地方政府權(quán)力運作風(fēng)險防控機(jī)制研究

陳　瑜，王黎黎

(1.黑龍江大學(xué) 法學(xué)博士后流動站，黑龍江 哈爾濱 116023；2.大連海洋大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 150000)

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地方政府權(quán)力運作風(fēng)險防控機(jī)制研究

陳瑜1，王黎黎2

(1.黑龍江大學(xué) 法學(xué)博士后流動站，黑龍江 哈爾濱 116023；2.大連海洋大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 150000)

當(dāng)代中國地方政府權(quán)力是地方政府履行其職能的基本條件和保障。地方政府權(quán)力運行中的風(fēng)險是一種可以評估和描述、能夠分類和分級、可以預(yù)見和管理的，具有物理屬性的事物。地方政府作為公共事務(wù)的管理者，對因自我行為引起的風(fēng)險有責(zé)任進(jìn)行防范和控制。風(fēng)險如果不能及時地加以預(yù)防和控制，防范力度不夠，就會進(jìn)一步轉(zhuǎn)化成為事實上的危機(jī)。那么，如何有效、及時地處理政府權(quán)力運作過程中的風(fēng)險已經(jīng)成為各級政府必須高度重視的重大挑戰(zhàn)。

政府權(quán)限；權(quán)力運作；風(fēng)險評估；防控機(jī)制

地方政府權(quán)力是地方政府在一定區(qū)域內(nèi)，由國家權(quán)力機(jī)關(guān)或上級政府依法授予的，對公共事務(wù)管理的一種強(qiáng)制性力量，是地方政府達(dá)成其職責(zé)和功能的手段與工具[1]。地方政府在權(quán)力運作的過程中，因為行政主體的作為和不作為可能使行政管理職能失效以及對行政主體和公務(wù)員及其行政相對人造成侵害的各種不利后果或不利影響，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。本文以行政自制理念為指導(dǎo)，實現(xiàn)行政權(quán)力自我規(guī)制，自覺防范地方政府權(quán)力運作中的風(fēng)險，使行政權(quán)力始終在法治的軌道上運行；通過描述地方政府權(quán)力運行風(fēng)險防控的過程，通過具體的風(fēng)險防控制度，分析權(quán)力種類，科學(xué)編制職權(quán)目錄和權(quán)力運行流程，找準(zhǔn)權(quán)力運行風(fēng)險點，實行風(fēng)險登記管理，最大限度預(yù)防和控制政府權(quán)力運行中的風(fēng)險；并通過查找、防范、評估、問責(zé)、反饋模式，建立地方政府權(quán)力風(fēng)險評估和反饋系統(tǒng)，通過全面的指標(biāo)設(shè)置和數(shù)據(jù)分析確定風(fēng)險的等級，為政府權(quán)力運行提供科學(xué)有效依據(jù)。

一、地方政府權(quán)力運作風(fēng)險防控的概念解析

(一)地方政府權(quán)力運作風(fēng)險防控的概念及要素

“風(fēng)險社會”的概念是1986年由德國人類學(xué)家和社會學(xué)家烏爾里安·貝克提出，后經(jīng)斯科特·拉什、吉登斯等學(xué)者解讀，形成了一個具有深遠(yuǎn)影響的風(fēng)險社會理論體系[2]。從法律社會學(xué)角度講，法律是社會關(guān)系的調(diào)整，是回應(yīng)和調(diào)控社會的產(chǎn)物，社會的變遷必然引發(fā)法律的變遷。風(fēng)險社會的來臨必然對行政法提出挑戰(zhàn)，同時也帶來變革和轉(zhuǎn)型的契機(jī)[3]。

地方政府權(quán)力運作風(fēng)險主要是指在權(quán)力運作過程中，因為行政主體的作為和不作為可能使行政管理職能失效以及對行政主體和公務(wù)員及其行政相對人造成侵害的各種不利后果或不利影響所應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的可能性。而風(fēng)險防控包括所有避免風(fēng)險、防止損失、降低風(fēng)險、使損失最小化、降低不確定性、中和風(fēng)險和將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給第三方的工具、技術(shù)策略。

