關(guān)于推進(jìn)湖南省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的思考

向?qū)W建

（湖南省水利廳 長(zhǎng)沙市 410007）

湖南是水資源大省，水資源總量為1 689 億m3，居全國(guó)第6 位。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，存在水多、水少、水臟、水污染和季節(jié)性缺水的問(wèn)題，存在農(nóng)業(yè)灌溉與生態(tài)補(bǔ)水之間、水資源短缺與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水資源不斷增長(zhǎng)的需求之間的矛盾。如何加快發(fā)展水利事業(yè)，實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置和節(jié)約保護(hù)，提升水資源利用效率成為湖南經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)重要課題。

2014年3月習(xí)近平總書(shū)記提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，為強(qiáng)化水治理、保障水安全指明了方向。2014年10月國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部、農(nóng)業(yè)部等四部委聯(lián)合印發(fā)了《深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)方案》，湖南省岳陽(yáng)縣、寧鄉(xiāng)縣、瀏陽(yáng)市、長(zhǎng)沙縣、漣源市被列為試點(diǎn)縣。按照1年的試點(diǎn)時(shí)間，試點(diǎn)區(qū)域要達(dá)到5 個(gè)方面目標(biāo)：實(shí)行總量控制和定額管理、全面實(shí)行終端計(jì)量供水、完善農(nóng)業(yè)水價(jià)政策、建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、制定鼓勵(lì)社會(huì)資金投入水利建設(shè)的有關(guān)政策。

1 湖南省的主要做法與經(jīng)驗(yàn)

（1）加強(qiáng)高位推動(dòng)，提供組織保障。為了順利推進(jìn)改革試點(diǎn)工作，湖南省人民政府建立了分管副省長(zhǎng)為召集人的聯(lián)席會(huì)議制度，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)湖南省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)工作。各試點(diǎn)項(xiàng)目縣均成立了由縣級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)的試點(diǎn)改革領(lǐng)導(dǎo)小組。如漣源市成立了由市長(zhǎng)為組長(zhǎng)，1 名分管改革的市委常委、1 名分管農(nóng)口的副市長(zhǎng)為副組長(zhǎng)，水務(wù)、發(fā)改、財(cái)政、物價(jià)、審計(jì)、農(nóng)業(yè)、農(nóng)經(jīng)、農(nóng)開(kāi)為成員單位的農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)推進(jìn)試點(diǎn)工作。

（2）精桃細(xì)選，提供試點(diǎn)項(xiàng)目。在湖南省前幾年農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革項(xiàng)目示范的基礎(chǔ)上，確定2014年推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革選點(diǎn)要求，按照：有水庫(kù)水源、有群眾基礎(chǔ)（已建成用水合作組織，群眾要求迫切）、有政府支持（地方縣鄉(xiāng)政府積極重視支持）的原則，由各市州水利部門推薦項(xiàng)目縣項(xiàng)目區(qū)，經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)考查和資料比選，推薦了岳陽(yáng)縣（鐵山灌區(qū)）、寧鄉(xiāng)縣（黃材灌區(qū)）、瀏陽(yáng)市（瀏陽(yáng)灌區(qū)）、長(zhǎng)沙縣（桐仁橋灌區(qū)）、漣源市（山茂灌區(qū)）為農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)。

（3）積極培訓(xùn)督導(dǎo)，提供技術(shù)支持。試點(diǎn)工作開(kāi)展以來(lái)，湖南省水利廳組織各試點(diǎn)縣積極參加水利部培訓(xùn)，認(rèn)真領(lǐng)會(huì)試點(diǎn)工作要求。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革培訓(xùn)，省水利廳財(cái)務(wù)處首先指導(dǎo)幫助長(zhǎng)沙縣編制試點(diǎn)工作方案，再由長(zhǎng)沙縣講解方案編制的形式，推動(dòng)5 個(gè)縣試點(diǎn)工作。指導(dǎo)推動(dòng)各試點(diǎn)縣培訓(xùn)試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)協(xié)會(huì)骨干和農(nóng)民，多批次組織發(fā)改委、財(cái)政廳、農(nóng)業(yè)委到5 個(gè)試點(diǎn)縣項(xiàng)目核心區(qū)督導(dǎo)試點(diǎn)工作，現(xiàn)場(chǎng)召開(kāi)農(nóng)民代表參加的用水戶協(xié)會(huì)座談會(huì)。積極配合水利部現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作，確保了試點(diǎn)改革任務(wù)的全面完成。

