改革開放以來的中國近代地方政治制度史研究

翁有為，任潤鑫

(1.河南大學(xué)《史學(xué)月刊》編輯部;2.河南大學(xué) 歷史文化學(xué)院，河南 開封475001)

近代中國社會是一個大變革的時代，其中政治制度也發(fā)生了大的變革。對于近代中國政治制度變革歷史的研究，是改革開放以來史學(xué)研究的重要內(nèi)容。近代政治制度變革涉及到中央政權(quán)層面的政治制度變革和地方政權(quán)層面的政治制度變革，兩個層面的政權(quán)和政治治理是兩項重要的問題，是近代歷史上十分重要的歷史內(nèi)容。由于近代中央層面和地方層面兩個方面的政治制度變革內(nèi)容較多較繁，本文僅就近代地方政治制度變革問題作一梳理、歸納與分析。

一、近代地方政治制度與中央政治制度的關(guān)系研究

中國近代政治制度的變化，主要表現(xiàn)為制度的近代化。從傳統(tǒng)社會以宗法制度為基礎(chǔ)，到近代法律與制度的逐漸起步，制度變遷反映了社會的變遷。就地方政治制度而言，其改革及變遷與中央層面的關(guān)系如何，顯然十分重要。這一問題引起學(xué)者關(guān)注也是必然的。

地方政府與中央政府的關(guān)系，對地方政府的施政當(dāng)然有極大的影響，因此無疑是近代中國地方行政制度研究的重要課題。近代以來，中央與地方關(guān)系一直處于一種不正常的狀態(tài)。一方面由于地方勢力的崛起，中央對地方的控制力減弱，這就造成了中央政府一直極力以各種手段收歸權(quán)力以維持統(tǒng)一局面。但另一方面，由于既得利益與中央集權(quán)政策的矛盾，地方政府常常以自身實力來對抗中央。在傳統(tǒng)中國本該是上下有序的一套統(tǒng)治體系此時逐漸解體，而這樣一種不正常的狀態(tài)是很值得學(xué)者關(guān)注的。關(guān)于晚清時期中央與地方關(guān)系問題的研究有劉偉的《晚清督撫政治——中央與地方關(guān)系研究》①劉偉:《晚清督撫政治——中央與地方關(guān)系研究》，武漢:湖北教育出版社，2003年版。一書。該書從督撫群體在晚清政治活動中的權(quán)力角色的角度，從軍事、財政、司法、人事、外交各個方面探尋督撫作為權(quán)力角色影響政治體系的過程和現(xiàn)象，以及這種現(xiàn)象對晚清社會和中央集權(quán)政治的影響，以此來說明督撫制度在晚清的演變。

民國時期該問題的研究主要有陳征平的《民國初期的省治、縣治及地方與中央關(guān)系——兼論孫中山民治基礎(chǔ)的思想演變》①陳征平:《民國初期的省治、縣治及地方與中央關(guān)系——兼論孫中山民治基礎(chǔ)的思想演變》，《淮陰師范學(xué)院學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2007年第1期。一文。他認(rèn)為，民國初期的“省治”與“縣治”問題，不僅僅關(guān)涉地方自治的層級之分，在當(dāng)時特殊的歷史背景下，它還含有是以“省”還是以“縣”為地方自治基本單位的爭論，即時人對地方與中央分權(quán)的關(guān)系設(shè)定。而其時孫中山對地方自治基本單位的確認(rèn)或后期變化，則始終都是將其置于有利于國家一統(tǒng)的地方與中央關(guān)系的格局來認(rèn)識的。

部分學(xué)者對于袁世凱當(dāng)政時期中央竭力收歸地方權(quán)力，干涉地方施政的措施不甚贊同。李國忠的《民國初期中央與地方關(guān)系發(fā)展述評》②李國忠:《民國初期中央與地方關(guān)系發(fā)展述評》，《天津師范大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)，2002年第5期。一文，詳細(xì)論述了民國初期關(guān)于聯(lián)邦制與單一制、中央集權(quán)與地方分權(quán)、軍民分治、省制等一系列具體問題的爭論，并指出袁世凱唯權(quán)是尚，藐視民主，忽視地方，結(jié)果激起了強(qiáng)烈的反彈，隨著其政治合法性危機(jī)的發(fā)生，地方勢力再度崛起。另外，他的《國民黨統(tǒng)治時期根本法的產(chǎn)生和中央與地方關(guān)系述論》③李國忠:《國民黨統(tǒng)治時期根本法的產(chǎn)生和中央與地方關(guān)系述論》，《遼寧師范大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)，2002年第5期。一文，對國民黨根本法產(chǎn)生過程中關(guān)于中央與地方關(guān)系的爭論做出了詳盡的描述與分析。

但馮兵的《民國時期中央與地方之間的無奈妥協(xié)——以湖北官錢局產(chǎn)業(yè)爭奪為中心的考察》④馮兵:《民國時期中央與地方之間的無奈妥協(xié)——以湖北官錢局產(chǎn)業(yè)爭奪為中心的考察》，《武漢科技大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)，2011年第2期。一文卻對中央與地方相互猜忌與爭奪，結(jié)果造成國家政權(quán)“割碎”的局面表示擔(dān)憂。本文詳細(xì)敘述了辛亥之后，國民政府與湖北省政府對于湖北官錢局的爭奪。國民政府先后兩次宣布將湖北官錢局收歸中央，湖北省政府亦兩次抗議要求歸還。在這一過程中，顯示出民國時期中央與地方的合作與沖突。岳謙厚、雷承鋒、孫立智的《南京國民政府時期中央與地方關(guān)系——以冀省“廢苛減附”治理實踐為中心的考察》⑤岳謙厚、雷承鋒、孫立智:《南京國民政府時期中央與地方關(guān)系——以冀省“廢苛減附”治理實踐為中心的考察》，《安徽史學(xué)》，2013年第2期。一文認(rèn)為，南京國民政府時期國家在表象上歸于統(tǒng)一，但地方主義勢力彰顯。聚斂錢財、搜刮民脂成為地方實力派對抗中央的主要手段，這既造成農(nóng)民捐稅負(fù)擔(dān)過重、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)疲弊，又嚴(yán)重侵蝕了中央政府權(quán)威。國民政府為防止中央政權(quán)穩(wěn)定性缺失，從削弱地方財權(quán)入手對各省進(jìn)行整合控制，并于1934年發(fā)起全國性的“廢苛減附”治理運動。河北省的實踐結(jié)果表明，在這場運動中地方政府為保存實力紛紛抗?fàn)幱谥醒?，而中央唯一考慮的是收權(quán)并控制地方，中央與地方這種上有政策、下有對策的博弈無不顯現(xiàn)出國家政權(quán)的“碎割”和中央權(quán)勢的弱化。

