農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持項(xiàng)目調(diào)研分析

林曉靜

(遼寧省朝陽縣水務(wù)局，遼寧 朝陽122000)

在多年來國家水土保持重點(diǎn)治理區(qū)大凌河流域治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持工程朝陽縣召蘇溝河項(xiàng)目實(shí)施工作于年初做了大力的宣傳和周密的安排，對于此項(xiàng)目，朝陽縣已將農(nóng)田水利、林業(yè)等多部門資金進(jìn)行整合，為此項(xiàng)工程的立項(xiàng)實(shí)施打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。筆者結(jié)合朝陽縣農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水保項(xiàng)目召蘇溝河項(xiàng)目區(qū)治理工程建設(shè)調(diào)研如下。

1 項(xiàng)目管理辦法執(zhí)行情況

朝陽縣嚴(yán)格按照《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門項(xiàng)目管理辦法》和《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門項(xiàng)目資金管理辦法》正確執(zhí)行，與農(nóng)口、農(nóng)發(fā)等單位密切配合，高度重視，各負(fù)其責(zé)，利用朝陽縣黑土區(qū)農(nóng)發(fā)治理工程項(xiàng)目的有利契機(jī)，從管理實(shí)際出發(fā)，進(jìn)一步建立和規(guī)范管理之制度，保障了治理工程的順利實(shí)施。

2 部門項(xiàng)目定位和作用

朝陽縣從2011 年開始實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持項(xiàng)目以來，縣水務(wù)局與市、縣農(nóng)發(fā)辦密切配合，通力合作。即發(fā)揮了部門項(xiàng)目優(yōu)勢，又發(fā)揮了行業(yè)部門技術(shù)特點(diǎn)，有力促進(jìn)了項(xiàng)目的順利實(shí)施。部門項(xiàng)目是經(jīng)國家農(nóng)發(fā)辦批準(zhǔn)，由中央農(nóng)口部門組織實(shí)施，地方農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)參與管理的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門項(xiàng)目。為促進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門項(xiàng)目管理科學(xué)化、制度化、規(guī)范化，保證資金安全運(yùn)行和有效使用。

3 項(xiàng)目的有機(jī)銜接和協(xié)調(diào)發(fā)展

3.1 部門項(xiàng)目與地方項(xiàng)目的有機(jī)銜接和協(xié)調(diào)發(fā)展

1)中央一號文件的落實(shí)，國家及各級地方政府非常重視“三農(nóng)”政策的扶持力度，朝陽縣對支農(nóng)資金整合的必要性和重要性的認(rèn)識也在不斷深入，部門項(xiàng)目在立項(xiàng)時避免與其他項(xiàng)目重復(fù)安排。與農(nóng)發(fā)項(xiàng)目、水利重點(diǎn)縣工程、移民工程、發(fā)改局項(xiàng)目等部門項(xiàng)目結(jié)合起來，相互促進(jìn)，協(xié)調(diào)發(fā)展。部門項(xiàng)目的實(shí)施主體是水利部門，通過發(fā)揮部門的行業(yè)特點(diǎn)和技術(shù)優(yōu)勢，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門項(xiàng)目對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目區(qū)改善項(xiàng)目立地條件、改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境等，起到了非常重要的作用。

2)地方各級農(nóng)口部門應(yīng)與同級農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)建立各負(fù)其責(zé)、互相配合的合作機(jī)制，共同做好部門項(xiàng)目和資金管理工作。農(nóng)口部門以組織項(xiàng)目實(shí)施為主，應(yīng)與農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)主動溝通協(xié)調(diào);農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)以資金管理為主，應(yīng)把部門項(xiàng)目管理作為農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工作的組成部分，主動配合與參與。

