基于土地流轉(zhuǎn)下的閑置農(nóng)用地問(wèn)題分析

肖 莉

（湖南省國(guó)土資源規(guī)劃院，湖南 長(zhǎng)沙 410007）

2009年中央一號(hào)文件提出了建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的鼓勵(lì)政策。這充分表明政府已意識(shí)到土地流轉(zhuǎn)是促使當(dāng)前農(nóng)村土地高效利用和盤活閑置農(nóng)用地的重要手段，對(duì)保證國(guó)家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給具有重要意義。

根據(jù)2014年西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)家庭金融調(diào)查與研究中心和中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行戰(zhàn)略規(guī)劃部的聯(lián)合調(diào)查數(shù)據(jù)，在土地流轉(zhuǎn)程度不活躍的地方土地閑置率接近20%，而在土地流轉(zhuǎn)非常活躍的地方土地閑置率為13.5%，土地流轉(zhuǎn)活躍地方相對(duì)土地流轉(zhuǎn)不活躍的地方農(nóng)村土地的閑置率明顯降低，這表明土地的流轉(zhuǎn)對(duì)降低區(qū)域的土地閑置率具有促進(jìn)作用[1]。同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)活躍的地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值明顯較高，土地的流轉(zhuǎn)能為農(nóng)民帶來(lái)更多的紅利，凈增值可達(dá)10%。中國(guó)改革基金會(huì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)王小魯[2]表示，開(kāi)放有序的土地市場(chǎng)可以促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)，如果土地流轉(zhuǎn)的客觀條件和機(jī)制更加完善，耕地撂荒的現(xiàn)象將會(huì)減少。大規(guī)模耕地的流轉(zhuǎn)可能會(huì)伴有市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，但是不開(kāi)放土地市場(chǎng)、不促進(jìn)耕地流轉(zhuǎn)會(huì)造成耕地這一稀缺資源的大量浪費(fèi)，直接影響農(nóng)民的增產(chǎn)增收。當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)已成為解決閑置農(nóng)用地問(wèn)題的有效手段，進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，切實(shí)保證農(nóng)民的增產(chǎn)增收已成為盤活閑置農(nóng)用地的問(wèn)題核心。

1 農(nóng)用地閑置的成因和難點(diǎn)分析

根據(jù)《湖南農(nóng)村土地隱性拋荒調(diào)查報(bào)告》，2007年湖南省耕地撂荒數(shù)量已超過(guò)總量的10%，其中“雙改單”造成的隱形撂荒使湖南益陽(yáng)市每年少產(chǎn)糧食達(dá)18萬(wàn)t。根據(jù)2011年《國(guó)際先驅(qū)導(dǎo)報(bào)》的報(bào)道，隨著種子、化肥等務(wù)農(nóng)成本的不斷增加，而糧價(jià)不見(jiàn)漲，農(nóng)民務(wù)農(nóng)還要擔(dān)負(fù)氣候、市場(chǎng)等因素帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致我國(guó)每年達(dá)200 萬(wàn)hm2耕地的閑置[3]。

1.1 農(nóng)用地閑置的成因分析

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化步伐的加快，農(nóng)村務(wù)農(nóng)人員開(kāi)始逐步進(jìn)入其他行業(yè)，加上務(wù)農(nóng)的經(jīng)濟(jì)收入低，還要承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，所以造成耕地撂荒、雙季種植改為單季種植的現(xiàn)象日益普遍。農(nóng)用地閑置的成因主要有自然、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)三方面的因素。

1.1.1 自然因素 由于受氣候條件和耕作條件等自然因素的限制，造成耕地的季節(jié)性閑置嚴(yán)重，冬閑田大量存在。例如，部分地區(qū)的陰坡田在冬季因長(zhǎng)期積水陰冷，形成爛泥田，使得每年只能種一季水稻。一些南方地區(qū)因秋冬季的陰雨天氣多，田間積水嚴(yán)重，農(nóng)民無(wú)法翻耕土地和進(jìn)行播種，使部分農(nóng)田出現(xiàn)閑置。

