試析歐盟各機(jī)構(gòu)對ISDS機(jī)制的態(tài)度及對中歐投資談判的影響

作者簡介：黃德明（1964-），男，武漢大學(xué)法學(xué)院國際法研究所教授，研究方向?yàn)閲H公法、歐盟法。

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-3805(2015)03-0039-07

收稿日期：2015-04-25

基金項(xiàng)目：國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“海外安全利益法律保護(hù)的中國模式研究”（13AFX028）

2009年12月1日《里斯本條約》的生效使歐盟取得調(diào)整直接投資的專屬權(quán)能。按照《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》第5條第3款規(guī)定，專屬權(quán)能意味著歐盟可以在直接投資領(lǐng)域做出具有約束力的法律行為，無聯(lián)盟授權(quán)，各成員國不得在該事項(xiàng)上采取任何行動(dòng)。盡管歐盟至今未對“直接投資”的內(nèi)涵作出明確界定，但歐盟法學(xué)者認(rèn)為歐盟的直接投資權(quán)能不應(yīng)當(dāng)狹隘地理解為投資待遇和投資保護(hù)這些實(shí)體內(nèi)容，還應(yīng)當(dāng)涵蓋爭端解決機(jī)制等程序的構(gòu)建 ①。歐盟成員國現(xiàn)存的雙邊投資條約大約有1 400份，幾乎占世界投資條約總數(shù)的一半，這些投資條約中大都規(guī)定了投資者-國家爭端解決機(jī)制（ISDS）。據(jù)UNCTAD統(tǒng)計(jì)，自2008至2012年間，援引ISDS機(jī)制解決投資爭端的投資者中來自德國、英國、荷蘭的占53%，ISDS機(jī)制為歐盟投資者保護(hù)自己在東道國的利益發(fā)揮了巨大作用 [1]。但是，受Methanex案影響，以及新興發(fā)展中國家在國際投資領(lǐng)域由資本輸入國向資本輸出國角色的轉(zhuǎn)變，發(fā)達(dá)國家在投資仲裁中作為被告的案件逐漸增加，其為實(shí)現(xiàn)保障勞工權(quán)利、保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)公共健康等目標(biāo)而制定的公共政策成為被訴對象。為實(shí)現(xiàn)對投資者個(gè)人利益保障和國家實(shí)施公共政策權(quán)利的平衡，美國和加拿大都在其雙邊投資條約（簡稱BIT）范本中對傳統(tǒng)ISDS機(jī)制進(jìn)行了改革 ②。由于投資爭端解決機(jī)制的構(gòu)建屬于歐盟直接投資權(quán)能的一部分，但就當(dāng)前形勢看，歐盟各機(jī)構(gòu)對ISDS機(jī)制未來走向產(chǎn)生嚴(yán)重分歧，以歐盟委員會(huì)和歐盟理事會(huì)為一方認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對ISDS機(jī)制進(jìn)行改革，然而歐洲法院和歐洲議會(huì)則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在歐盟未來BIT中廢除ISDS機(jī)制，運(yùn)用國內(nèi)救濟(jì)、國家-國家爭端解決機(jī)制（SSDS）或非訴爭端解決方法來解決投資爭端。文章就兩種不同觀點(diǎn)進(jìn)行梳，同時(shí)就其對正在進(jìn)行的中歐雙邊投資談判可能造成的影響進(jìn)行分析并對中國應(yīng)對措施提出建議。

一、ISDS機(jī)制在歐盟成員國雙邊投資條約中的現(xiàn)狀

歐洲國家訂立的雙邊投資條約向來注重投資保護(hù)，幾乎在任何一個(gè)BIT中都可找到有關(guān)ISDS機(jī)制的規(guī)定。但與美式BIT相比，歐式BIT有關(guān)ISDS機(jī)制的規(guī)定簡單模糊。如，法國2006年雙邊投資條約范本規(guī)定：首先爭端方應(yīng)尋求友好解決，6個(gè)月內(nèi)無法友好解決，則應(yīng)任何一方請求，可將爭端提交國際投資爭端解決中心（簡稱ICSID），當(dāng)爭端涉及對一締約方的次主權(quán)實(shí)體（Sub-Sovereign Entities）的行為或不行為的責(zé)任時(shí)，次主權(quán)實(shí)體必須無條件同意利用ICSID。德國2008雙邊投資條約范本規(guī)定：雙方的投資應(yīng)當(dāng)通過友好協(xié)商解決，6個(gè)月內(nèi)無法友好協(xié)商解決，投資者可將各種實(shí)體爭議提交投資仲裁庭進(jìn)行仲裁?？蛇x仲裁規(guī)則包括《ICSID公約》《ICSID附加便利規(guī)則》《UNCITRAL仲裁規(guī)則》等 [2]。現(xiàn)在生效的歐盟成員國投資協(xié)定對ISDS的規(guī)定幾乎都參照德國范本或法國范本，未規(guī)定投資仲裁透明度、仲裁文件公開、仲裁員選擇及其行為準(zhǔn)則，也未規(guī)定設(shè)立上訴機(jī)構(gòu)。