地方行政制度的變遷與改革是地方政治制度研究中的重要問題，學(xué)者們對此進(jìn)行了探討。楊衛(wèi)東、劉會軍的《民國北京政府時期地方行政制度變遷探析——以制度變遷理論為視角的考察》⑥楊衛(wèi)東，劉會軍:《民國北京政府時期地方行政制度變遷探析——以制度變遷理論為視角的考察》，《求索》，2011年第3期。一文指出，民國初年，北京政府為削弱地方軍閥勢力頒布了一系列法令，旨在建立一套有利于集權(quán)于中央的地方行政制度，卻遭到了地方軍閥勢力的阻撓。從制度變遷理論分析，中央政府和地方軍閥對新制度的不同需求是民初地方行政制度型構(gòu)的主要原因，地方行政制度變遷的方式是一種供給主導(dǎo)型的制度變遷，其結(jié)果是達(dá)到了一種動態(tài)的制度均衡。文章借助于政治學(xué)的有關(guān)理論，引入歷史研究中分析民初政制變遷問題，值得注意。冀滿紅、張遠(yuǎn)剛的《民國初年地方行政制度的調(diào)整》⑦冀滿紅，張遠(yuǎn)剛:《民國初年地方行政制度的調(diào)整》，《歷史教學(xué)》，2011年第10期。一文，把目光投向了民國初年北洋政府對地方行政制度進(jìn)行的調(diào)整以及北洋政府、參議院、地方政府、社會輿論等對此進(jìn)行廣泛的討論。這場討論中達(dá)成一致意見的是減少前清地方行政制度的層級，分歧是廢省存道抑或廢道存省。最終，北洋政府于1914年5月以法令的形式，宣布地方設(shè)立省、道、縣三級行政制度。文章從較為宏觀的視角探討地方政制調(diào)整問題，不失為一種可取的方法。

中央與地方關(guān)系在治世呈現(xiàn)出的是一個平穩(wěn)有序的狀態(tài)。但是在晚清民國時期中央權(quán)威愈加衰落、地方勢力日益崛起，在這一畸形的狀態(tài)中，中央與地方關(guān)系會直接影響著政局的走向。改革開放以來，大多數(shù)學(xué)者對這一問題的研究主要關(guān)注點在于具體事件，以個案來探討中央與地方的權(quán)力分配，并取得了一定的成果。在進(jìn)一步研究中，我們應(yīng)從整體著眼，分析晚清民國時期中央與地方集權(quán)與均權(quán)的博弈對整個政局發(fā)展的走向的影響，并更深一步地探討中央與地方權(quán)力如何界定才能使整個社會能夠得以穩(wěn)定與發(fā)展。

二、近代鄉(xiāng)村治理與保甲制研究

晚清雖然是近代歷史的一部分，然而更是中國古代歷史的繼續(xù)，古代的制度在晚清與民初還仍然保留并在某種程度上發(fā)揮著作用。王先明、常書紅的《晚清保甲制的歷史演變與鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)——國家與社會在鄉(xiāng)村社會控制中的關(guān)系變化》①王先明，常書紅:《晚清保甲制的歷史演變與鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)——國家與社會在鄉(xiāng)村社會控制中的關(guān)系變化》，《史學(xué)月刊》，2000年第5期。一文認(rèn)為，保甲制雖然是清王朝實施鄉(xiāng)村社會控制的主要制度，但在鄉(xiāng)土社會權(quán)力制約下，國家政權(quán)向鄉(xiāng)村社會的延伸屢受挫抑。圍繞著鄉(xiāng)村權(quán)力格局，國家與社會之間的復(fù)雜關(guān)系及其權(quán)力力量變動，不僅構(gòu)成了“政治近代化”過程中鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的歷史前提，而且也是我們認(rèn)識近代中國社會的一個新視角。另外，他的《辛亥革命后中國鄉(xiāng)村控制體制的演變——民國初期的鄉(xiāng)制演變與保甲制的復(fù)活》②王先明:《辛亥革命后中國鄉(xiāng)村控制體制的演變——民國初期的鄉(xiāng)制演變與保甲制的復(fù)活》，《社會科學(xué)研究》， 2003年第6期。一文指出，辛亥革命后地方政制變革仍承晚清的演進(jìn)趨向，以地方自治和警察新制為方向。然而，至20世紀(jì)30年代，傳統(tǒng)保甲制卻復(fù)活于地方自治的制度框架內(nèi)。但保甲制的出現(xiàn)并不是單純的舊制的“復(fù)本”，而在與自治體制的對接和整合中，更多地表現(xiàn)出體制理念和政治實用上的重構(gòu)性。

近代中國的基層治理是管理者的難題，南京國民政府成立后出于統(tǒng)治的需要仍然將古代的保甲制度用于到當(dāng)時的基層管理中，但現(xiàn)代社會與古代社會的政治環(huán)境與歷史時代已經(jīng)發(fā)生了根本性的改變，古代的保甲制度能否真正行之于當(dāng)時的社會實際，自然是一個極大的問題。朱德新的《三十年代的河南統(tǒng)治者與保甲行政人員》③朱德新:《三十年代的河南統(tǒng)治者與保甲行政人員》，《史學(xué)月刊》，1999年第1期。一文探討了河南省在1932年到抗戰(zhàn)爆發(fā)期間的建保甲活動，論述了河南省政府當(dāng)局對溝通自身和農(nóng)民政治聯(lián)系的中介——保甲行政人員的調(diào)控措施及其后果。另外他的《戰(zhàn)時農(nóng)村基層控制的推行及特點——以解放戰(zhàn)爭時期河北保甲戶籍控制為例》④朱德新:《戰(zhàn)時農(nóng)村基層控制的推行及特點——以解放戰(zhàn)爭時期河北保甲戶籍控制為例》，《史學(xué)集刊》，2010年第 6期。一文，論述了解放戰(zhàn)爭時期河北省政府在農(nóng)村基層推行保甲戶籍控制，建立以多重、立體監(jiān)控為特征的保甲戶籍控制系統(tǒng)。李偉中的《南京國民政府的保甲制新探——20世紀(jì)三四十年代中國鄉(xiāng)村制度的變遷》⑤李偉中:《南京國民政府的保甲制新探——20世紀(jì)三四十年代中國鄉(xiāng)村制度的變遷》，《社會科學(xué)研究》，2002年第4期。一文認(rèn)為，國民黨在20世紀(jì)三四十年代推行的保甲可分為“剿共”保甲和“新縣制”保甲兩種體制，它們在推行目的、具體內(nèi)容和性質(zhì)上存在著比較大的差異;同時，它們又同屬于保甲制由式微到復(fù)興的歷史過程。在這個過程中，保甲與自治的關(guān)系由相互對立發(fā)展到了相互融通，國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的滲透也在一步步地加強(qiáng)，出現(xiàn)了國家政權(quán)“內(nèi)卷化”的發(fā)展趨向。

對于這一問題，部分學(xué)者認(rèn)為根據(jù)社會實踐而微調(diào)后的保甲制具備一定的可行性，是基層統(tǒng)治手段的一種嘗試。王先明的《從自治到保甲:鄉(xiāng)制重構(gòu)中的歷史回歸問題——以20世紀(jì)三四十年代兩湖鄉(xiāng)村社會為范圍》①王先明:《從自治到保甲:鄉(xiāng)制重構(gòu)中的歷史回歸問題——以20世紀(jì)三四十年代兩湖鄉(xiāng)村社會為范圍》，《史學(xué)月 刊》，2008年第2期。一文認(rèn)為，在20世紀(jì)之初的中國鄉(xiāng)制變革中，由自治取代保甲和以復(fù)興保甲來推進(jìn)自治這一看似回旋的歷史過程，深深地烙印著傳統(tǒng)皇族國家與社會結(jié)構(gòu)崩解后，近代民族國家與社會結(jié)構(gòu)重建的復(fù)雜性和探索性特征。以傳統(tǒng)與現(xiàn)代力量都很突出的兩湖地區(qū)鄉(xiāng)村社會為范圍，考察鄉(xiāng)制變革中現(xiàn)代自治與傳統(tǒng)保甲體制由替代到融通的歷史變異過程，可以充分展示鄉(xiāng)村社會變遷的實況和解析其制度性回歸傳統(tǒng)的歷史因由，并深刻揭示在“保甲—自治—保甲”的詭論式表象趨勢中，串結(jié)著的深層歷史主題。