1.1.2 社會(huì)因素 我國(guó)城鎮(zhèn)化率從2000年的36.22%迅速增長(zhǎng)到2012年的52.57%，增幅達(dá)45.14%。隨著城鎮(zhèn)化水平的顯著提高，大量農(nóng)村勞動(dòng)力的凈流出也不斷增加，而土地對(duì)農(nóng)民而言具有重要的社會(huì)保障意義，許多農(nóng)民都是“離鄉(xiāng)不離土”，所以剩下來(lái)想種田的農(nóng)民需要在原土地使用者的同意下才能租種這些“多余的耕地”，因此造成越來(lái)越多的農(nóng)用地開(kāi)始荒廢。

1.1.3 經(jīng)濟(jì)因素 我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格長(zhǎng)期處于較低水平，使得農(nóng)民務(wù)農(nóng)收入往往要低于從事其他行業(yè)。同時(shí)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，帶動(dòng)了各行各業(yè)的不斷發(fā)展，農(nóng)民通過(guò)其他渠道獲得的收益也日益可觀，種糧已在大部分地區(qū)不再是農(nóng)民收入的主要來(lái)源。而且種糧的生產(chǎn)成本不斷提高、小農(nóng)耕作的收入微薄，導(dǎo)致農(nóng)民耕種積極性大大下降。

1.2 農(nóng)用地閑置的難點(diǎn)分析

目前我國(guó)對(duì)于閑置農(nóng)用地還沒(méi)有明確的定義。1999年國(guó)土資源部頒布的《閑置土地處置辦法》也只是涉及了對(duì)閑置土地的定義，但其側(cè)重點(diǎn)是針對(duì)城市閑置建設(shè)用地而言的，對(duì)于農(nóng)村土地的閑置，特別是對(duì)于農(nóng)村宅基地和耕地的閑置缺乏明確概念。閑置農(nóng)用地是指在農(nóng)村由于各種人為原因未得到充分利用乃至荒廢的、具有生產(chǎn)力或者生產(chǎn)潛力的土地。農(nóng)村土地閑置包括非農(nóng)用地的閑置和農(nóng)用地的閑置，同時(shí)它具有包含多種土地類型的特點(diǎn)[4]。

閑置農(nóng)用地的概念不明確可直接帶來(lái)基層執(zhí)法管理的困境。當(dāng)前政府國(guó)土管理部門在針對(duì)農(nóng)村耕地撂荒中的“無(wú)作為”，主要源于當(dāng)前閑置農(nóng)用地的概念模糊、閑置情況的界定難以把握、收回耕地或停止耕地耕種補(bǔ)貼的發(fā)放等處罰方式難以施行且效果不佳。

2 閑置農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和困境分析

土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置的有效途徑，是我國(guó)農(nóng)村體制改革中出現(xiàn)的新事物，也是完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的良好契機(jī)，現(xiàn)已得到國(guó)家政策層面的支持。土地承包期由“長(zhǎng)期不變”變?yōu)椤伴L(zhǎng)久不變”，由此穩(wěn)定了農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。但目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)尚存在以下問(wèn)題。

2.1 農(nóng)用地的產(chǎn)權(quán)模糊

在我國(guó)的法律框架內(nèi)，農(nóng)民享有農(nóng)村集體土地的權(quán)利是不完全的。農(nóng)民對(duì)于集體土地只享有使用權(quán)、占用權(quán)、收益權(quán)等，卻不能對(duì)其通過(guò)轉(zhuǎn)讓、買賣等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)處分，其所有權(quán)歸屬村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，且只有村民代表大會(huì)、村民自治組織有權(quán)處置。同時(shí)，附著于土地上的租賃、抵押、轉(zhuǎn)讓、入股等權(quán)利雖在發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)有所實(shí)行，但國(guó)家層面的法律法規(guī)還沒(méi)有明確。由于農(nóng)民享有的土地權(quán)屬模糊，以往的私下流轉(zhuǎn)被認(rèn)為是“非法行為”。而且土地流轉(zhuǎn)行為有時(shí)僅有口頭協(xié)議，即便有簽訂的雙方協(xié)議也不受法律保護(hù)[5]。因此，明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)已成為土地流轉(zhuǎn)推廣的前提條件。