結(jié)合歐盟成員國的投資仲裁實(shí)踐看，歐盟對待投資仲裁機(jī)制采取保守立場可以理解。就德國而言，在全世界范圍內(nèi)簽訂了120多個(gè)雙邊投資條約，根據(jù)這些條約提出了27起仲裁案件 [3]，然而直到2012年才第一次作為被告參與ISDS機(jī)制。美國和加拿大自從2004年的Methanex案起就開始關(guān)注ISDS機(jī)制對一國投資管制權(quán)的限制，進(jìn)而做出一系列改革措施。如果說在Methanex案中歐盟只是作為旁觀者身份注意到國家管制投資權(quán)能的重要性，那么2011年發(fā)生的Vattenfall vs. Germany案則使歐盟切身體會(huì)到ISDS機(jī)制對國家實(shí)施公共政策的權(quán)力限制。該案中，受福島核電站事故影響的德國計(jì)劃逐漸淘汰核能在德國的使用以保障公共安全，作為德國核能項(xiàng)目主要投資者的瑞典大瀑布電力公司認(rèn)為德國政府不可預(yù)期的行為使自己遭受損害，違反了《能源憲章條約》第10條有關(guān)“公平公正待遇”“給予投資者持續(xù)性安全保障”的義務(wù)，且構(gòu)成間接征收，因而向ICSID申請仲裁，要求德國賠償37億歐元的損失 [4]。該案一經(jīng)提起便引起歐盟公民廣泛關(guān)注，公民認(rèn)為投資仲裁的當(dāng)事一方是國家，仲裁結(jié)果會(huì)損害一國公民利益，而仲裁的秘密性使得公眾無法參與其中，因此傳統(tǒng)投資仲裁不具有正當(dāng)性。在歐洲民眾和成員國的壓力下，歐盟內(nèi)部對ISDS機(jī)制在未來的投資協(xié)定中是改革還是廢棄產(chǎn)生分歧。

二、歐盟對ISDS機(jī)制的路徑選擇：改革或廢棄

（一）歐盟對ISDS機(jī)制的改革

歐洲委員會(huì)在《對理事會(huì)、歐洲議會(huì)、歐洲經(jīng)濟(jì)和社會(huì)委員會(huì)、歐洲區(qū)域委員會(huì)的通告：邁向全面的歐盟投資政策》中認(rèn)為，ISDS機(jī)制是歐盟從成員國投資體制中承襲的關(guān)鍵部分，它是投資協(xié)定中已確立的制度，缺乏該機(jī)制會(huì)降低投資者積極性并使東道國喪失吸引力。因此，歐盟未來的投資協(xié)議中應(yīng)當(dāng)包括ISDS機(jī)制 [5]。歐盟委員會(huì)在2013年11月通過的《投資保護(hù)和歐盟投資協(xié)定中的ISDS機(jī)制》中再次確認(rèn)ISDS機(jī)制對于保護(hù)投資的重要性，同時(shí)認(rèn)為歐盟應(yīng)從之前的投資協(xié)定中吸取教訓(xùn)，避免投資仲裁對東道國投資管制權(quán)造成限制，為此應(yīng)當(dāng)在簽訂新的投資協(xié)定時(shí)澄清實(shí)體權(quán)利條款，對ISDS機(jī)制進(jìn)行改革 [6]。

由歐盟成員國部長組成的歐盟理事會(huì)代表各成員國利益，其觀點(diǎn)更保守。比起實(shí)施保護(hù)人權(quán)、勞工權(quán)利、保護(hù)環(huán)境等公共政策，其更傾向于督促其他國家開放市場，建立一套有效的爭端解決機(jī)制保護(hù)投資者利益。理事會(huì)在2010年通過的《關(guān)于更廣泛歐盟國際投資政策若干問題》中尤其強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)在歐盟投資協(xié)定中并入更加有效的ISDS機(jī)制，為此委員會(huì)應(yīng)當(dāng)就成員國和歐盟在投資仲裁中的責(zé)任承擔(dān)、訴訟主體地位進(jìn)行詳細(xì)研究 [7]。理事會(huì)在授權(quán)委員會(huì)進(jìn)行跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議（簡稱TTIP）談判的指令中認(rèn)為：委員會(huì)應(yīng)在與美國的貿(mào)易協(xié)定中加入ISDS機(jī)制 [8]。有學(xué)者認(rèn)為歐美之間的TTIP談判將會(huì)對歐盟與其他國家尤其是中國進(jìn)行的投資談判造成重大影響，若ISDS機(jī)制無法構(gòu)成TTIP的一部分，將削弱中國將ISDS機(jī)制列入中歐雙邊BIT的積極性 [9]?？紤]到中國法律制度和司法體系遠(yuǎn)沒有美國那么健全，歐盟投資者在中國的投資將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