但是大部分學(xué)者卻認(rèn)為這一制度對于基層的統(tǒng)治是徹底失敗的。曹成建的《國民政府保甲制度中的連坐處罰規(guī)定及其實踐制約》②曹成建:《國民政府保甲制度中的連坐處罰規(guī)定及其實踐制約》，《四川師范大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)，2007年第6 期。一文認(rèn)為，20世紀(jì)30年代初南京國民政府重新恢復(fù)傳統(tǒng)保甲連坐制度來維持基層社會穩(wěn)定，但其連坐處罰的制度設(shè)計欠系統(tǒng)明確，內(nèi)部對處罰的輕重存在明顯意見分歧，地方往往無所適從。加上國民政府的保甲連坐根本無法改變鄉(xiāng)村原有政治生態(tài)，保甲這一威脅震懾的傳統(tǒng)控制手段落后于中共基于利益滿足的基層制度創(chuàng)新，在心理上損害了基層一般民眾、地方精英及保甲人員利益，非但沒有達(dá)到預(yù)期效果，反而影響了保甲制度其他職能的發(fā)揮。肖如平的《理想與現(xiàn)實的兩難:論國民政府的地方自治與保甲制度》③肖如平:《理想與現(xiàn)實的兩難:論國民政府的地方自治與保甲制度》，《福建論壇》(人文社會科學(xué)版)，2004年第12 期。一文指出，南京國民政府建立后，在基層社會先是試行地方自治，再是推行保甲制度，抗戰(zhàn)時期又實施新縣制，把保甲組織融入地方自治。自治與保甲在基層社會的變奏，表明國民政府既希望通過自治來奠定憲政基礎(chǔ)，又企圖利用保甲來鞏固基層政權(quán)。但由于國民政府始終把加強(qiáng)其對基層社會的控制放在優(yōu)先位置，以及當(dāng)時社會條件的制約，致使自治與保甲均遭受失敗。不僅未能實現(xiàn)改良基層社會的愿望，反而加劇了社會矛盾，導(dǎo)致了基層社會對國家的疏離。武乾的《南京國民政府的保甲制度與地方自治》④武乾:《南京國民政府的保甲制度與地方自治》，《法商研究》，2001年第6期。一文認(rèn)為，為建立有效的集權(quán)化社會控制系統(tǒng)，以期迅速推進(jìn)中國各項事業(yè)的近代化，南京國民政府在中國古代的制度資源中選擇實行了保甲制度。另一方面，為保證其政權(quán)的合法性，南京國民政府又必須推行民主化的地方自治，在這一無可回避的矛盾中，南京國民政府幻想著能使兩者相互兼容——通過保甲制的集權(quán)手段從上而下地推行地方自治，結(jié)果卻導(dǎo)致了中央集權(quán)與地方自治的雙重失敗。

發(fā)生在近代的鄉(xiāng)村建設(shè)運動，是學(xué)者關(guān)注的重大課題，鄉(xiāng)村建設(shè)運動的目的就是要維持和改良當(dāng)時社會的基本秩序和基本制度。對于這樣一場運動，傳統(tǒng)的觀點是持否定的態(tài)度。但近些年來，隨著研究的進(jìn)一步深入，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為這場運動是對中國鄉(xiāng)村治理的一次有益嘗試，是有其積極意義的。鄭大華的《關(guān)于民國鄉(xiāng)村建設(shè)運動的幾個問題》⑤鄭大華:《關(guān)于民國鄉(xiāng)村建設(shè)運動的幾個問題》，《史學(xué)月刊》，2006年第2期。一文指出，首先，鄉(xiāng)村建設(shè)運動的興辦教育、改良農(nóng)業(yè)、流通金融、提倡合作、公共衛(wèi)生和移風(fēng)易俗等內(nèi)容，對于解決農(nóng)民尤其是自耕農(nóng)的生產(chǎn)生活困難、推動社會進(jìn)步起過一定的積極作用;其次，一些實驗區(qū)在興辦教育、改良農(nóng)業(yè)、流通金融、提倡合作、公共衛(wèi)生和移風(fēng)易俗的過程中所創(chuàng)造出的一些經(jīng)驗和方法，對于今天相關(guān)的農(nóng)村工作有其借鑒的意義;第三，當(dāng)時有成百上千的知識分子拋棄城市的優(yōu)厚待遇和舒適的生活環(huán)境，“深入民間”，把他們所學(xué)到的知識文化和科學(xué)技術(shù)傳授給農(nóng)民，幫助他們掃除文盲和脫貧致富。對此，應(yīng)予充分肯定。虞和平的《民國時期鄉(xiāng)村建設(shè)運動的農(nóng)村改造模式》⑥虞和平:《民國時期鄉(xiāng)村建設(shè)運動的農(nóng)村改造模式》，《近代史研究》，2006年第4期。一文指出，鄉(xiāng)村建設(shè)運動改造農(nóng)村的一些思想認(rèn)識和具體做法，既把改造農(nóng)村問題作為中國現(xiàn)代化進(jìn)程的關(guān)鍵問題，又企圖尋找一條改造農(nóng)村的有效途徑，在農(nóng)村政治改造方面力圖實行民主自治制度，在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)改造方面試圖推行具有企業(yè)化和市場化性質(zhì)的股份合作體制，在農(nóng)民素質(zhì)改造方面企圖培養(yǎng)初具現(xiàn)代文化科技知識的“新農(nóng)民”，從而顯示了一種比較系統(tǒng)的具有一定現(xiàn)代化意義的農(nóng)村建設(shè)模式。這應(yīng)該是值得我們深思和認(rèn)真研究的。徐秀麗的《民國時期的鄉(xiāng)村建設(shè)運動》①徐秀麗:《民國時期的鄉(xiāng)村建設(shè)運動》，《安徽史學(xué)》，2006年第4期。一文，從整體上詳細(xì)論述了民國時期領(lǐng)域廣闊、面貌多樣、時間持久、影響深遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村建設(shè)運動，她認(rèn)為，這場運動不僅是農(nóng)村落后破敗的現(xiàn)實促成的，也是知識界對農(nóng)村重要性自覺體認(rèn)的產(chǎn)物。鄉(xiāng)村建設(shè)的主要內(nèi)容，包括掃盲和文化教育、引進(jìn)和推廣動植物良種、嘗試建立農(nóng)村醫(yī)療保健體系、移風(fēng)易俗、倡導(dǎo)合作組織、加強(qiáng)農(nóng)村自衛(wèi)等方面。鄉(xiāng)村建設(shè)運動的歷史意義，不僅在于可為現(xiàn)實問題的解決提供某些參考，更在于其所遺留的豐富精神遺產(chǎn)。

另外有部分學(xué)者認(rèn)為這場運動同時還存在一些值得探討的問題存在。蔣寶麟的《“帝國主義”與“封建主義”:20世紀(jì)30年代知識界關(guān)于鄉(xiāng)村建設(shè)運動的論爭》②蔣寶麟:《“帝國主義”與“封建主義”:20世紀(jì)30年代知識界關(guān)于鄉(xiāng)村建設(shè)運動的論爭》，《史學(xué)月刊》，2008年第5 期。一文認(rèn)為，20世紀(jì)30年代那場知識界關(guān)于鄉(xiāng)村建設(shè)運動歷時持久的論爭呈現(xiàn)出主題含混、支題蕪雜和論爭陣營劃分相對不夠“清晰”等諸多特征。對鄉(xiāng)村建設(shè)運動批判最力的是以中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究會為主的左派知識分子和具有很強(qiáng)“西化”色彩的陳序經(jīng)等人。他們的主要批判對象是晏陽初及其領(lǐng)導(dǎo)的“定縣實驗”和梁漱溟及其“鄒平實驗”。這場論爭的焦點是對于“帝國主義”和“封建主義”的認(rèn)識及態(tài)度。但在某些具體問題上，對立的雙方亦有不少相近之處，而且被批判一方的內(nèi)部認(rèn)識也有很大的差異。

