng)籌體系。同時(shí)，健全失地農(nóng)民最低生活保障制度和失地農(nóng)民醫(yī)療保障制度。

（五）提升社區(qū)公共服務(wù)，加快農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)換。

在社區(qū)的空間布局上，將農(nóng)村社區(qū)與集鎮(zhèn)發(fā)展結(jié)合起來，集中資源完善大型社區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施。以社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)為重點(diǎn)，全面推進(jìn)社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提高社會(huì)服務(wù)資源的參與度。按照市場(chǎng)化要求，積極開展低償?shù)谋忝窭穹?wù)。完善農(nóng)村社區(qū)文化設(shè)施，不斷增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)的凝聚力和歸屬感。在社區(qū)管理上，著重解決社區(qū)居民就醫(yī)、就業(yè)、困難群眾基本生活保障等群眾關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題。探索基層組織建設(shè)、戶籍管理、社會(huì)救助、低保救助、醫(yī)療保險(xiǎn)、文化體育、教育、衛(wèi)生、市場(chǎng)建設(shè)等改革創(chuàng)新，讓農(nóng)民更好更快的適應(yīng)身份和環(huán)境的變化。

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