歐盟委員會(huì)和理事會(huì)對待ISDS機(jī)制的態(tài)度也反映在歐盟新近談判的貿(mào)易協(xié)定中，在《歐盟-加拿大自由貿(mào)易協(xié)定草案》 [10]（簡稱CETA）和《歐盟-新加坡自由貿(mào)易協(xié)定草案》 [11]（簡稱EUSFTA）中，歐盟突破對ISDS機(jī)制的傳統(tǒng)規(guī)定，順應(yīng)潮流對ISDS機(jī)制進(jìn)行改革。改革主要體現(xiàn)在：

首先，協(xié)定限定了可適用仲裁程序的事項(xiàng)。東道國只有在違反有關(guān)投資者待遇的基本原則時(shí)才可提起仲裁，如非歧視原則，為公共利益進(jìn)行征收所應(yīng)給予充分、及時(shí)、有效補(bǔ)償?shù)脑瓌t，公平公正待遇原則等。有關(guān)市場準(zhǔn)入、投資爭端解決機(jī)制等問題不適用最惠國待遇。其次，提高仲裁程序的透明度，詳盡規(guī)定文件公開范圍。歐盟不僅在聯(lián)合國貿(mào)易法委員會(huì)推動(dòng)制定《投資人與國家間基于條約仲裁透明度公約》以適用于2014年4 月1日之后締結(jié)的投資協(xié)定，并在雙邊投資條約中約定適用《透明度公約》的同時(shí)可進(jìn)行部分修改以擴(kuò)大文件公開范圍。為避免秘密文件的公開對投資者的商業(yè)利益或國家利益造成損害，《公約》還規(guī)定透明度例外。然后，歐盟在上述投資草案中均允許法庭之友參與仲裁，當(dāng)涉及重大公共利益時(shí)為公眾參與仲裁程序表達(dá)觀點(diǎn)提供途徑。為避免法庭之友程序?qū)χ俨迷斐刹槐匾涎?，還對第三人資質(zhì)進(jìn)行限定。再者，仲裁員的選擇和仲裁員的行為準(zhǔn)則也成為歐盟改革ISDS機(jī)制重點(diǎn)。在歐盟新近協(xié)定的投資章節(jié)中，往往約定事前建立一套雙方同意的仲裁員名單，當(dāng)投資者與歐盟或成員國無法就仲裁員達(dá)成協(xié)議時(shí)，雙方將從這一名單中選擇仲裁員。協(xié)定中往往還對仲裁員資質(zhì)嚴(yán)格要求。除仲裁員的選擇，歐盟也重視規(guī)制仲裁員行為以避免其受私利驅(qū)使影響仲裁裁決的公正性。歐盟在此方面有兩種做法：一種是將IBA制定的《仲裁人員利益沖突規(guī)則》納入投資條約中，再輔之以其他規(guī)則來約束仲裁員行為。這主要體現(xiàn)在CETA之中。另一種則是在附錄中單列一套詳細(xì)具體的仲裁人員行為規(guī)則。這被EUSFTA所采納。最后，建立上訴機(jī)構(gòu)以保障投資仲裁裁決的一致性也受到歐盟重視。此外，為增強(qiáng)締約國對仲裁程序的控制，協(xié)定中會(huì)約定建立一個(gè)由兩國成員組成的貿(mào)易委員會(huì)，委員會(huì)可以對投資條約的條款作出解釋，該解釋對仲裁庭有約束力。