（4）強(qiáng)化宣傳發(fā)動(dòng)，筑牢群眾基礎(chǔ)。1年來(lái)，十分重視宣傳工作，在水利報(bào)、湖南日?qǐng)?bào)專題專版報(bào)道農(nóng)業(yè)水價(jià)改革工作。各試點(diǎn)縣充分利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等多種渠道，通過(guò)樹(shù)立宣傳標(biāo)牌、發(fā)放宣傳資料、下鄉(xiāng)宣講和群眾座談等多種方式，廣泛宣傳改革的重大意義、政策法規(guī)、措施方案、典型經(jīng)驗(yàn)等。如漣源市改革試點(diǎn)期間，共制作安裝大型宣傳標(biāo)牌2 塊、中小宣傳牌110 余塊，發(fā)放宣傳資料4 000 余份，并組織人員下鄉(xiāng)宣講、組織群眾座談30 余次，切實(shí)改變了試點(diǎn)區(qū)群眾的思想認(rèn)識(shí)，營(yíng)造了人人關(guān)心改革、支持改革、參與改革的良好工作氛圍，有力地推動(dòng)了各項(xiàng)試點(diǎn)工作的順利開(kāi)展。

（5）推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)計(jì)量，提供精準(zhǔn)支撐。為實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)計(jì)量和精準(zhǔn)補(bǔ)貼，各試點(diǎn)縣改革計(jì)量方式，配備光纖+多普勒的現(xiàn)代計(jì)量設(shè)施，提高了輸、用水效率，節(jié)約用水。如長(zhǎng)沙縣桐仁橋水庫(kù)管理所開(kāi)發(fā)、使用灌區(qū)智能遠(yuǎn)程自控系統(tǒng)，可分段測(cè)流、分點(diǎn)計(jì)量，能承擔(dān)監(jiān)測(cè)每個(gè)村組、協(xié)會(huì)的水量分配任務(wù)，覆蓋到項(xiàng)目區(qū)末級(jí)渠系、每丘農(nóng)田，數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)自動(dòng)實(shí)時(shí)傳輸，也可現(xiàn)場(chǎng)采集。實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)計(jì)量，避免過(guò)去因計(jì)量不準(zhǔn)出現(xiàn)爭(zhēng)執(zhí)的現(xiàn)象。現(xiàn)在只需要一個(gè)人值班，就能對(duì)全灌區(qū)進(jìn)行操作和調(diào)配，既提高了用水效率，又保障了水資源的合理利用。

（6）規(guī)范協(xié)會(huì)建設(shè)，提高管理能力。通過(guò)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，加大智力扶持，提高農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)工作人員綜合素質(zhì)。同時(shí)，提高基礎(chǔ)設(shè)施支持力度，適當(dāng)支持協(xié)會(huì)辦公設(shè)施及運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，進(jìn)一步推動(dòng)用水戶協(xié)會(huì)與村級(jí)組織建設(shè)同步，實(shí)現(xiàn)同陣地、同辦公，村組干部大部分吸納到各級(jí)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)理事會(huì)中，提升協(xié)會(huì)各項(xiàng)工作的支持度和權(quán)威性，提高用水戶協(xié)會(huì)的灌溉自治能力，切實(shí)擔(dān)負(fù)起自建、自管、自用的責(zé)任。