3.2 部門項(xiàng)目間的有機(jī)銜接和協(xié)調(diào)發(fā)展

1)部門項(xiàng)目建設(shè)遵循國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的指導(dǎo)思想和方針政策，體現(xiàn)行業(yè)特點(diǎn)，發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢，增強(qiáng)項(xiàng)目示范引導(dǎo)作用。部門項(xiàng)目分為兩類:土地治理項(xiàng)目，包括水利部組織實(shí)施的中型灌區(qū)節(jié)水配套改造和水土保持、農(nóng)業(yè)部組織實(shí)施的良種繁育、國土資源部組織實(shí)施的土地復(fù)墾、國家林業(yè)局組織實(shí)施的林業(yè)生態(tài)示范。產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項(xiàng)目，包括農(nóng)業(yè)部組織實(shí)施的優(yōu)勢特色種養(yǎng)示范、國家林業(yè)局組織實(shí)施的名優(yōu)經(jīng)濟(jì)林花卉示范。做好農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水保項(xiàng)目，首先土地、農(nóng)業(yè)、林業(yè)國土等部門要密切配合，相互合作。

2)為保證該項(xiàng)工作的順利啟動和實(shí)施，建議以水利部門為項(xiàng)目的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的前期安排和后期的管護(hù)工作。

在制度建設(shè)上:在實(shí)施水土保持工程項(xiàng)目過程中，為了確保該項(xiàng)目的順利實(shí)施，縣委、縣政府領(lǐng)導(dǎo)管護(hù)小組，組長由主管水利的副縣長擔(dān)任，副組長由農(nóng)業(yè)副縣長、水務(wù)局局長、農(nóng)業(yè)開發(fā)辦主任擔(dān)任，成員由審計(jì)局、財(cái)政局、林業(yè)局、農(nóng)機(jī)局、土地局、項(xiàng)目區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等相關(guān)單位的主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。實(shí)行招投標(biāo)制、公示制、監(jiān)理制、階段驗(yàn)收制建后管護(hù)責(zé)任制等。

在機(jī)制創(chuàng)新上:項(xiàng)目建設(shè)走招標(biāo)投標(biāo)程序，在工程開工前期，全過程實(shí)行信息透明公開，擴(kuò)大群眾參與力度。采取政府主管領(lǐng)導(dǎo)簽訂責(zé)任狀，村民與政府簽訂承諾制度。

在統(tǒng)籌規(guī)劃上:部門項(xiàng)目由國家批準(zhǔn)頒布，地方人民政府負(fù)責(zé)管理。堅(jiān)決避免部門項(xiàng)目和地方項(xiàng)目布點(diǎn)過多過散和無序發(fā)展。要制定和頒布有關(guān)項(xiàng)目設(shè)立、建設(shè)和管理?xiàng)l例，規(guī)范準(zhǔn)入制度，強(qiáng)化安全環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。對部門項(xiàng)目區(qū)內(nèi)已有地方項(xiàng)目實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)管。要尊重早期建成的地方項(xiàng)目的歷史現(xiàn)狀，妥善處理部門項(xiàng)目與地方項(xiàng)目之間的矛盾。

在資金分配上:效益優(yōu)先，兼顧公平;突出重點(diǎn)，兼顧一般;集中投入，不留缺口;獎優(yōu)罰劣，激烈競爭。

在項(xiàng)目安排上:部門項(xiàng)目和地方項(xiàng)目的管理部門相互溝通，共同結(jié)合世情、國情、農(nóng)情的變化，緊緊圍繞“三化同步”這一重大課題，積極探索符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展道路，統(tǒng)籌安排項(xiàng)目。項(xiàng)目安排要科學(xué)設(shè)定發(fā)展目標(biāo)、選擇好實(shí)現(xiàn)路徑，明確支撐保障條件，注重體制機(jī)制創(chuàng)新;找準(zhǔn)制約和影響當(dāng)?shù)匕l(fā)展的突出瓶頸，有針對性地研究提出政策措施建議。

4 農(nóng)口部門與農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)的分工和協(xié)作

1)水務(wù)局自從實(shí)行農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持項(xiàng)目以來，與農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)建立各負(fù)其責(zé)、互相配合的合作機(jī)制，共同做好部門項(xiàng)目和資金管理工作。水利部門以組織項(xiàng)目實(shí)施為主，與農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)主動溝通協(xié)調(diào);農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)以資金管理為主，應(yīng)把部門項(xiàng)目管理作為農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工作的組成部分，主動配合與參與。