（二）在投資協(xié)定中廢棄ISDS機(jī)制

委員會(huì)對傳統(tǒng)ISDS機(jī)制的改革顯示其平衡投資者保護(hù)和維護(hù)國家對投資管制權(quán)的決心。與美國、加拿大相關(guān)實(shí)踐相比，歐盟對ISDS機(jī)制的改革范圍和深度更加廣泛、徹底。歐盟試圖將這些改革應(yīng)用于其與美國正在談判的TTIP中，但此做法遭到歐洲民眾反對。由于歐盟與美國進(jìn)行TTIP談判一直以不透明方式進(jìn)行，加上ISDS機(jī)制對歐盟實(shí)施公共政策的挑戰(zhàn)，歐盟民眾要求委員會(huì)將談判進(jìn)程對公眾公布保障公民的知情權(quán)，同時(shí)慎重考慮投資仲裁機(jī)制可能對歐盟公共政策造成的負(fù)面影響。在此壓力下，歐盟被迫停止TTIP中投資章節(jié)的談判，就ISDS機(jī)制的改革建議向公眾公布并通過網(wǎng)絡(luò)向公眾咨詢意見。2015年1月13日，咨詢意見的結(jié)果最終出爐。咨詢結(jié)果可分為三類：第一類認(rèn)為歐盟根本不應(yīng)當(dāng)與美國進(jìn)行TTIP談判，歐盟從TTIP協(xié)定得不到實(shí)惠；第二類認(rèn)為歐盟可以和美國進(jìn)行TTIP談判，但I(xiàn)SDS機(jī)制不應(yīng)當(dāng)包含在投資章節(jié)中，因?yàn)樵摍C(jī)制會(huì)損害勞工、環(huán)保等條款的有效性；第三類認(rèn)可歐盟在提高投資保護(hù)制度方面所做的努力，但認(rèn)為這些努力對于維護(hù)國家的管制權(quán)還不夠 [12]?？傮w而言，歐洲民眾對改革后的ISDS機(jī)制依然不滿意，歐盟委員會(huì)下一步將與歐盟其他機(jī)構(gòu)、歐盟的非政府組織就咨詢結(jié)果進(jìn)行磋商，關(guān)于TTIP中是否應(yīng)包含ISDS機(jī)制的問題只能等到最終談判結(jié)果才會(huì)有定論。

其實(shí)，在歐盟民眾對ISDS機(jī)制的咨詢意見出臺之前，包含更高透明度、更詳細(xì)仲裁員選任及仲裁員行為準(zhǔn)則CETA的批準(zhǔn)就已被擱置，造成這一后果的原因主要來自成員國和歐洲議會(huì)。成員國中反對ISDS機(jī)制的代表是德國。德國與巴基斯坦簽訂的雙邊投資協(xié)定開辟了投資保護(hù)的新道路，引起國際社會(huì)簽訂投資協(xié)定的熱潮，德國一直是投資保護(hù)機(jī)制的積極倡導(dǎo)者，在其簽訂的100多份BIT中都包含投資仲裁條款。然而，受大瀑布電力公司案影響德國逐漸開始反思ISDS機(jī)制對國家管制權(quán)的影響，其對ISDS機(jī)制的態(tài)度也開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。如，德國聯(lián)邦委員會(huì)認(rèn)為投資仲裁機(jī)制具有極大風(fēng)險(xiǎn)性，會(huì)影響德國對外國投資的管理權(quán)及實(shí)施公共政策的自由，因此認(rèn)為TTIP協(xié)定中應(yīng)當(dāng)排除這一條款 [13]；對于已經(jīng)完成談判尚未批準(zhǔn)的CETA，德國外交部也表示考慮到ISDS機(jī)制可能在德國造成“監(jiān)管寒冬”，因此可能不會(huì)批準(zhǔn)該條約 [14]。由于自貿(mào)區(qū)協(xié)定涵蓋不局限于貨物貿(mào)易和直接投資，還會(huì)將知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、間接投資等歐盟不享有專屬權(quán)能的事項(xiàng)納入其中，因此自貿(mào)區(qū)協(xié)定最終會(huì)以混合協(xié)定形式締結(jié)。而混合協(xié)定的生效不僅需要?dú)W洲議會(huì)和理事會(huì)的批準(zhǔn)，還需要成員國政府的批準(zhǔn)，因此若德國堅(jiān)持認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在TTIP或CETA中排除ISDS機(jī)制否則不予批準(zhǔn)，該協(xié)定將無法生效。