2.2 地塊碎小難以集中連片

由于我國(guó)大部分地區(qū)農(nóng)村人均農(nóng)用地面積小，小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)廣泛存在，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，并隨農(nóng)村人口的增加有進(jìn)一步細(xì)分的趨勢(shì)[6]。而承包者的經(jīng)營(yíng)必須達(dá)到一定規(guī)模才能保證其經(jīng)濟(jì)利益[7]。因此，往往要好幾家一起連片租、且需征得旁邊田主的同意，這就限制了土地流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致想租地的租不到、想出租的又租不出去。

2.3 農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)信息閉塞且不規(guī)范

當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的信息平臺(tái)還不完善。根據(jù)焦國(guó)棟[8]的研究發(fā)現(xiàn)，從整體上看，全國(guó)大部分地區(qū)尚未建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)和服務(wù)機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致大部分地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)還只局限于本村、村小組狹小范圍內(nèi)。同時(shí)，集體土地的無(wú)序流轉(zhuǎn)也對(duì)土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的落實(shí)帶來(lái)了制約[9]。因此，進(jìn)行跨區(qū)域、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)信息平臺(tái)的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地集中連片和大規(guī)模的流轉(zhuǎn)，對(duì)優(yōu)化農(nóng)用地資源配置具有重要意義。

2.4 農(nóng)民獲取的土地流轉(zhuǎn)收益低

由于農(nóng)用地轉(zhuǎn)出戶保留了對(duì)土地長(zhǎng)期不變的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，所以通常只能以較低租金流轉(zhuǎn)給使用者。同時(shí)，由于政府規(guī)定了流轉(zhuǎn)土地不能改變土地用途，在糧食價(jià)格相對(duì)穩(wěn)定的情況下，流轉(zhuǎn)后的土地收益也并不高。根據(jù)新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)的趙俊對(duì)和田地區(qū)的調(diào)查結(jié)果，和田地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)收益依據(jù)流轉(zhuǎn)土地的區(qū)位、肥力不同，平均年收益為200 元/667m2，部分農(nóng)戶為防止土壤肥力退化，常采取“零費(fèi)用”的方式將自己的承包地交由親戚、朋友或鄰居代為管理[10]。然而，更多的地區(qū)由于受到經(jīng)濟(jì)落后和規(guī)模經(jīng)營(yíng)條件不足的限制，棄種者往往難以找到尋租者，導(dǎo)致農(nóng)用地的大量撂荒。

3 盤活閑置農(nóng)用地的對(duì)策與建議

3.1 完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)和市場(chǎng)

要建立縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)、村級(jí)三級(jí)土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，鼓勵(lì)跨區(qū)域土地集中連片的規(guī)?；?jīng)營(yíng)。根據(jù)土地生產(chǎn)力的不同，要對(duì)土地流轉(zhuǎn)價(jià)值進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，分等定級(jí)。為穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格，減少土地流轉(zhuǎn)中的投機(jī)行為，還要建立流轉(zhuǎn)土地基準(zhǔn)底價(jià)和價(jià)格公示制度。

3.2 保證流轉(zhuǎn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)和高效利用

隨著農(nóng)村人口的不斷轉(zhuǎn)移和生產(chǎn)條件的改善，適時(shí)發(fā)展適度規(guī)模的經(jīng)營(yíng)已成為我國(guó)這一人多地少國(guó)家的必然選擇。為保證農(nóng)用地資源的優(yōu)化配置和高效產(chǎn)出，應(yīng)當(dāng)發(fā)展一批具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和帶動(dòng)力的企業(yè)。政府應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)扶持承包規(guī)模大、農(nóng)業(yè)產(chǎn)出高的承包戶，鼓勵(lì)通過(guò)合作、聯(lián)合等方式提高土地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)水平。