2)農(nóng)口部門資金管理法人負(fù)總責(zé)，分管局長負(fù)全責(zé)，農(nóng)發(fā)辦主任具體負(fù)責(zé)的層層負(fù)責(zé)制。保證縣級配套資金和農(nóng)發(fā)事業(yè)費(fèi)每年納入預(yù)算管理，優(yōu)先安排落實(shí)，確保縣級配套資金和農(nóng)發(fā)事業(yè)費(fèi)及時足額到位。從立項(xiàng)、論證、實(shí)施到竣工驗(yàn)收，對項(xiàng)目資金全過程跟蹤管理，使有限的資金發(fā)揮最大效益。要求專業(yè)監(jiān)理人員在項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)理過程中嚴(yán)把“三關(guān)”，即材料設(shè)備進(jìn)場關(guān)、施工工序關(guān)、工程質(zhì)量驗(yàn)收關(guān)。工程質(zhì)量控制采取事前把關(guān)，事中檢查落實(shí)，堅(jiān)持上道工序不合格不得進(jìn)行下道工序施工。專門成立“項(xiàng)目驗(yàn)收組”，以國家批復(fù)項(xiàng)目計(jì)劃和擴(kuò)初設(shè)計(jì)為主要依據(jù)，按照方案進(jìn)行全面驗(yàn)收，針對驗(yàn)收發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量問題提出整改要求，整改后再驗(yàn)收，直到合格達(dá)標(biāo)為止。驗(yàn)收時，要求施工員、監(jiān)理負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目專管員、參與驗(yàn)收人員、主管領(lǐng)導(dǎo)逐一審核簽字，缺一不可，手續(xù)完備方可進(jìn)行縣級報(bào)賬。工程結(jié)算時，按總額扣留10%工程質(zhì)量保證金，1 a后經(jīng)再次驗(yàn)收無質(zhì)量問題予以退還質(zhì)保金。資金按規(guī)定運(yùn)行。農(nóng)發(fā)項(xiàng)目資金實(shí)行專人、專賬、專戶“三專”管理，嚴(yán)格按制度規(guī)定管理使用項(xiàng)目資金。依據(jù)項(xiàng)目建設(shè)合同和竣工驗(yàn)收審核決算，將項(xiàng)目建設(shè)資金直接支付給施工企業(yè)、材料供應(yīng)商。幾年來，國庫直接支付比率達(dá)到100%，有效避免了資金截留和挪用現(xiàn)象的發(fā)生。項(xiàng)目開工前期，一律由施工單位墊付資金，施工進(jìn)度完成50%以上，一次性預(yù)付30%的工程款，竣工驗(yàn)收后，按工程決算資金總額扣留10%工程質(zhì)量保證金，1 a后經(jīng)再次驗(yàn)收無質(zhì)量問題予以退還質(zhì)保金。實(shí)行每年竣工項(xiàng)目決算必須由審計(jì)部門專項(xiàng)審計(jì)，出具審計(jì)結(jié)論的制度。接受上級主管部門的綜合檢查，對檢查中存在的問題及建議及時整改，并保證類似問題在下年度項(xiàng)目建設(shè)中不發(fā)生。

5 部門項(xiàng)目和資金管理

資金管理是項(xiàng)目工程建設(shè)的命脈，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)尤其如此。要管好項(xiàng)目，首先必須要管好資金。良好的資金報(bào)賬管理機(jī)制，是確保項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)圓滿完成，保證農(nóng)發(fā)資金安全和項(xiàng)目效益最大化的關(guān)鍵。近兩年來，朝陽縣水保局在項(xiàng)目實(shí)施管理中，縣農(nóng)發(fā)辦嚴(yán)格按照國家和省市農(nóng)發(fā)辦《資金和項(xiàng)目管理辦法》、《財(cái)務(wù)管理辦法》、《財(cái)政資金縣級報(bào)賬制實(shí)施辦法》等制度的要求，嚴(yán)格執(zhí)行縣級報(bào)賬制，形成了規(guī)范完善的資金管理及報(bào)賬規(guī)程，有力促進(jìn)了農(nóng)發(fā)項(xiàng)目的安全高效實(shí)施。