歐洲議會(huì)的議員由歐盟公民組成的政黨通過選舉產(chǎn)生，代表歐盟境內(nèi)所有公民利益。從之前提到的咨詢意見中不難發(fā)現(xiàn)歐盟民眾即使對待改良后的ISDS機(jī)制也不是特別滿意，作為公民代表的歐洲議會(huì)理所當(dāng)然地成為歐盟各機(jī)構(gòu)中反對在投資協(xié)定中并入ISDS機(jī)制的最積極力量。2015年1月，歐洲議會(huì)下轄的國際貿(mào)易委員在給歐盟委員會(huì)就TTIP有關(guān)事項(xiàng)談判建議中認(rèn)為：在不并入ISDS機(jī)制的情況下也可確保外國投資者受到非歧視待遇以及擁有尋求損害救濟(jì)機(jī)會(huì)；ISDS機(jī)制對于歐盟和美國這些擁有發(fā)達(dá)法律體系的國家而言不必要，使用當(dāng)?shù)鼐葷?jì)是解決投資爭議最好的方式 [15]。2011年6月8日，歐洲議會(huì)就歐盟與加拿大的貿(mào)易關(guān)系（也包括投資關(guān)系）通過一項(xiàng)決議，該決議也認(rèn)為應(yīng)當(dāng)廢棄ISDS機(jī)制使用當(dāng)?shù)鼐葷?jì)解決投資爭議，即使接受該機(jī)制也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制適用范圍?！独锼贡緱l約》的生效使歐洲議會(huì)在立法和對外關(guān)系方面取得更大權(quán)能。首先，根據(jù)普通立法程序，基本的貿(mào)易立法必須通過歐洲議會(huì)；其次，所有的貿(mào)易協(xié)議必須經(jīng)過歐洲議會(huì)的批準(zhǔn)才能生效；最后，委員會(huì)應(yīng)當(dāng)將貿(mào)易談判的文件、報(bào)告轉(zhuǎn)交給歐洲議會(huì)，議會(huì)可就自己關(guān)注的問題，如人權(quán)、環(huán)保等事項(xiàng)，對委員會(huì)提出建議。CETA在歐洲議會(huì)的批準(zhǔn)久拖不決似乎表明歐洲議會(huì)準(zhǔn)備就ISDS問題認(rèn)真行使自己的批準(zhǔn)權(quán)，給歐洲選民留下良好的政治印象。

歐盟各機(jī)構(gòu)對待ISDS機(jī)制的不同態(tài)度使得該機(jī)制在歐盟前途未卜，這一問題久拖不決不僅會(huì)導(dǎo)致經(jīng)過耗時(shí)耗力的談判投資協(xié)定最終流產(chǎn)，打擊其他國家與歐盟締結(jié)相關(guān)協(xié)定的積極性，也會(huì)使歐盟無法有效參加當(dāng)前形勢下國際投資治理、有效吸引外來投資或保護(hù)本國海外投資者。如果歐盟各機(jī)構(gòu)之間最終無法通過協(xié)商達(dá)成政治妥協(xié)以締結(jié)協(xié)定，那么相關(guān)方可能會(huì)將該問題提交歐洲法院要求其發(fā)表咨詢意見，以司法方式解決雙方分歧。

三、歐洲法院對ISDS機(jī)制態(tài)度分析

歐洲法院是歐盟的司法機(jī)構(gòu)，對歐盟法的解釋和適用，歐盟各機(jī)構(gòu)之間的爭議等其他事項(xiàng)進(jìn)行裁決。在歐盟一體化進(jìn)程中，歐洲法院發(fā)揮巨大作用。在對爭端方提交的爭議進(jìn)行裁決時(shí)，可能不會(huì)考慮爭議的政治屬性，而是考慮該問題的裁決是否對促進(jìn)歐洲一體化有利。