近代中國的巨大變革，在基層社會的明顯體現(xiàn)可以從士紳身上得到體現(xiàn)。士紳是傳統(tǒng)中國社會治理的重要力量，而近代以降士紳卻走向了反面。王先明的《士紳階層與晚清“民變”——紳民沖突的歷史趨向與時代成因》③王先明:《士紳階層與晚清“民變”——紳民沖突的歷史趨向與時代成因》，《近代史研究》，2008年第1期。一文認(rèn)為，在持續(xù)不絕的晚清“民變”風(fēng)潮中，紳民沖突呈現(xiàn)出日趨頻繁和激烈的走向。日漸突出的紳民沖突，凸顯著中國社會結(jié)構(gòu)的深層變動。在從傳統(tǒng)走向近代的體制變遷過程中，傳統(tǒng)士紳階層被直接推向了基層社會權(quán)力重構(gòu)的中心，形成了占據(jù)地方各項權(quán)力資源的士紳——權(quán)紳，由此形成的紳、民利益及其關(guān)系的沖突和惡化，構(gòu)成了晚清以來地方社會“民變”大潮持續(xù)涌動的基本原因之一。晚清“新政”構(gòu)成紳權(quán)“體制化”擴(kuò)展的制度性基礎(chǔ)，而權(quán)紳的“體制化”也就構(gòu)成了“民變”或“紳民沖突”的制度性根源。王先明的《歷史記憶與社會重構(gòu)——以清末民初“紳權(quán)”變異為中心的考察》④王先明:《歷史記憶與社會重構(gòu)——以清末民初“紳權(quán)”變異為中心的考察》，《歷史研究》，2010年第3期。一文指出，清末民初的鄉(xiāng)村社會——權(quán)力處于頻繁變動與重構(gòu)之中。鄉(xiāng)村社會——權(quán)力結(jié)構(gòu)變動固然蘊含著社會結(jié)構(gòu)變動、利益主體重構(gòu)的復(fù)雜因由，但對于傳統(tǒng)紳士的“歷史記憶”本身，卻也在社會結(jié)構(gòu)或權(quán)力結(jié)構(gòu)的重建過程中，產(chǎn)生著潛在的卻是不容低估的影響。關(guān)于紳士階層不同的“集體記憶”，不僅呈現(xiàn)出不同利益主體的“選擇性記憶”或“失憶”，而且這種“歷史記憶”也成為重構(gòu)的社會權(quán)力和利益關(guān)系的“社會認(rèn)同”因素。

鄉(xiāng)村治理與保甲制歷來是學(xué)者關(guān)注的一個重要課題。作為政治層級中的最基層單位，鄉(xiāng)村治理的成功與否直接決定著社會能否穩(wěn)定、生產(chǎn)能否發(fā)展。并且研究近代的鄉(xiāng)村社會，可以直接對當(dāng)代的農(nóng)村治理提供借鑒。改革開放以來，學(xué)者們在此問題上研究較為完備，關(guān)注到了近代鄉(xiāng)村的方方面面，并就如何治理與治理效果問題上形成了各自的看法和見解。

三、近代縣制研究

自古以來，縣的地位便非常重要。在傳統(tǒng)中國，縣官都是由皇帝直接任命的，縣在中央政府看來是治理的關(guān)鍵一環(huán)。縣自古迄今仍是國家治理中最基本的行政單元，但近代之后，國家政治制度體系出現(xiàn)了嚴(yán)重的危機(jī)，縣制也趨于混亂，而國家對于縣的治理，大多注重榨取而不求其發(fā)展，因此縣政幾成為國家管理困難的代名詞?？h政的狀況從某種程度上反映了中國社會和中國制度體系的困境與尷尬。

對于晚清的縣官治理問題，部分學(xué)者持否定態(tài)度。柳岳武的《晚清縣官治理研究》①柳岳武:《晚清縣官治理研究》，《貴州社會科學(xué)》，2010年第6期。一文認(rèn)為，晚清清廷縣官治理政策經(jīng)歷了一個較為復(fù)雜的演變過程。嘉、道、咸時期清廷主要通過繼承清代中前期做法去實現(xiàn)對縣官的治理。隨著兩次鴉片戰(zhàn)爭后清廷統(tǒng)治危機(jī)增強(qiáng)，清代中前期清廷那種相對有效的縣官治理政策不僅不合時宜，而且被迫發(fā)生變化。它不僅導(dǎo)致了同光時期清廷縣官治理政策的部分調(diào)整，而且也導(dǎo)致了光宣時期清廷對縣官管理的“加強(qiáng)”。盡管如此，晚清清廷的縣官治理并未取得良好效果。

同樣，部分學(xué)者認(rèn)為國民政府成立之后，縣政問題并未得到明顯改善，縣政的治理理念與治理效果仍然有待提升。翁有為在《國民政府縣政問題探析》②翁有為:《國民政府縣政問題探析》，《史學(xué)月刊》，2011年第1期。一文中指出，南京國民政府縣政的實踐過程，應(yīng)包括四個方面的基本內(nèi)容:1.縣級政權(quán)的結(jié)構(gòu)形式及其制度安排;2.縣政權(quán)力體系對縣域事務(wù)進(jìn)行的管理;3.縣政公務(wù)員隊伍尤其是縣長群體的面貌和質(zhì)量;4.縣政其他相關(guān)利益群體狀況。另外他還認(rèn)為，國民政府的縣政治理與其執(zhí)政成敗有不可忽視的關(guān)系。其縣政之弊太深，國民黨自身無法從根本上、整體上進(jìn)行補(bǔ)救，所以其縣政失敗結(jié)局自屬必然。而其縣政的不成功以致失敗又反過來成為國民黨失去政權(quán)的重要原因?？h級政權(quán)在國民政府的政權(quán)體系中被置于邊緣化的地位，國民政府對縣政的敷衍，最后得到的是毫不留情的歷史懲罰。白貴一的《論20世紀(jì)30年代南京國民政府縣政改革》③白貴一:《論20世紀(jì)30年代南京國民政府縣政改革》，《江蘇大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)，2010年第6期。一文認(rèn)為，20世紀(jì)30年代，南京國民政府縣權(quán)力主體不明，行政不統(tǒng)一，自治政策不切實際，導(dǎo)致國民政府縣政無為、無力、無效乃至失敗。國民黨第二次內(nèi)政會議決定對縣政制和政綱進(jìn)行改革。通過改革，國民政府初步建立起了權(quán)力主體明確、組織充實有效、行政統(tǒng)一、政策適宜的縣政。

不過有學(xué)者認(rèn)為，民國時期的縣政改革實際上已經(jīng)是隨著社會變革而進(jìn)行的一種探索，相較于傳統(tǒng)中國的治理模式已經(jīng)做出了改變。王奇生在《民國時期縣長的群體構(gòu)成與人事嬗遞——以1927年至1949年長江流域省份為中心》④王奇生:《民國時期縣長的群體構(gòu)成與人事嬗遞——以1927年至1949年長江流域省份為中心》，《歷史研究》， 1999年第2期。一文中指出，國民黨執(zhí)政以后，縣長的選任、資格、待遇、出路、職責(zé)等，都較帝政時代發(fā)生了較大的變化。隨著國家不斷向社會基層擴(kuò)張、滲透，縣不再是國家對地方控制和統(tǒng)治的終點，縣長也由直接治理百姓的“治事之官”逐漸蛻變?yōu)槌修D(zhuǎn)公文的“治官之官”。這種變化正是從封建王朝國家體制向近代政黨國家體制的轉(zhuǎn)變過程中，國家與社會關(guān)系結(jié)構(gòu)變遷的反映。