3.3 落實(shí)土地利用動(dòng)態(tài)巡查和土地考核制度

要建立與城市建設(shè)用地動(dòng)態(tài)巡查制度相對(duì)應(yīng)的農(nóng)村農(nóng)用地動(dòng)態(tài)巡查制度，加強(qiáng)基層國(guó)土資源所的建設(shè)，增加人員配置和相關(guān)法律法規(guī)的培訓(xùn)。由基層國(guó)土所擔(dān)負(fù)定期或不定期的現(xiàn)場(chǎng)巡查工作，獲取不同時(shí)間的全景照片并定期對(duì)比，將發(fā)現(xiàn)的核查問(wèn)題及時(shí)上傳動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)。對(duì)確認(rèn)的閑置土地及作出的處置結(jié)果，應(yīng)利用政府信息平臺(tái)向社會(huì)發(fā)布，并告知相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、國(guó)土等部門。防止農(nóng)用地閑置應(yīng)當(dāng)作為基層領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)考核的重要內(nèi)容，應(yīng)由行政一把手負(fù)總責(zé)。國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利等管理部門要積極配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)，完善共同責(zé)任體系的構(gòu)建，形成預(yù)防農(nóng)用地閑置的合力，并建立責(zé)任到組制度，及時(shí)統(tǒng)計(jì)匯總相關(guān)信息。對(duì)故意閑置土地的情況要進(jìn)行整改，情況嚴(yán)重的應(yīng)作出相應(yīng)處罰。

4 結(jié) 論

農(nóng)用地的閑置關(guān)系到農(nóng)民的增產(chǎn)增收和國(guó)家的糧食安全。要解決閑置農(nóng)用地的問(wèn)題，關(guān)鍵是要提高農(nóng)民耕種的積極性，使其在種地中得到理想的效益。由于農(nóng)村人均耕地面積有限，農(nóng)民增收的空間也有限，這就使越來(lái)越多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力選擇進(jìn)入其他行業(yè)，所以土地流轉(zhuǎn)就成了既能讓農(nóng)民繼續(xù)享受土地實(shí)惠又能保障國(guó)家糧食安全的兩全辦法。

隨著農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證在我國(guó)的全面開(kāi)展，勢(shì)必使農(nóng)民對(duì)于承包地塊的面積、甚至歸屬等土地權(quán)屬更加明確，這也為農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)帶來(lái)了新的契機(jī)。土地流轉(zhuǎn)是根治當(dāng)前閑置農(nóng)用地的有效方法，但需切實(shí)保護(hù)流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)民的權(quán)益，防止鄉(xiāng)、村兩級(jí)操縱流轉(zhuǎn)合同的簽訂，應(yīng)賦予農(nóng)民更多的決定權(quán)、知情權(quán)和談判權(quán)，建立跟隨糧價(jià)和物價(jià)變化的租金增長(zhǎng)機(jī)制，以最大限度保障農(nóng)民的合法權(quán)益。應(yīng)當(dāng)意識(shí)到，解決閑置農(nóng)用地問(wèn)題的最終目的是要保障國(guó)家的糧食生產(chǎn)和安全，對(duì)于承包土地的使用者為追求經(jīng)濟(jì)利益而改變糧食種植用途的行為，要加強(qiáng)監(jiān)管并要求使用者簽署相應(yīng)的承諾書。

[1]土地流轉(zhuǎn)將降低土地閑置率促進(jìn)農(nóng)民權(quán)利形成抵押物[N].中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2010-04-21.

[2]張 麗.中國(guó)需要“發(fā)展貧困線”——訪中國(guó)改革基金會(huì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)王小魯[J].中國(guó)社會(huì)保障，2007，（12）：13-15.

[3]農(nóng)民棄種拉響糧食安全警鐘撂荒耕地或達(dá)近3000萬(wàn)畝[N].國(guó)際先驅(qū)導(dǎo)報(bào)，2010-05-23.

[4]王 滔，段建南，楊 君.基于“三個(gè)最嚴(yán)格”的農(nóng)村閑置土地問(wèn)題分析[J].江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012，40（8）：396-400.

[5]成素英，張秀蘭.山東省城鄉(xiāng)——體化進(jìn)程中的土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題與對(duì)策[J].山東農(nóng)業(yè)科學(xué)，2011,（4）:115-118.

[6]王世杰，原東方.新時(shí)期農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題與對(duì)策[J].山東農(nóng)業(yè)科學(xué)，2010,(8):117-119.

[7]劉小霞，周 軍.我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題及其對(duì)策[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究，2009,(10):64-66.

[8]焦國(guó)棟.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)發(fā)揮好市場(chǎng)和政府的作用[N].光明日?qǐng)?bào)，2014-09-20（5）.

[9]周紅升.我國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村可耕土地閑置原因及解決對(duì)策[J].經(jīng)濟(jì)師，2005,(3):177-178.

[10]趙 俊，周長(zhǎng)江.和田地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的影響因素探討[J].山東農(nóng)業(yè)科學(xué)，2013,45（7）:153-156.