歐洲法院之前并未對ISDS機(jī)制是否可以存在于歐盟締結(jié)的雙邊投資協(xié)定中做出裁決，這是因?yàn)闅W盟直到2009年之后才獲得有關(guān)直接投資的專屬權(quán)能，投資問題屬于成員國管轄范圍，除非投資爭議涉及歐盟法的解釋和適用，歐洲法院不會(huì)對投資問題做出裁決。但歐洲法院曾經(jīng)在多個(gè)案件中就歐盟是否可以締結(jié)或加入包含建立司法機(jī)構(gòu)條款的國際條約發(fā)表意見。1991年在歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)定（簡稱EEA）咨詢意見中法院認(rèn)為：聯(lián)盟和成員國責(zé)任分配問題必須由歐盟法進(jìn)行規(guī)范，出現(xiàn)爭議時(shí)也必須由歐共體法院來解決，第三方爭端解決機(jī)構(gòu)對與歐盟法相似條款的解釋也應(yīng)當(dāng)被排除，這是歐盟法律秩序自治性的體現(xiàn) [16]。Mox Plant案中，歐洲法院認(rèn)為混合協(xié)定中歐盟行使專屬權(quán)能締結(jié)的條款屬于歐盟法的一部分，歐盟法的解釋和運(yùn)用應(yīng)當(dāng)由歐盟法院享有排他管轄權(quán)，若由其他國際仲裁庭（本案根據(jù)《海洋法公約》成立的臨時(shí)仲裁庭）對歐盟法事項(xiàng)行使管轄權(quán)則是對歐盟法自治性的威脅 [17]。無論是Mox Plant案還是EEA協(xié)定咨詢意見案，二者都確認(rèn)歐盟法院相對第三方爭端解決機(jī)構(gòu)的優(yōu)先地位。上述兩個(gè)案件表明，為維護(hù)歐盟法的自治性，當(dāng)一個(gè)案件涉及歐盟與成員國責(zé)任承擔(dān)或歐盟法的解釋、適用時(shí)，必須由歐洲法院專屬管轄。歐洲法院在2014年就歐盟能否加入《歐洲人權(quán)公約》的問題做出裁決，進(jìn)一步鞏固其專屬管轄權(quán)地位，認(rèn)為《歐洲人權(quán)公約》設(shè)立了歐洲人權(quán)法院以受理國家、個(gè)人提出有關(guān)人權(quán)問題的訴訟，這一機(jī)制保證了公約有效性。但若歐盟加入《公約》則意味著法院有權(quán)對歐盟和成員國在對個(gè)人承擔(dān)責(zé)任時(shí)做出約束力裁決；當(dāng)歐盟做出的法令被認(rèn)為侵犯人權(quán)時(shí)，法院可對歐盟法的內(nèi)容進(jìn)行解釋甚至撤銷該法令。歐洲人權(quán)法院的這些做法會(huì)嚴(yán)重?fù)p害歐洲法院對歐盟法解釋和適用的專屬管轄權(quán)，損害了歐盟法律秩序的自治性 [18]，因此歐洲法院認(rèn)為歐盟不能加入《歐洲人權(quán)公約》。裁決一經(jīng)做出就引起爭議?！稓W洲聯(lián)盟條約》第6條第2款規(guī)定：歐盟應(yīng)當(dāng)加入《歐洲保障人權(quán)和基本自由》（即歐洲人權(quán)公約），同時(shí)，尊重人權(quán)被認(rèn)為是歐盟存在的價(jià)值基礎(chǔ)，歐洲法院不惜違反歐盟基礎(chǔ)條約和人權(quán)價(jià)值做出上述裁決，表明其對盟外司法機(jī)構(gòu)的極度排斥。

如前所述，歐盟參與締結(jié)的投資條約和自貿(mào)協(xié)定都會(huì)采取混合協(xié)定的形式，混合協(xié)定中歐盟行使專屬權(quán)能締結(jié)的條款構(gòu)成歐盟法的一部分。若在投資協(xié)定中規(guī)定ISDS機(jī)制，當(dāng)投資爭議提交投資仲裁時(shí)必然會(huì)涉及對歐盟法的適用和解釋，這與歐洲法院致力于維護(hù)其對歐盟法專屬管轄權(quán)，維護(hù)歐盟法律秩序自治性的努力不符。若委員會(huì)或歐洲議會(huì)將ISDS機(jī)制是否應(yīng)當(dāng)成為投資條款的一部分這一問題提交歐洲法院要求其發(fā)表意見，很可能得到否定答案。另外，筆者認(rèn)為盡管歐洲法院和歐洲議會(huì)都認(rèn)為投資條款中應(yīng)當(dāng)排除有關(guān)ISDS機(jī)制的規(guī)定，但二者邏輯完全不同。議會(huì)為迎合歐洲民眾需求，同時(shí)為更好地平衡投資者保護(hù)和歐盟實(shí)施公共政策的權(quán)利，當(dāng)歐洲民眾需求發(fā)生變化或與某些國家簽訂投資協(xié)定中保護(hù)投資者利益更有必要時(shí)，歐洲議會(huì)也會(huì)轉(zhuǎn)變其態(tài)度，成為ISDS機(jī)制的支持者。而歐洲法院的職責(zé)是通過控制歐盟法的發(fā)展進(jìn)而控制歐盟一體化進(jìn)程，只要?dú)W盟一體化未最終實(shí)現(xiàn)，他就會(huì)動(dòng)用司法裁判權(quán)排除任何其他司法機(jī)構(gòu)對歐盟法的解釋和適用。由于二者不同的邏輯路徑，會(huì)導(dǎo)致的局面是盡管議會(huì)做出讓步歐盟訂立包含ISDS機(jī)制的投資協(xié)定或貿(mào)易協(xié)定，將來歐洲法院在對投資問題進(jìn)行裁決時(shí)也可宣布包含ISDS機(jī)制的條款無效。