曹天忠的《新縣制“政教合一”的演進(jìn)和背景》⑤曹天忠:《新縣制“政教合一”的演進(jìn)和背景》，《近代史研究》，2008年第4期。一文主要關(guān)注了新縣制中的“政教合一”問題，他認(rèn)為新縣制中的政教合一，先后經(jīng)歷了政教合長、政教分長、政教相連的演進(jìn)、沖突和調(diào)整。其中的焦點是政教合長中的一人兼三長，是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長為主體、以校長為兼職，還是以校長為主體、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長為兼職的人事沖突。這在主觀上與政教兩界，包括掌控教育、內(nèi)政兩部的CC派與新政學(xué)系利益博弈相關(guān)，客觀上則受經(jīng)濟(jì)水平以及社會綜合與分工矛盾的制約，不宜簡單以加強(qiáng)思想統(tǒng)制進(jìn)行否定。這些一波三折的糾葛，揭示了理論上不成問題的政教關(guān)系，在近代中國的特定境遇下和實際運作中，大成問題的復(fù)雜面相。劉海燕的《30年代國民政府推行縣政建設(shè)原因探析》⑥劉海燕:《30年代國民政府推行縣政建設(shè)原因探析》，《民國檔案》，2001年第1期。一文，著重分析了30年代南京國民政府大力推行縣政改革的原因。李鐵明的《論南京國民政府時期的縣政改革》⑦李鐵明:《論南京國民政府時期的縣政改革》，《求索》，2009年第2期。一文，對南京國民政府縣政改革的過程，做了詳盡的論述。

另外，魏光奇的《官治與自治:20世紀(jì)上半期的中國縣制》⑧魏光奇:《官治與自治:20世紀(jì)上半期的中國縣制》，北京:商務(wù)印書館，2004年版。一書認(rèn)為，以縣鄉(xiāng)一體的社會、行政系統(tǒng)為基礎(chǔ)層面和基本單元，是中國社會結(jié)構(gòu)不同于其他社會文明的一個重要特點，這種特點即使在今后可以預(yù)見的現(xiàn)代化進(jìn)程中，也不會發(fā)生根本改變。該書對近代縣制范疇內(nèi)各種制度的沿革進(jìn)行了探討，闡述各有關(guān)制度之初始設(shè)計的同時，還力求探討其實際實行情況。

另外，由于縣政問題的重要性，許多碩博論文也對這一問題進(jìn)行了持續(xù)關(guān)注。如王春英的《民國時期的縣級行政權(quán)力與地方杜會控制——以1928～1949年川康地區(qū)縣政整改為例》、邢巍巍的《南京國民政府時期縣長職能研究(1928～1937)》兩篇博士學(xué)位論文，即是對這一領(lǐng)域展開研究的成果。另外，張華軍的博士論文《民國河南縣政研究》及張燕燕的碩士論文《民國時期河南省縣長群體研究(1927～1937)》對河南這一具體地區(qū)的縣政問題做出了系統(tǒng)研究。

改革開放以來，近代縣制的研究一直都受到學(xué)者們的重視，所以也取得了較為豐碩的成果。近年來，隨著檔案史料的不斷開放和新史料的不斷挖掘，近代縣制的研究正在朝著一個更為全面深入的方向發(fā)展。

四、近代市制與行政督察專員區(qū)公署制研究

中國古代雖早就有頗成規(guī)模的城市，但近代市制則是近代引進(jìn)西方地方行政制度的產(chǎn)物。近年來關(guān)于近代城市的研究成果很多，但大多把目光投向城市社會史方向，對于政治制度與城市治理等方面的研究還稍有欠缺。趙可的《清末城市自治思想及其對近代城市發(fā)展的影響》①趙可:《清末城市自治思想及其對近代城市發(fā)展的影響》，《史學(xué)月刊》，2007年第8期。一文認(rèn)為，在清末，一些有識之士發(fā)現(xiàn)城市自治制度是西方民主政治的基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)后，自覺地將實現(xiàn)民主政治的愿望寄托在爭取城市自治之上。清末地方自治的實踐主要側(cè)重于城市進(jìn)行，使城市自治運動實質(zhì)上成為地方自治運動的主體。政治民主化城市優(yōu)先發(fā)展的思路由此初露端倪，并且成為近代城市在政治層面發(fā)展的主線，影響著近代城市的發(fā)展走向。城市自治思想使近代城市的發(fā)展具有以追求實現(xiàn)民主政治為目標(biāo)指向的主觀精神動力。另外，他的《孫科與20年代初的廣州市政改革》②趙可:《孫科與20年代初的廣州市政改革》，《史學(xué)月刊》，1998年第4期。一文，詳細(xì)論述了曾三度出任廣州市市長的孫科的市政改革理念與對廣州市政改革的貢獻(xiàn)。余文倩的《國民政府統(tǒng)治后期市制的發(fā)展趨勢》③余文倩:《國民政府統(tǒng)治后期市制的發(fā)展趨勢》，《四川教育學(xué)院學(xué)報》，2008年第7期。一文指出，在三十年代中期以后，國民政府頒布了一系列法律，對市制作出重大修改。然而在新市制中，國民政府貫徹一黨專政，體現(xiàn)了高度的中央集權(quán)與官治主義，導(dǎo)致政府組織龐大，人員眾多，職權(quán)分散，管理混亂，吏治腐敗，任人唯親，嚴(yán)重制約和阻礙了城市的發(fā)展。國民政府對市民監(jiān)督和民主參與的排斥，最終導(dǎo)致國民政府在城市統(tǒng)治的全面崩潰。

涂文學(xué)的博士論文《“市政改革”與中國城市早期現(xiàn)代化——以20世紀(jì)二、三十年代漢口為中心》一文，引入城市社會學(xué)、城市文化學(xué)、城市地理學(xué)、城市規(guī)劃學(xué)、城市生態(tài)學(xué)等多學(xué)科研究方法，對20世紀(jì)二、三十年代漢口市政和“市政改革”進(jìn)行了較為全面、系統(tǒng)的探討。張學(xué)武在其碩士畢業(yè)論文《南京國民政府前十年市制探析(1927——1937)》一文中，就南京國民政府時期市制的歷史演變，南京國民政府時期設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)，市政府組織機(jī)構(gòu)及其職權(quán)的法律設(shè)定與實際執(zhí)行，市政府職員的受教育程度、出身背景、任職年齡、籍貫以及主要官員的任期等四個方面展開論述，從近代社會轉(zhuǎn)型的角度，理清南京國民政府時期市制的發(fā)展概況。

近年來對于近代行政督察專員區(qū)公署制度的研究，引起了學(xué)界的關(guān)注。

較早研究行政督察專員區(qū)公署制的是陸建洪，他的《試論南京國民政府專員制度的演變及其特點》④陸建洪:《試論南京國民政府專員制度的演變及其特點》，《史學(xué)月刊》，1988年第5期。一文，詳細(xì)論述了行政督察專員區(qū)公署制度的演變過程，并對其特點做出了簡要分析。但是在傳統(tǒng)觀點中，近代才出現(xiàn)的行政督察專員區(qū)公署只是政府統(tǒng)治人民的工具，為更好地壓榨群眾而設(shè)立。