地方政府運作風(fēng)險防控機(jī)制是指行政主體對自身違法或不當(dāng)行為所引發(fā)的風(fēng)險而預(yù)防、識別、評估、回避、遏制、反饋等一系列下設(shè)機(jī)制。風(fēng)險防控的主體是政府自身，是做出行政行為的政府對自身性的控制，即自己控制自己。風(fēng)險防控的對象是行政權(quán)運作過程中發(fā)生的法律風(fēng)險。風(fēng)險防控的具體方式包括預(yù)防、識別、遏制、糾錯等。風(fēng)險防控的基本內(nèi)容涉及風(fēng)險規(guī)避、風(fēng)險轉(zhuǎn)移和分散、分析不確定性的降低、防止損失發(fā)生、減少損失等方面事項。最后，風(fēng)險防控的目標(biāo)是保障人權(quán)。

(二)地方政府權(quán)力運作風(fēng)險的特征

地方政府權(quán)力運作風(fēng)險是指行政主體在履行職務(wù)過程中發(fā)生不利后果的可能性，其具有以下特征：

1.普遍性。行政權(quán)運作風(fēng)險普遍存在于行政管理過程中，并與行政權(quán)運作的全過程相始終。

2.客觀性。行政權(quán)運作風(fēng)險是客觀存在的。行政權(quán)運作活動專業(yè)性強(qiáng)，業(yè)務(wù)內(nèi)容和操作程序復(fù)雜，因業(yè)務(wù)能力和水平參差不齊，在實施管理過程中，難以避免存在錯誤或者失誤。因此，行政權(quán)運作風(fēng)險的發(fā)生具有客觀實在性。

3.損害性。損害不僅包括對行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的不利影響及其后果，亦包括對行政相對人的損害。

4.不確定性。風(fēng)險發(fā)生的實踐、空間、部位、以及損害的結(jié)果不能確定。行政權(quán)運作風(fēng)險實質(zhì)是指不利后果或不利影響還沒有發(fā)生，只不過有一些跡象苗頭在發(fā)展變化過程之中，其發(fā)展變化的趨勢還不確定。

5.變化性。風(fēng)險也不是一成不變的，隨著行政權(quán)運作內(nèi)容和程序規(guī)定的變化，風(fēng)險的內(nèi)容、表現(xiàn)形式、存在的環(huán)節(jié)、法律責(zé)任等事項亦相應(yīng)隨之變動。

6.可防控性。行政權(quán)運作風(fēng)險與不可抗拒的自然力量風(fēng)險不同，它是一種人文風(fēng)險，這種風(fēng)險來自于人文因素。因此，根據(jù)行政權(quán)運作風(fēng)險的性質(zhì)和特點，通過協(xié)調(diào)的組織機(jī)制、有效的防控措施和高素質(zhì)的行政權(quán)運作隊伍，制定有效措施，可以提高行政權(quán)運作行為的精度和準(zhǔn)度，降低行政權(quán)運作風(fēng)險發(fā)生的潛在可能性。

二、地方政府權(quán)力運作風(fēng)險防控的必要性

黨的十八大提出堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路的目標(biāo)是一個極具劃時代意義和前瞻性眼光的戰(zhàn)略構(gòu)想，它不僅為中國政治體制改革的道路指明了方向，而且也為地方政府權(quán)力運作的模式在信息時代的背景下不斷創(chuàng)新奠定了基礎(chǔ)，以適應(yīng)構(gòu)建社會主義和諧社會并滿足作為社會主義生命的人民民主發(fā)展的客觀需求。