四、歐盟在中歐談判中對ISDS機(jī)制的態(tài)度及對中國的影響

（一）中歐投資談判中歐盟的態(tài)度

盡管歐盟內(nèi)部對ISDS機(jī)制是否應(yīng)當(dāng)包含在未來的雙邊投資協(xié)定中存在不同觀點(diǎn)，但本質(zhì)上是雙方對投資者保護(hù)與維護(hù)公共政策之間價(jià)值輕重認(rèn)識不同的結(jié)果，當(dāng)歐盟認(rèn)為另一談判方法律制度不健全、司法體系無法做到公平公正時(shí)，除非歐洲法院對ISDS機(jī)制是否應(yīng)當(dāng)包含在投資協(xié)定中給出否定答案，歐盟必會(huì)要求將ISDS機(jī)制包含在投資協(xié)定中。就中歐雙邊投資談判，歐盟認(rèn)為與美國相比，中國法院審判的公平公正性備受外界質(zhì)疑，不僅各級權(quán)力機(jī)構(gòu)可以干涉法庭審判，且地方保護(hù)主義及地方利益糾葛復(fù)雜也影響中國司法救濟(jì)的可接受性。因此在投資協(xié)定中加入ISDS機(jī)制可更有效地保護(hù)歐洲投資者利益 [19]。即使是對ISDS機(jī)制向來采取保守態(tài)度的歐洲議會(huì)，其在《與中歐雙邊投資談判有關(guān)的決議》中認(rèn)為：作為重中之重，歐盟應(yīng)當(dāng)在中歐雙邊投資協(xié)定中加入有效的國家-國家投資爭端解決機(jī)制和投資者-國家投資爭端解決機(jī)制，這些機(jī)制應(yīng)既能避免濫訴現(xiàn)象的發(fā)生，又能使投資者獲得公平救濟(jì) [20]。此外，雙方還應(yīng)當(dāng)在爭端解決程序中保證透明度。筆者認(rèn)為，歐盟可能會(huì)將其規(guī)定于CETA中的改良后的ISDS機(jī)制應(yīng)用于與中國的雙邊投資協(xié)定中。

（二）ISDS機(jī)制改革可能對中國造成的影響

首先，從美國和歐盟有關(guān)法庭之友的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，市民社會(huì)越是發(fā)達(dá)的國家，非政府組織在國內(nèi)發(fā)揮作用越大，其作為法庭之友參加訴訟時(shí)體現(xiàn)出的能力越強(qiáng)，越能得到對其有力的結(jié)果。相反，中國的非政府組織起步較晚，且行政機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān)對社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)起決定作用，非政府組織處理公共事物的活動(dòng)空間很小，導(dǎo)致其參與公共管理能力十分有限。因此，法庭之友制度對我國非政府組織的活動(dòng)能力提出更高要求。

其次，新式投資仲裁制度對爭端雙方施加廣泛的仲裁文件公開義務(wù)。雖然保密信息可以拒絕公開，但判斷是否屬于保密信息的依據(jù)不是任意的，而是根據(jù)東道國的法律來判斷，因此對中國不利。首先，中國的保密文件一般以“計(jì)劃”“綱領(lǐng)”“政策”“方針”等名稱作為標(biāo)識，而這些標(biāo)識在中國已司空見慣，形式上看中國主張的“保密文件”很難被仲裁庭所采納。再者，中國的保密法與西方法律制度較發(fā)達(dá)國家相比漏洞百出，很難依該法將所有保密信息納入保密法保護(hù)范圍之內(nèi)。由于國內(nèi)法和國際法的不配套，很可能導(dǎo)致中國面臨投資仲裁帶來的高風(fēng)險(xiǎn) [21]。

五、中國對ISDS機(jī)制改革應(yīng)持的態(tài)度及應(yīng)對措施

（一）中國對ISDS機(jī)制改革的態(tài)度

認(rèn)識到ISDS機(jī)制改革可能對中國造成的負(fù)面影響，中國是否該退回改革之前的機(jī)制，脫離或抵制這次改革？答案是否定的，筆者認(rèn)為中國反而應(yīng)當(dāng)積極參與ISDS機(jī)制改革，并在將來的雙邊投資協(xié)定中推廣改革成果。

第一，投資仲裁機(jī)制的改革對中國而言不是新事物。2012年簽署的《中國-加拿大促進(jìn)和相互保護(hù)投資的協(xié)定》就仿照加拿大投資范本的規(guī)定對文件公開、法庭之友參加仲裁、仲裁員選任及行為準(zhǔn)則做了規(guī)定。并且從投資仲裁實(shí)踐看，中國政府雖然在多個(gè)投資協(xié)定中規(guī)定了ISDS機(jī)制，但迄今為止中國作為被告的案件只有一起。中國相關(guān)的締約經(jīng)驗(yàn)以及極少的被訴案件似乎說明ISDS機(jī)制對中國的影響并不顯著。