隨著進(jìn)一步研究的展開，對于此一制度的研究出現(xiàn)了新的觀點。部分學(xué)者認(rèn)為行政督察專員區(qū)公署制也有其積極意義。翁有為的《行政督察專員區(qū)公署制研究》⑤翁有為:《行政督察專員區(qū)公署制研究》，北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011年版。一書，就行政督察專員區(qū)公署制度的歷史淵源、建立及其演變、體制結(jié)構(gòu)與公共管理效能等方面詳細(xì)論述了專署制度，并就國民政府行政督察專員區(qū)公署制與中央、省制、縣制和地方自治的關(guān)系以及社會各界對行政督察專員區(qū)公署制及相關(guān)問題的討論等相關(guān)方面展開論述。另外，此書還介紹了抗日根據(jù)地和解放區(qū)行政督察專員區(qū)公署制的確立、創(chuàng)新和組織演變。他關(guān)于此制度的研究還有《南京國民政府行政督察專員制度探析》、《南京政府行政督察專員制度廢止時間考》、《南京政府行政督察專員制度的法制考察》、《蔣經(jīng)國任職江西省第四區(qū)行政督察專員問題補(bǔ)正》、《民國時期的行政督察專員制度及其知識背景》、《南京政府行政督察專員群體構(gòu)成之考察—以河南為中心》等。以及《專區(qū)與地區(qū)政府法制研究》一書①翁有為:《南京國民政府行政督察專員制度探析》，《史學(xué)月刊》，1997年第6期;《南京政府行政督察專員制度廢止時間考》，《歷史研究》，2003年第1期;《南京政府行政督察專員制度的法制考察》，《史學(xué)月刊》，2004年第12期;《蔣經(jīng)國任職江西省第四區(qū)行政督察專員問題補(bǔ)正》，《抗日戰(zhàn)爭研究》，2003年第1期;《民國時期的行政督察專員制度及其知識背景》，《史學(xué)月刊》，2006年第6期;《南京政府行政督察專員群體構(gòu)成之考察—以河南為中心》，《史學(xué)月刊》，2009年第12期。翁有為:《專區(qū)與地區(qū)政府法制研究》，北京:人民出版社，2007年版。。

崔躍峰的《南京國民政府行政督察專員區(qū)公署制與縣制的關(guān)系》②崔躍峰:《南京國民政府行政督察專員區(qū)公署制與縣制的關(guān)系》，《史學(xué)月刊》，2011年第7期。一文認(rèn)為，20世紀(jì)30年代初，南京國民政府創(chuàng)設(shè)行政督察專員制度是用以加強(qiáng)對縣政的控制。從法理層面上看，專署與縣之間的關(guān)系體現(xiàn)在行政監(jiān)控、人事監(jiān)控、財政監(jiān)控、行政統(tǒng)籌、政治溝通、直接的軍警領(lǐng)導(dǎo)權(quán)諸方面。從現(xiàn)實層面上看，專署與駐在縣及轄區(qū)其他縣的關(guān)系不同，專員權(quán)力的大小因?qū)T和各個縣長的資歷、能力、背景、個性的不同而呈現(xiàn)其差異性。此制的建立，是國民政府完善官僚層級、重建國家權(quán)威的嘗試，然而受派系、地緣等因素的影響，中國地方政府的法制化進(jìn)程仍任重而道遠(yuǎn)。

柳岳武的《民國時期專員區(qū)公署制的設(shè)置與縮小省區(qū)關(guān)系的討論》③柳岳武:《民國時期專員區(qū)公署制的設(shè)置與縮小省區(qū)關(guān)系的討論》，《石河子大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2012年 第4期。一文指出近代中國的瀕危，民族沉淪成為時人關(guān)注的重要問題，尤其是民國初年軍閥混戰(zhàn)，統(tǒng)治腐敗更成為時人痛恨的對象。南京國民政府施行的行政督察專員區(qū)公署制似乎為這一時弊開出了藥方。此時期人們圍繞區(qū)公署設(shè)置和縮小省區(qū)關(guān)系進(jìn)行過具體討論，這一討論不僅涉及縮小省區(qū)原因，而且涉及行政督察專員區(qū)公署制與縮小省區(qū)相互關(guān)系。雖然觀點不一，未找到解決問題的實際路徑，但客觀上卻有利于這一問題的澄清，且為此后中國政區(qū)劃分與治理提供重要的輿論借鑒。

行政督察專員區(qū)公署并不只是國民政府的“專利”，中國共產(chǎn)黨也對這一制度進(jìn)行了探索。趙文遠(yuǎn)的《20世紀(jì)三四十年代國共行政督察專員公署制度之比較》④趙文遠(yuǎn):《20世紀(jì)三四十年代國共行政督察專員公署制度之比較》，《河北大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2012年第 4期。一文指出，抗戰(zhàn)爆發(fā)后，中國共產(chǎn)黨吸納國民黨的做法，在各抗日根據(jù)地建立起了專員公署制度。國共專員公署制建立的歷史背景不同，雙方頒布的專員公署組織法規(guī)有相似之處，也有不同之處，各有特點，機(jī)構(gòu)編制亦有區(qū)別，經(jīng)費差別較大。通過比較，可以看出，同樣的行政制度，在不同政權(quán)中，其政治位置、處境以及前途命運有很大差別。翁有為的《抗日根據(jù)地政權(quán)建設(shè)中的重要地方制度:行政督察專員制度》⑤翁有為:《抗日根據(jù)地政權(quán)建設(shè)中的重要地方制度:行政督察專員制度》，《中共黨史研究》，2004年第2期。、趙文遠(yuǎn)的《陜甘寧邊區(qū)行政督察專員公署制度研究》⑥趙文遠(yuǎn):《陜甘寧邊區(qū)行政督察專員公署制度研究》，《中州學(xué)刊》，2012年第1期。一文以及曲明秋的碩士畢業(yè)論文《晉察冀抗日根據(jù)地行政督察專員制度述論》，對抗日根據(jù)地所建立的行政督察專員區(qū)公署制有較為全面的論述。另有《政府法制化的艱難探索:新中國成立后專員區(qū)公署制度的推行及變化》⑦翁有為:《政府法制化的艱難探索:新中國成立后專員區(qū)公署制度的推行及變化》，《中共黨史研究》，2007年第1期。一文，對新中國成立后的專員區(qū)公署制度進(jìn)行了探索，認(rèn)為專員區(qū)公署，是新中國成立到“文化大革命”前介于省和縣之間的一個行政層級。新中國成立到“文化大革命”爆發(fā)前，經(jīng)歷了從慣于用運動方式到探索建立完備法制以及探索受挫的艱辛歷程。這一曲折進(jìn)程中所折射的政府與法制的關(guān)系問題，足以引人深思。

此外，謝小鵬的《國民政府行政督察專員制的演變及特點》①謝小鵬:《國民政府行政督察專員制的演變及特點》，《首都師范大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)，2009年第2期。一文及張曉輝、陳欣的《論南京國民政府時期行政督察專員制度的淵源》②張曉輝，陳欣:《論南京國民政府時期行政督察專員制度的淵源》，《大連海事大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)，2011年第2 期。一文也對此一制度有比較系統(tǒng)的論述。

總體來說，改革開放以來，學(xué)者們對于行政督察專員區(qū)公署制的研究較為關(guān)注，提出了新的觀點，也取得了豐碩的成果。然而對于近代市政的研究，還有待加強(qiáng)。近代市政是一個很有特點的問題，它在我國傳統(tǒng)城市管理的基礎(chǔ)上，又引進(jìn)了西方的市政理念，呈現(xiàn)出了“非中非西”的特點。并且近代城市的主政者大多都在著力推進(jìn)市政改革，使近代城市治理一直呈現(xiàn)出一種運動的狀態(tài)?，F(xiàn)有的研究成果主要集中在城市治理方面，但對城市管理制度以及中西城市管理理念比較等方面，還有待更多的學(xué)者關(guān)注。