(一)地方政府權(quán)力運作風(fēng)險防控是中國社會主義政治發(fā)展的客觀要求

社會主義政治發(fā)展是中國改革開放30年中的一個宏大主題，地方政府權(quán)力的運作模式的創(chuàng)新是這一主題中的應(yīng)有之義和必不可少的重要環(huán)節(jié)。為適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體布局的內(nèi)在要求，中央對地方的放權(quán)特別是經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)限的下放呈逐步擴(kuò)大的趨勢，這種發(fā)展趨勢因其具有減少行政成本的明顯優(yōu)勢而不可逆轉(zhuǎn)，但是，地方政府在權(quán)力擴(kuò)大的過程中也伴隨著社會責(zé)任的不斷增加，這就不可避免地加大權(quán)力運作中的社會風(fēng)險，這集中體現(xiàn)在一些地方干群關(guān)系較為緊張和社會群體性事件頻發(fā)。因此，構(gòu)建社會主義和諧社會正是中央高度重視這一社會現(xiàn)象的戰(zhàn)略布局，地方政府在這一時代背景中處在消弭社會沖突的最前沿，化解各種因政府權(quán)力運作所產(chǎn)生的社會矛盾更是責(zé)無旁貸，故應(yīng)從治本的視角即風(fēng)險防控方面予以規(guī)制，以適應(yīng)中國社會主義政治發(fā)展的要求。

(二)地方政府權(quán)力運作風(fēng)險防控是中國建設(shè)社會主義法治國家的必然選擇

在中國建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程中，法治作為治國理政的方式業(yè)已成為當(dāng)代中國政治文明中的一個主題，并通過修正案的方式莊嚴(yán)載入憲法，因此，地方政府作為國家權(quán)力縱向配置的一個重心必然在權(quán)力運作模式上進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。地方推出的一系列諸如“法治政府”，“陽光政府”的舉措以回應(yīng)中央作出的戰(zhàn)略部署。同時，由于群體性事件的頻發(fā)和潛在的社會風(fēng)險使地方政府難以從傳統(tǒng)的壓制性管制模式找到治本之道，尋求法治的路徑便成為地方政府解決社會風(fēng)險的良方。法治的精髓在于權(quán)力的制約，對行政權(quán)的制約是法治國家構(gòu)造中一個重心所在，因此，地方政府權(quán)力運作風(fēng)險防控是行政機(jī)關(guān)創(chuàng)新權(quán)力制約模式即由傳統(tǒng)的“他制”轉(zhuǎn)為“自制”，同時也是落實依法治國方略的必然選擇。

(三)地方政府權(quán)力運作風(fēng)險防控是建設(shè)服務(wù)型政府的重要途徑

建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府是黨的十八大提出的一個重要的戰(zhàn)略目標(biāo)。建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的本質(zhì)在于我國是以實現(xiàn)人民主權(quán)為目的的社會主義國家。地方政府肩負(fù)著直接服務(wù)行政相對人的法律責(zé)任，掌控者巨大的社會資源分配的權(quán)力，脫離服務(wù)型政府的理念必然會引發(fā)社會風(fēng)險，發(fā)生社會騷亂，從而使地方政府陷入信任危機(jī)。為了使政府的服務(wù)具有高效性、科學(xué)性和廉潔性，權(quán)力運作的風(fēng)險防控是一個重要的途徑，它能使地方政府在對權(quán)力運作風(fēng)險預(yù)測的基礎(chǔ)上，有效地預(yù)防因權(quán)力運作的低效與失范而引發(fā)的社會風(fēng)險，從而實現(xiàn)建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的宗旨。

三、地方政府權(quán)力運作風(fēng)險防控的可行性分析

(一)地方政府部門職權(quán)法定明確

根據(jù)憲法和地方各級人大與政府組織法，地方政府建立起職權(quán)劃分清晰、責(zé)任范圍確定、協(xié)作方式定型的權(quán)力運作體系，這種權(quán)力運作體系的建構(gòu)一方面符合社會主義憲政發(fā)展的基本要求，另一方面也為權(quán)力運作風(fēng)險與責(zé)任的劃分確定了相應(yīng)的界限，強(qiáng)化了政府各組織機(jī)構(gòu)的責(zé)任意識，界定了權(quán)力運作風(fēng)險預(yù)測與防范的劃分界限。因此我國地方政府各部門劃分權(quán)力的科學(xué)性與明確性使得建立權(quán)力運作風(fēng)險防控機(jī)制具有法律可行性。