（7）創(chuàng)新實(shí)踐機(jī)制，實(shí)現(xiàn)節(jié)水增效。各試點(diǎn)縣結(jié)合各地實(shí)情，創(chuàng)新并積極實(shí)踐新機(jī)制，有效完成改革目標(biāo)：建立終端水價(jià)制度，由發(fā)改（物價(jià)）部門批復(fù)項(xiàng)目區(qū)水價(jià)；建立水權(quán)分配機(jī)制、精準(zhǔn)補(bǔ)貼與節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制；指導(dǎo)登記注冊(cè)用水戶協(xié)會(huì)，并能發(fā)揮作用；完善末級(jí)渠系和建設(shè)計(jì)量水設(shè)施，由地方人民政府或其授權(quán)部門對(duì)末級(jí)渠系等進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記，明確工程產(chǎn)權(quán)；創(chuàng)新了建管模式，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)直接參與建設(shè)與管理。通過(guò)改革：降低了工程管護(hù)費(fèi)用和農(nóng)業(yè)水費(fèi)，試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)水費(fèi)收繳率達(dá)到96.1%。其中：瀏陽(yáng)市從68.5%提高到93.5%，漣源市從20%提高到90%，岳陽(yáng)縣從60%提高到100%，寧鄉(xiāng)縣從55%提高到98%，長(zhǎng)沙縣從80%提高到99%。項(xiàng)目區(qū)畝均節(jié)水82 m3；畝均糧食增產(chǎn)60 kg。

（8）完善末級(jí)渠系，夯實(shí)節(jié)水基礎(chǔ)。結(jié)合大中型灌區(qū)續(xù)建配套、節(jié)水改造、小農(nóng)水重點(diǎn)縣項(xiàng)目，因地制宜改造、防滲處理和新建核心項(xiàng)目區(qū)末級(jí)渠系渠系（管道）263.07 km、新建和改造量水設(shè)施178 處。通過(guò)建設(shè)，達(dá)到節(jié)水、節(jié)肥、節(jié)能、省工、增效等效果。試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)水利工程完好率提高到86%，恢復(fù)和改善了灌溉面積2 773 hm2（41 600 畝），減少了輸水損失，末級(jí)渠系水利用系數(shù)提高到0.8 以上。

2 存在的問(wèn)題

通過(guò)1年的努力，湖南省的農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)工作完成了各項(xiàng)改革目標(biāo)，取得了一定成效，但是，推動(dòng)這項(xiàng)工作的潛力還很大，還存在一定問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）農(nóng)田水利工程老化破損嚴(yán)重。近年來(lái)大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程建設(shè)，主干工程基礎(chǔ)得到了有力夯實(shí)，而末級(jí)渠系多年來(lái)一直缺乏投入，導(dǎo)致渠系破爛不堪，水流不暢，滲漏嚴(yán)重，水利用率低，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的管理維護(hù)成本過(guò)高。水價(jià)改革試點(diǎn)項(xiàng)目也只是解決了試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)的部分渠系問(wèn)題，末級(jí)渠系節(jié)水改造任務(wù)還相當(dāng)艱巨，還需大量的資金投入。

（2）灌區(qū)內(nèi)國(guó)有水利工程水費(fèi)征收困難重重。由于灌區(qū)渠系不配套，主要建筑物老化嚴(yán)重，失修損毀嚴(yán)重，灌溉面積銳減，灌區(qū)經(jīng)濟(jì)效益較差，特別是末級(jí)渠系普遍缺少基本的計(jì)量設(shè)施, 無(wú)法實(shí)行計(jì)量收費(fèi),水費(fèi)征收工作越來(lái)越難以開(kāi)展，加之灌區(qū)基本是補(bǔ)源灌區(qū)，無(wú)法合理確定補(bǔ)源范圍，而只能依靠行政手段，造成農(nóng)民用水權(quán)力和義務(wù)不對(duì)稱，水費(fèi)征收困難重重。

（3）農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)發(fā)展不平衡。雖然試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)都對(duì)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)進(jìn)行了規(guī)范化建設(shè)，有單獨(dú)的辦公室，各種規(guī)章制度全部上墻，入會(huì)有申請(qǐng)，有登記。但是，還有一部分用水戶協(xié)會(huì)法制觀念淡薄，組織松散，部分制度或辦法流于形式，管理環(huán)節(jié)上存在漏洞，加上協(xié)會(huì)管理人員素質(zhì)普遍偏低，政策水平也較差，自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展的自律意識(shí)不強(qiáng)，造成了協(xié)會(huì)發(fā)展的不平衡。