五、近代省制研究

省級行政機(jī)構(gòu)處于中央與地方之間，是承上與啟下的關(guān)鍵紐帶。但在近代以來，地方勢力興起，省一級行政機(jī)構(gòu)實質(zhì)上處于一種“非?！钡臓顟B(tài)之中。由于近代中國民族危機(jī)嚴(yán)重，外有列強(qiáng)環(huán)伺，內(nèi)有派系紛爭和中央與地方權(quán)力之爭的困境，所以省地位問題，便與集權(quán)與分權(quán)、分裂與統(tǒng)一等問題相糾結(jié)。省制成為研究中國重大政治問題乃至政治危機(jī)的重要課題，自然受到了研究的重視。

關(guān)曉紅在《從幕府到職官:清季外官制改革中的幕職分科治事》、《種瓜得豆:清季外官改制的輿論及方案選擇》、《獨斷與合議:清末直省會議廳的設(shè)置與運作》、《晚清直省“公費”與吏治整頓》、《清季外官改制的“地方”困擾》③關(guān)曉紅:《從幕府到職官:清季外官制改革中的幕職分科治事》，《歷史研究》，2006年第5期;《種瓜得豆:清季外官 改制的輿論及方案選擇》，《近代史研究》，2007年第6期;《獨斷與合議:清末直省會議廳的設(shè)置與運作》，《歷史研究》，2007年第6期;《晚清直省“公費”與吏治整頓》，《歷史研究》，2010年第2期;《清季外官改制的“地方”困擾》，《近代史研究》，2010年第5期。等一系列文章中，對于清末外官制改革進(jìn)行探討，通過分析相關(guān)各方的現(xiàn)實利益沖突，以及這種沖突對于改革方案、制度形成和運行的影響，從而深入揭示出清末外官改制在制度設(shè)計上的內(nèi)在矛盾和困境。另外，劉增合的《清季中央對外省的財政清查》④劉增合:《清季中央對外省的財政清查》，《近代史研究》，2011年第6期。及《由脫序到整合:清末外省財政機(jī)構(gòu)的變動》⑤劉增合:《由脫序到整合:清末外省財政機(jī)構(gòu)的變動》，《近代史研究》，2008年第5期。兩篇文章，對清末省級財政政策以及財政改革做出了詳盡的論述，他認(rèn)為清末的外省財政制度未能與舊傳統(tǒng)徹底區(qū)分，且清廷和各省在財政機(jī)構(gòu)的改制上，尚存在著“能力”與“努力”的各種約束，改制結(jié)果并不純粹是積極的。

對于民國初年的省制改革與時人爭論有較多的學(xué)者關(guān)注。關(guān)曉紅的《辛亥革命時期的省制糾結(jié)》⑥關(guān)曉紅:《辛亥革命時期的省制糾結(jié)》，《近代史研究》，2012年第1期。一文詳細(xì)論述了辛亥革命時期各種勢力對于省制問題的大討論，他指出在省制模式中，集權(quán)與分權(quán)、官治與自治的平衡取舍，既與民主、專制相關(guān)聯(lián)，也與統(tǒng)一或分裂的抉擇相始終。由于以省為地方自治層級范圍過大，東西方各國無此先例，單一制與聯(lián)邦制均不適合，所以民初省制因此成為本土國情與域外制度糾結(jié)甚深的焦點。而這一難解的癥結(jié)，或許將對中國的政治體制改革產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。周生春、孔祥來的《民國初年的省制改革》⑦周生春，孔祥來:《民國初年的省制改革》，《華東師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2007年第5期。一文認(rèn)為，民國初年的那場改革的核心內(nèi)容與重要意義在于對各省與中央的關(guān)系及省之行政運作的探討:省制改革草案的設(shè)計不僅考慮到中央對各省的控制和各省對中央的制衡，還考慮到省之自治行政與官治行政的區(qū)別與聯(lián)系，并試圖對二者的運作做出合理的安排。但是由于時局、民眾的心理傳統(tǒng)和自治能力的限制，這些有益的探討皆未能落到實處。劉保剛的《試論民初各方關(guān)于省制問題的斗爭》⑧劉保剛:《試論民初各方關(guān)于省制問題的斗爭》，《河南師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2002年第2期。一文指出，民初各方關(guān)于省制問題的爭論，主要集中在以下幾個問題:在中國實行聯(lián)邦制或中央集權(quán)制;省之存廢問題;軍民是否實行分治問題;省長是民選或簡任問題。他認(rèn)為，關(guān)于這些問題的爭論，不純是一個學(xué)理問題，它與各方利益密切相關(guān)。大致而言，贊成中央集權(quán)，擁袁者，多主張廢省或虛省，實行軍民分治，省長由中央簡任。贊成分權(quán)，反袁者，多反對廢省，反對軍民分治，主張省長民選。趙錦鐸的《李大釗〈省制與憲法〉解析——兼析李大釗在集權(quán)、分權(quán)問題上認(rèn)識的轉(zhuǎn)變》①趙錦鐸:《李大釗＜省制與憲法＞解析——兼析李大釗在集權(quán)、分權(quán)問題上認(rèn)識的轉(zhuǎn)變》，《清華大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社 會科學(xué)版)，1999年第3期。一文運用綜合研究的方法，從社會制度、思想文化、人格心理三者互動的角度入手，對《省制與憲法》加以審視。第一，分析了出現(xiàn)省制問題爭論的原因;第二，結(jié)合對本文的分析，提出李大釗省制觀的實質(zhì)是適度加強(qiáng)中央權(quán)力;第三，結(jié)合對李大釗思想的描述，指出他在集權(quán)、分權(quán)關(guān)系問題上的認(rèn)識與他濃厚的自由主義思想和相對超越黨派利益的思想特征有密切關(guān)系。黃雪垠、符建周的《民國時期省制改革過程及動因研究》②黃雪垠，符建周:《民國時期省制改革過程及動因研究》，《學(xué)術(shù)探索》，2012年第8期。一文認(rèn)為，民國時期的地方行政制度改革經(jīng)過了長時間的爭論與實踐，自北京政府時期省、道、縣三級制，省成為行使監(jiān)察職能的一級政府，到南京國民政府時期的省政府合署辦公和新縣制，省一級政府從行政區(qū)劃到機(jī)構(gòu)建制、政府職能等方面都有著重大的變化。這一變化過程集中體現(xiàn)了中央集權(quán)與地方分權(quán)兩種政治主張的斗爭，其實質(zhì)則是中央與地方在利益分配上的博弈。此外，省制改革也考慮到了各省的差異性，整體上呈現(xiàn)出行政現(xiàn)代化的趨勢。李琴的《試析民初廢省論爭》③李琴:《試析民初廢省論爭》，《河南師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2002年第2期。一文指出，民國初建，政局紛擾，社會上要求重劃省區(qū)的呼聲也越來越高，廢省設(shè)道的政區(qū)變革方案一度十分流行。袁世凱政府從鞏固自己的統(tǒng)治出發(fā)，不完全贊成廢省，企圖用“虛三級制”的方式來加強(qiáng)中央集權(quán)，強(qiáng)化中央對地方的控制。而地方為了維護(hù)既得利益，則力圖保持現(xiàn)狀。民初的政區(qū)變革也正是在這一歷史背景下展開的。它與民初政爭密切相聯(lián)，體現(xiàn)了當(dāng)時中央與地方關(guān)系的變化發(fā)展，是觀察當(dāng)時政治問題的一個新視角。