5.1 近年來部門項(xiàng)目和資金管理

1)堅(jiān)持報(bào)賬與項(xiàng)目管理相結(jié)合，提高報(bào)賬工作資金透明度。縣農(nóng)發(fā)辦在縣級報(bào)賬制中積極推行農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目招投標(biāo)制、項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制、工程監(jiān)理制、項(xiàng)目資金公示制等制度。在項(xiàng)目建設(shè)中由縣農(nóng)發(fā)辦牽頭，抽調(diào)水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水保等有關(guān)部門技術(shù)人員組成監(jiān)理組，對施工程序、物資采購、工程質(zhì)量等進(jìn)行全面監(jiān)督檢查，針對存在的問題及時督促整改提高。工程竣工后，逐項(xiàng)逐塊全面細(xì)致地進(jìn)行驗(yàn)收，詳細(xì)審核施工單位出具的竣工驗(yàn)收報(bào)告及相關(guān)驗(yàn)收資料，最后由農(nóng)發(fā)辦審核相關(guān)報(bào)帳憑證，進(jìn)行報(bào)帳。

2)明確報(bào)賬管理職責(zé)和權(quán)限，完善報(bào)賬監(jiān)督制約機(jī)制。在農(nóng)發(fā)項(xiàng)目資金管理中，縣財(cái)政局負(fù)責(zé)農(nóng)發(fā)資金的宏觀管理和監(jiān)督，辦理項(xiàng)目資金的撥借手續(xù)，對資金報(bào)帳情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。縣農(nóng)發(fā)辦負(fù)責(zé)農(nóng)發(fā)資金的具體運(yùn)作和核算，編制項(xiàng)目預(yù)算，核算工程成本，審核報(bào)帳憑證，收集整理會計(jì)資料，根據(jù)工程進(jìn)度撥付建設(shè)資金，及時編制會計(jì)報(bào)表和辦理工程決算。項(xiàng)目鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委負(fù)責(zé)群眾投工投勞的組織和統(tǒng)計(jì)，積極配合項(xiàng)目工程實(shí)施，監(jiān)督項(xiàng)目資金的使用。項(xiàng)目施工單位負(fù)責(zé)編制單項(xiàng)工程預(yù)算和決算，出具工程建設(shè)原始憑證，填制報(bào)帳清單，建立備查帳戶。通過明確管理職責(zé)，建立完善了報(bào)賬監(jiān)督制約機(jī)制。

3)規(guī)范資金報(bào)賬操作流程，提高報(bào)賬管理工作水平。在農(nóng)發(fā)項(xiàng)目報(bào)賬中，建設(shè)單位必須依據(jù)工程預(yù)算和決算，提供真實(shí)有效的原始憑證，必須經(jīng)監(jiān)理單位及監(jiān)理人員審核，并提出審核意見，由農(nóng)發(fā)辦報(bào)賬?？h農(nóng)發(fā)辦依據(jù)稅務(wù)發(fā)票、用款申請表、工程進(jìn)度審核表、工程施工合同、工程驗(yàn)收單、工程預(yù)決算等憑證，經(jīng)財(cái)務(wù)主管和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人審核后，辦理資金撥付手續(xù)。對于不完善的報(bào)賬憑證，退回施工單位，督促補(bǔ)充健全后，重新進(jìn)行審核報(bào)賬。