(二)地方政府公務(wù)員專業(yè)素質(zhì)較高

國家公務(wù)員法對公務(wù)員的錄用設(shè)定了一套較為嚴(yán)格的法律程序，由于實行公開考試、嚴(yán)格考察、平等競爭、擇優(yōu)錄取原則，極大提高了公務(wù)人員的準(zhǔn)入門檻，極為重視公務(wù)人員的理論素養(yǎng)和實踐能力，這就為地方政府的公務(wù)人員整體素質(zhì)的提高奠定了堅實的基礎(chǔ)。同時，依法行政、文明執(zhí)法、惠民等理念日益成為公務(wù)員的主流意識。地方政府權(quán)力運作風(fēng)險的防控是一項具有較強(qiáng)的專業(yè)性的行政工作，不僅涉及具體規(guī)則的制定和執(zhí)行，還需要對執(zhí)法中的個案進(jìn)行風(fēng)險的預(yù)測與評估，建立相應(yīng)的技術(shù)模塊，確定風(fēng)險指數(shù)的分級與應(yīng)對方案，這些都需要建立具有系統(tǒng)的專業(yè)理論水平、基本的交叉學(xué)科知識和較強(qiáng)的決策能力的公務(wù)員隊伍。我國地方政府業(yè)已建立的具有較高的專業(yè)素質(zhì)的公務(wù)員隊伍使得建立權(quán)力運作風(fēng)險防控機(jī)制具有專業(yè)人才的可行性。

(三)地方政府風(fēng)險意識的增強(qiáng)

一個信息社會的時代，也是社會風(fēng)險容易爆發(fā)的時代，地方政府正經(jīng)歷一個信息的快速傳播加大政府權(quán)力運作風(fēng)險的特殊時期。由于信息社會的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了一個中級階段，地方政府在應(yīng)對社會風(fēng)險方面業(yè)已積累了一定的經(jīng)驗，同時隨著行政問責(zé)制的強(qiáng)化，地方政府增強(qiáng)了社會風(fēng)險意識，從而使得地方政府對社會風(fēng)險由過去的被動性控制到主動性的防控，所以整個行政權(quán)運作體系無論從風(fēng)險意識上還是在應(yīng)對機(jī)制的建設(shè)方面都有一定的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

四、地方政府行政權(quán)運作法律風(fēng)險防控過程

地方政府行政權(quán)運作法律風(fēng)險防控的核心在于采用先進(jìn)的研究方法對地方政府在行使行政權(quán)的過程中的行為從法律的角度進(jìn)行搜集、分析、歸納，評價并且提出有價值的應(yīng)對措施。根據(jù)相關(guān)學(xué)科的研究方法，對地方政府行政權(quán)運作法律風(fēng)險防控的研究應(yīng)分為基礎(chǔ)風(fēng)險信息明晰、目標(biāo)設(shè)定、事項識別、問題分析、問題評估、管理應(yīng)對六個階段。

(一)基礎(chǔ)風(fēng)險信息明晰

考察地方政府在行政權(quán)運行過程中是否存在法律風(fēng)險應(yīng)置入地方政府所處的內(nèi)外部各種環(huán)境之中。如果不考察這些客觀環(huán)境信息，就不能了解政府在執(zhí)行職務(wù)的過程中的風(fēng)險發(fā)生的情況。因為任何法律風(fēng)險都是與內(nèi)外部的環(huán)境信息所分不開的[4]。因此，在進(jìn)行風(fēng)險防控時，應(yīng)對內(nèi)外部信息進(jìn)行采集、分析、整理和歸納，通過這一階段的工作，可以明確地方政府行政權(quán)運行的基礎(chǔ)，為下一階段工作的展開奠定堅實的平臺，以作為工作的前提。

外部環(huán)境信息是指來自于地方政府外部或者有關(guān)地方政府與外部各種主體，包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、其他行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、個人、法人或者其他組織之間與行使行政權(quán)有關(guān)的信息。大體上來看應(yīng)包括：與地方政府行政權(quán)運作相關(guān)的立法、司法等其他行政機(jī)關(guān)情況；與地方政府行政權(quán)運作相關(guān)的社會組織情況；與地方政府行政權(quán)運作相關(guān)的公民、法人或者其他組織的情況；與地方政府行政權(quán)運作相關(guān)的國際社會的情況；與地方政府行政權(quán)運作相關(guān)的立法、司法裁判的情況及變化；與地方政府行政權(quán)運作相關(guān)的自然環(huán)境變化、突發(fā)事件產(chǎn)生的情況；與地方政府行政權(quán)運作相關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、技術(shù)等情況；其他與地方政府行政權(quán)運作相關(guān)的情況。