（4）水資源浪費(fèi)嚴(yán)重。湖南省很多地方農(nóng)業(yè)用水長(zhǎng)期以來(lái)都是無(wú)償或低價(jià)，由于計(jì)量手段落后，渠系配套設(shè)施差，水費(fèi)一直普遍采取按畝計(jì)收。這種粗放型管理，大水漫灌，水自然損耗率高，必然造成水資源的極大浪費(fèi)。特別是農(nóng)業(yè)稅取消、國(guó)家實(shí)行種糧補(bǔ)貼等政策的實(shí)施，農(nóng)業(yè)供水的商品屬性日趨淡化，認(rèn)為收取水費(fèi)是加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。有的地方人大代表、政協(xié)委員提出議案和建議，要求取消農(nóng)業(yè)水費(fèi)，湖南省個(gè)別地方此前取消了農(nóng)業(yè)水費(fèi)，實(shí)行政府補(bǔ)貼。由于缺乏價(jià)格杠桿的調(diào)劑，長(zhǎng)期是大水漫灌，造成水資源的大量浪費(fèi)，不利于農(nóng)業(yè)節(jié)水。

（5）投資渠道單一。水利投入一直靠政府，社會(huì)資本參與不足，資金投資渠道單一，沒(méi)有形成社會(huì)辦水利、全民辦水利的局面。

3 推廣農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的建議

（1）要穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革。盡管1年來(lái)的農(nóng)業(yè)水價(jià)改革試點(diǎn)形成了可復(fù)制、易推廣的經(jīng)驗(yàn)，但目前，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的資金量少，項(xiàng)目點(diǎn)太少，面太窄，且沒(méi)有獨(dú)立的專項(xiàng)資金引導(dǎo)，要在短時(shí)間內(nèi)全面實(shí)施農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，難度還是很大。要通過(guò)設(shè)立專項(xiàng)加大資金投入，逐年擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，力爭(zhēng)3～5年內(nèi)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

（2）要加大對(duì)農(nóng)民用水合作組織扶持力度。農(nóng)民用水合作組織是非營(yíng)利性的群眾性社團(tuán)組織，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)收益，其自身發(fā)展和壯大還需要較長(zhǎng)的時(shí)間，這樣的組織在目前農(nóng)村很難可持續(xù)發(fā)展。因此，在今后較長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，政府要進(jìn)一步加大政策支持、資金扶持，大力推行由農(nóng)民用水合作組織為建設(shè)單位的小型農(nóng)田水利建設(shè)，自建自管，內(nèi)部消化協(xié)調(diào)水事糾紛，減少中間環(huán)節(jié)。

（3）要建立灌排工程運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼制度。節(jié)約用水、降低農(nóng)民水費(fèi)支出、保障灌排工程良性運(yùn)行是農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的三大主要目標(biāo)。在降低農(nóng)戶水費(fèi)支出的情況下, 如何通過(guò)發(fā)揮水價(jià)經(jīng)濟(jì)杠桿作用促進(jìn)節(jié)約用水, 如何保障灌排工程良性運(yùn)行的費(fèi)用,是迫切需要解決的難題?，F(xiàn)行農(nóng)業(yè)水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)低，水費(fèi)難以維持灌排工程正常運(yùn)行。各級(jí)財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助農(nóng)業(yè)灌排工程運(yùn)行管理費(fèi)用可以確保灌排工程良性運(yùn)行。

（4）要大力扭轉(zhuǎn)“重建輕管”的局面。要加大對(duì)水利工程的建后管理工作力度，保障工程管理運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，逐步推行社會(huì)購(gòu)買服務(wù)機(jī)制。

（5）要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，形成合力。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不僅是水利部門一家的事情，涉及多個(gè)部門、必須建立高效順暢的工作機(jī)制，形成工作合力。同時(shí)，在類似其他涉水項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，應(yīng)結(jié)合農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革模式，整體推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革。