第二，透明度改革倡導(dǎo)的理念也有助于將國際投資仲裁更好地融入國際治理框架。透明度改革倡導(dǎo)公民、非政府組織參與到國際投資治理中，力圖擺脫以往國家作為投資治理領(lǐng)域的單一角色限制，推動(dòng)全球治理朝著善治方向發(fā)展 [22]。中國通過在中歐、中美雙邊投資協(xié)定中進(jìn)行ISDS機(jī)制的改革有助于積累參與國際投資治理經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)為中國發(fā)出自己的聲音提供了場所，有利于新型國際規(guī)則服務(wù)于自身利益的實(shí)現(xiàn)。

第三，中歐雙邊投資談判是為了建立一個(gè)更加自由開放的投資體系，這一體系的構(gòu)建為中國調(diào)整和升級與其他國家的投資協(xié)定提供指引。中國對待ISDS機(jī)制經(jīng)歷了一個(gè)由保守到開放的過程。在中國最早與瑞典訂立的雙邊投資協(xié)定中甚至未包含投資爭端解決機(jī)制的條款，隨著投資實(shí)踐的發(fā)展逐漸接受了投資爭端解決機(jī)制，但該機(jī)制的適用范圍僅限于征收補(bǔ)償數(shù)額的確定。中國與巴巴多斯訂立的雙邊投資協(xié)定第一次將ISDS機(jī)制適用的對象擴(kuò)大到所有“與投資相關(guān)的爭議”，且此規(guī)定逐漸增加反映了中國當(dāng)前投資協(xié)定的現(xiàn)狀 [23]。在新一輪ISDS機(jī)制改革面前，中國現(xiàn)存的雙邊協(xié)定暴露出對國家管制權(quán)規(guī)定不明、ISDS機(jī)制透明度和仲裁庭組成問題幾乎未涉及等缺陷，通過中歐、中美投資協(xié)定的締結(jié)將為中國解決上述缺陷提供清晰思路。

（二）中國對ISDS改革的應(yīng)對措施

中國應(yīng)當(dāng)積極加入投資仲裁機(jī)制改革，但并不意味中國應(yīng)當(dāng)對歐盟提出的改革方案全盤接受。歐盟主導(dǎo)制定的《透明度規(guī)則公約》規(guī)定了非常高的透明度標(biāo)準(zhǔn)，并主張?jiān)谂c第三國投資協(xié)定中予以適用，但該公約并不具有強(qiáng)制性，雙邊投資條約另有規(guī)定的可優(yōu)先《公約》適用。因此，中國應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮在投資談判中的優(yōu)勢，如歐盟對中歐BIT的需求大于中國，TTIP中ISDS機(jī)制談判陷入僵局等因素，要求在協(xié)定中限制文件公開范圍以及第三人參與仲裁程序的條件，以緩解過高透明度對中國造成的巨大壓力。此外，明確規(guī)定投資仲裁程序不適用于最惠國待遇，可以避免沒有跟中國訂立投資仲裁條款的國家利用最惠國待遇起訴中國。同時(shí)，在今后談判中應(yīng)當(dāng)根據(jù)談判對象的不同制定不同策略，比如將發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家區(qū)別對待，按照最符合自己利益的方式締結(jié)BIT。最后，考慮到法庭之友參與國際仲裁已成為大勢所趨，中國應(yīng)當(dāng)在今后注重培養(yǎng)非政府組織參與公共事務(wù)的能力，尤其是提高非政府組織的國際影響力和參與國際事務(wù)的能力。

六、總結(jié)

歐盟是國際投資領(lǐng)域極為重要的一方，其對ISDS機(jī)制的態(tài)度以及對ISDS機(jī)制的改革將會(huì)對國際投資法制的構(gòu)建產(chǎn)生重要影響。雖然當(dāng)前其對ISDS機(jī)制的存廢問題態(tài)度不明確，但筆者認(rèn)為歐盟在發(fā)展中國家投資的巨大存量以及這些投資面臨的風(fēng)險(xiǎn)，在不請求歐洲法院對ISDS機(jī)制發(fā)表咨詢意見的情況下，歐盟各機(jī)構(gòu)、成員國之間應(yīng)該能達(dá)成妥協(xié)將改良后的ISDS機(jī)制并入投資協(xié)定中來。對中國而言，中歐投資談判、中美投資談判以及正在進(jìn)行的美歐TTIP談判將構(gòu)成國際投資領(lǐng)域的鐵三角，主導(dǎo)未來投資制度的發(fā)展進(jìn)程，中國應(yīng)揚(yáng)長避短，盡最大努力使投資制度朝著符合自身利益的方向發(fā)展。