內(nèi)部環(huán)境信息是指有關(guān)地方政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)、組織、職權(quán)、職責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)及普通公務(wù)員管理等方面的信息。主要包括：地方政府行政權(quán)運作的目標(biāo)、原則；地方政府架構(gòu)；地方政府部門職能分工、相互關(guān)系；地方政府價值觀；地方政府的工作流程及制度；地方政府管理制度的完善情況；政府管理制度的完善；地方政府制度的執(zhí)行情況；地方政府所發(fā)生的爭議、糾紛等信息。

(二)目標(biāo)設(shè)定

地方政府行政權(quán)運作法律風(fēng)險防控應(yīng)當(dāng)在進(jìn)行基礎(chǔ)風(fēng)險信息明晰的基礎(chǔ)上，對目標(biāo)進(jìn)行設(shè)定。只有在設(shè)定了基本目標(biāo)的前提下，才能識別內(nèi)外部風(fēng)險信息中與之相關(guān)的事項，抽出對項目實施有價值的部分，并根據(jù)目標(biāo)評價現(xiàn)有模式下風(fēng)險及信息相關(guān)度的位次，確保分析、評價結(jié)果的正確性。地方政府行政運作法律風(fēng)險防控的目標(biāo)應(yīng)為：

1.建構(gòu)適應(yīng)社會發(fā)展的新型政府管理體制

現(xiàn)行地方政府對行政權(quán)行使的基本框架已經(jīng)搭建完畢，但是在行使行政權(quán)過程中存在疏漏和偏頗。因此，在保證政府管理基礎(chǔ)內(nèi)容不變的前提下，通過法律風(fēng)險防控機(jī)制的研究，能進(jìn)一步進(jìn)行細(xì)化，查漏補(bǔ)缺，在保持宏觀政治體制不變的前提下，適當(dāng)調(diào)整具體制度，以構(gòu)建新型的政府管理體制。

2.減少地方政府各項損失

政府在履行管理職能的過程中如果出現(xiàn)疏漏，對相對人造成了損害，或者不恰當(dāng)?shù)男姓胧ζ髽I(yè)和社會造成了傷害，那么根據(jù)現(xiàn)代民主理念，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)包括金錢賠償在內(nèi)的各項責(zé)任。通過對法律風(fēng)險進(jìn)行梳理，分析、評判，可以減少政府的各項損失。

3.提高政府權(quán)威，維護(hù)政府形象

當(dāng)前政府信用體系未建立起來，政府的權(quán)威不斷下降，對政府仍存在廣泛的否定性評價。實際上政府權(quán)威的下降是因為政府在管理過程中不重視風(fēng)險，導(dǎo)致各種不利后果的產(chǎn)生，從而影響了政府權(quán)威，損害了政府形象。

(三)事項識別

事項識別是根據(jù)地方政府行政權(quán)運作的各項目標(biāo)，在對地方政府各部門、各職權(quán)、各項程序、制度等進(jìn)行全面搜集、理解、掌握的基礎(chǔ)上，將地方政府行政權(quán)運作進(jìn)行分解，識別出其中的具體法律風(fēng)險。