另外，王續(xù)添的《論五四運動中的省議會》④王續(xù)添:《論五四運動中的省議會》，《中共黨史研究》，1999年第4期。一文，對于各省議會在五四運動中的態(tài)度、表現(xiàn)及作用，有著詳細(xì)并深刻的論述。

總體來說，學(xué)術(shù)界對省制的關(guān)注主要在民初各方勢力對于省地位的爭論上，其他方面的研究較少，對于晚清至民國時期，中央對省的管理舉措與各省行政的實際操作方面的研究，即近代省制“理論與實踐”問題，有進(jìn)一步研究的必要。

六、結(jié)語

綜上可見，改革開放以來，我國近代地方政治制度史的研究取得了一定的成績，突破了傳統(tǒng)的官職研究重在職官演變的歷史局限和改革開放前意識形態(tài)史學(xué)觀念的束縛，將近代地方政治制度放到近代變革的歷史大背景中，將制度變革與歷史時代變革結(jié)合起來進(jìn)行研究，將制度史真正融入到歷史研究的洪流之中，既豐富了制度史研究的內(nèi)涵，也擴(kuò)充了近代史研究的新領(lǐng)域和新內(nèi)容。就近代地方政治制度研究而言，既有關(guān)于整體性的研究如中央與地方關(guān)系研究，也有地方政府各個層級的研究，如近代鄉(xiāng)村治理與保甲制研究、近代縣制研究、近代市制與行政督察專員區(qū)公署制研究和近代省制研究。學(xué)者們發(fā)表了一系列研究論文，出版了有關(guān)問題的研究論著，在研究方法上基本上以歷史實證為主，并注意吸收政治學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)和計量學(xué)的有關(guān)研究方法，逐漸開墾并形成了近代地方政治制度研究的學(xué)術(shù)領(lǐng)域，推動了近代史研究和政治制度研究的深入與發(fā)展。

改革開放以來地方政治制度史研究的特點首先是注重改革問題的研究，對近代以來政治制度的改革與變遷關(guān)注度較高。其次是注重基層制度研究，如保甲制研究、鄉(xiāng)紳群體研究，對縣制的研究也比較重視。最后是比較關(guān)注與現(xiàn)實相聯(lián)系的問題，如地方自治問題的研究比較集中，這與近年來國家推行鄉(xiāng)村自治的實踐有一定的聯(lián)系。這些方面的研究無疑也都帶有“制度改革史”的研究視角。

近代地方政治制度史研究當(dāng)然也存在其不可忽視的若干局限。首先是近代政治制度史研究的深度與力度都有待提升。就現(xiàn)實而言，勿庸諱言中國仍是一個“制度力“比較脆弱的國家，這就說明國家和社會迫切需要加強(qiáng)歷史上制度問題的研究，以給國家和社會提供如何加強(qiáng)“制度力”的學(xué)術(shù)知識和思想養(yǎng)分與借鑒;就學(xué)術(shù)研究而言，近些年來，無論從研究頻次還是研究規(guī)模上看，制度史研究尚未引起學(xué)界的應(yīng)有關(guān)注，學(xué)者的研究大多處于孤軍奮戰(zhàn)的狀態(tài)。這表明，政治制度史的研究雖有一定的基礎(chǔ)，但尚處于不夠成熟的“自發(fā)”發(fā)展階段，一方面體現(xiàn)了研究的深度和力度有待提升，另一方面也標(biāo)識著這一研究領(lǐng)域正有著巨大的研究空間。在當(dāng)前國家不斷深化政治體制改革的背景下，我們希望能喚起更多學(xué)者來關(guān)注制度史的研究。這樣，才能在當(dāng)前的制度決策中有更多的學(xué)術(shù)和理論支持。

還應(yīng)注意到的問題是，近代政治制度史研究中的問題意識不強(qiáng)，學(xué)術(shù)創(chuàng)新性還有待提高。在政治制度史的研究方法上，在實證研究的基礎(chǔ)上，還應(yīng)充分借鑒政治學(xué)、社會學(xué)等相關(guān)學(xué)科的研究方法，強(qiáng)化整體性與系統(tǒng)性的研究，著力推動大課題、大問題的研究。當(dāng)然，也需要進(jìn)一步加強(qiáng)個案問題的研究，仍需要加強(qiáng)資料尤其是近代檔案資料的整理、出版與研究。

此外，在地方政治制度研究中，中上層級的政治制度研究還不夠，尤其是省級地方政府制度的研究不夠。省級行政單位在近代中國國家治理中是非常重要的一個層級，省與中央的關(guān)系常常決定了近代政局的走向。臺灣學(xué)者對此一問題關(guān)注較多，張玉法、張朋園以及胡春惠等學(xué)者在這一領(lǐng)域都有精到的研究。但大陸學(xué)者在此方面只有個別點的研究，所以近代省制研究尤其是民國省制的研究需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

就現(xiàn)有的制度史研究來說，大多數(shù)學(xué)者把關(guān)注焦點往往放在了制度本身，單純?yōu)檫€原制度本相而研究制度。這種制度史研究模式有其局限性。其實制度的制定與執(zhí)行往往有一定的差距，尤其是在近代紛亂復(fù)雜的政治環(huán)境中，制度的理論與實踐大多情況下是不相吻合甚至是相背離的。所以這就要求我們在研究制度的過程中，把制度的設(shè)計與制度實施的實際狀況結(jié)合起來考察，探索一條“制度社會史”的研究路徑。實際上研究者往往不自覺地在此研究路徑中進(jìn)行了探索，尚需要進(jìn)一步明確此研究路徑的方向并探討相關(guān)的研究方法，以推動此方向的研究。另外，地方行政制度的制定與施行，往往帶有民族性與國家性，而造成這種情況的主要原因之一是文化理念。所以，在大多數(shù)情況下，制度也是文化的體現(xiàn)。所以當(dāng)我們關(guān)注一種制度時，多去考量它背后浸透的文化因素，我們不妨稱其為“制度文化史”研究。這也應(yīng)是近代政治制度史研究應(yīng)該注意的問題。

尤其值得注意的是，中共十八大提出的治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，為我們進(jìn)一步研究近現(xiàn)代政治制度提供了一個重要的新視角。近現(xiàn)代政治制度的體系狀況與近現(xiàn)代中國國家治理體系的現(xiàn)代化之間有著極為密切的聯(lián)系，從近現(xiàn)代國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的角度研究中國近現(xiàn)代政治制度，無疑可以有更多重要的新發(fā)現(xiàn)和新問題。

最后，我們感覺到還應(yīng)注意這樣一個問題:當(dāng)我們?nèi)パ芯恐贫葧r，似不宜妄加評判其優(yōu)劣。評價制度，關(guān)鍵應(yīng)是看其是否符合社會的需要和社會的實際情況?！叭魏我恢贫?，決不會絕對有利而無弊，也不會絕對有弊而無利。所謂得失，即根據(jù)其實際利弊而判定。而所謂利弊，則指其在當(dāng)時所發(fā)生的實際影響而覺出。因此要講一代的制度得失，必需知道在此制度實施時期之有關(guān)各方意見之反映。這些意見，才是評判該項制度之利弊得失的真評據(jù)與真意見”①錢穆:《中國歷代政治得失》，上海:三聯(lián)書店，2001年版，第5頁。。對制度的評判應(yīng)放到社會變遷大的歷史背景中加以認(rèn)識，不僅要認(rèn)識制度理論設(shè)計的“應(yīng)然”，更應(yīng)多去分析制度實施效果的“實然”，還要分析社會變遷中制度從“應(yīng)然”到“實然”過程中呈現(xiàn)出的各種各樣相互交織的內(nèi)外原因之各項“因緣”，這樣我們才有可能去探討制度的全貌。