4)加快農(nóng)發(fā)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，提高項(xiàng)目資金使用效率。農(nóng)發(fā)項(xiàng)目資金嚴(yán)格根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度報(bào)賬，項(xiàng)目計(jì)劃下達(dá)后，縣農(nóng)發(fā)辦及時組織相關(guān)人員開展項(xiàng)目工程招投標(biāo)工作，由具有相應(yīng)資質(zhì)的專家評委進(jìn)行綜合評標(biāo)后，確定中標(biāo)單位，并簽訂施工合同。在工程建設(shè)中定期檢查督促，確保項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量，加快工程建設(shè)進(jìn)度，避免窩工、返工現(xiàn)象。單項(xiàng)工程結(jié)束后，及時組織有關(guān)專家、監(jiān)理單位、村民代表、農(nóng)民質(zhì)量監(jiān)督員進(jìn)行檢查驗(yàn)收。驗(yàn)收合格后按規(guī)定程序及時辦理報(bào)賬手續(xù)，從而真正把農(nóng)發(fā)項(xiàng)目建設(shè)成為惠民工程、富民工程。

5.2 新形勢下，部門項(xiàng)目的發(fā)展

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持項(xiàng)目，作為朝陽縣“民生工程”要積極創(chuàng)新機(jī)制，不斷強(qiáng)化管理。①調(diào)整科室職能，加強(qiáng)技術(shù)力量。明確科室職責(zé)、人員職責(zé)，責(zé)任分工落實(shí)到人，包村、包項(xiàng)目到人，夯實(shí)責(zé)任，明確任務(wù)，確保項(xiàng)目建設(shè)順利實(shí)施。②實(shí)行項(xiàng)目管理程序化、精細(xì)化，加強(qiáng)項(xiàng)目管理。嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目施工程序，規(guī)范施工流程，細(xì)化記錄記載，做到工序到位、監(jiān)督到位、管理到位，確保工程建設(shè)質(zhì)量達(dá)標(biāo)、合格。③強(qiáng)化學(xué)習(xí)，提高認(rèn)識，進(jìn)一步明確新形勢下農(nóng)業(yè)開發(fā)水土保持項(xiàng)目工作新思路、新目標(biāo)。認(rèn)真組織干部職工學(xué)習(xí)全縣農(nóng)村工作會議精神，學(xué)習(xí)現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)規(guī)劃和國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)政策，努力提升境界，強(qiáng)化措施，圍繞現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民致富增收，全力抓好農(nóng)發(fā)項(xiàng)目實(shí)施工作［1］。

5.3 項(xiàng)目資金如何同發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相銜接

①科學(xué)選項(xiàng)立項(xiàng)，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)。堅(jiān)持集中連片、規(guī)模開發(fā)原則，農(nóng)發(fā)項(xiàng)目集中安排在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)內(nèi)。②整合支農(nóng)資金，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供強(qiáng)力支撐。按照“渠道不亂、用途不變、優(yōu)勢互補(bǔ)、形成合力”原則，整合各級財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金，發(fā)揮項(xiàng)目資金集聚優(yōu)勢。③創(chuàng)新工作機(jī)制，全面服務(wù)國家農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)。建立穩(wěn)定的財(cái)政支農(nóng)資金增長機(jī)制，切實(shí)落實(shí)財(cái)政農(nóng)發(fā)預(yù)算，確保達(dá)到“兩個高于”目標(biāo);縣財(cái)政制定優(yōu)惠政策，探索和完善以獎代補(bǔ)、先建后補(bǔ)等方式，形成農(nóng)發(fā)多元化投入新機(jī)制;從部門預(yù)算編制和資金安排源頭抓起，加強(qiáng)與涉農(nóng)部門溝通，擴(kuò)大整合資金規(guī)模;規(guī)范項(xiàng)目立項(xiàng)程序，推行農(nóng)發(fā)資金縣級報(bào)賬制和政府采購制度，把好項(xiàng)目概(預(yù))算、決算關(guān);發(fā)揮財(cái)政、審計(jì)和中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督作用，對重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行評審，對農(nóng)發(fā)資金績效進(jìn)行監(jiān)管。

［1］母成波.黑龍江墾區(qū)農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目的實(shí)踐與探索［J］.水利科技與經(jīng)濟(jì)，2010(07):792－793.