1.事項識別的角度。事項識別的角度是指從哪個方面對地方政府行政權(quán)運作面臨的法律風(fēng)險進(jìn)行切入，正確的識別角度對于風(fēng)險的梳理至關(guān)重要。為全面、準(zhǔn)確、系統(tǒng)地對地方政府行政權(quán)運行的法律風(fēng)險進(jìn)行分類，應(yīng)建構(gòu)法律風(fēng)險識別框架體系[3]。該框架根據(jù)行政權(quán)運行特點提供一些識別法律風(fēng)險的角度，這些角度主要包括以下方面：(1)根據(jù)地方政府主要的行政管理領(lǐng)域進(jìn)行分類，如環(huán)境管理、治安管理、民政管理、稅收管理等，分析每一種管理領(lǐng)域可能存在的法律風(fēng)險。(2)根據(jù)地方政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行分類。即根據(jù)地方政府各職能部門的業(yè)務(wù)管理范圍和工作職責(zé)，對可能面臨或出現(xiàn)的風(fēng)險進(jìn)行梳理，做好充分預(yù)測。(3)根據(jù)利益相關(guān)者進(jìn)行梳理。通過與地方政府行政權(quán)運行利益相關(guān)者的種類進(jìn)行分類，如企業(yè)、個人、組織等，發(fā)現(xiàn)地方政府與不同的利益相關(guān)者可能發(fā)生的法律風(fēng)險。(4)根據(jù)地方政府行政權(quán)運行的手段進(jìn)行分類，即通過對行政處罰、行政許可、行政獎勵、行政強(qiáng)制等梳理，發(fā)現(xiàn)地方政府運用不同的手段行使行政權(quán)可能面臨的風(fēng)險。(5)根據(jù)法律風(fēng)險發(fā)生后承擔(dān)的責(zé)任梳理，即通過對刑事責(zé)任、行政責(zé)任、民事責(zé)任的梳理，并根據(jù)以往發(fā)生的案例進(jìn)行分類，發(fā)現(xiàn)地方政府行政權(quán)運行中可能存在的法律風(fēng)險。(6)根據(jù)地方政府行政權(quán)運行的不同階段進(jìn)行分類，即將行政權(quán)的運行分成事前、事中和事后三個時期，發(fā)現(xiàn)并分析不同環(huán)節(jié)存在的法律風(fēng)險[5]。

2.事項識別的方法。我們可以采用問卷調(diào)查、訪談?wù){(diào)研、頭腦風(fēng)暴、德爾菲法、檢查表法等方法對法律風(fēng)險分類框架體系中的法律風(fēng)險進(jìn)行分類[6]，并根據(jù)各自特點確定名稱，設(shè)置相應(yīng)的序號。在法律風(fēng)險事件及法律風(fēng)險名稱確定后，將這些事件同一列表，并在列表中補(bǔ)充每一風(fēng)險事件適用的法律法規(guī)、風(fēng)險動因、可能產(chǎn)生的法律后果、相關(guān)的案例、法律分析意見及其涉及的部門、管理流程等信息，最終形成地方政府行政權(quán)運行的法律風(fēng)險清單。

(四)法律風(fēng)險分析

對識別出的事項進(jìn)行定性和定量兩方面的分析。定性分析法主要分析問題的有無和類別，定量分析法主要將法律風(fēng)險量化，以獲得一個可以確定的數(shù)字。兩種分析方法的綜合采用，可以為評判提供科學(xué)的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

在對識別事項分析時應(yīng)借鑒社會學(xué)、統(tǒng)計學(xué)的評分法，根據(jù)設(shè)計的數(shù)理模型以一定標(biāo)準(zhǔn)對事項進(jìn)行評分，以此評分作為事后評估的準(zhǔn)確依據(jù)。對識別事項定量分析主要從兩個方面進(jìn)行：一是法律風(fēng)險可能發(fā)生的可能性；二是法律風(fēng)險發(fā)生的影響。對法律風(fēng)險的評分應(yīng)基于一定的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)通行評分準(zhǔn)則，可以將問題評分考量的維度分為兩個方面：(1)發(fā)生的可能性分析考量的維度包括，內(nèi)部防控機(jī)制的完善程度與執(zhí)行力度；地方政府工作人員的法律素質(zhì)；行政權(quán)配置的合理度；職權(quán)行使的頻次；行政相對人的綜合狀況。(2)發(fā)生影響分析考慮的維度包括，法律風(fēng)險危害后果的類型以及嚴(yán)重程度。

(五)法律風(fēng)險評估

在對識別事項的分析結(jié)果的基礎(chǔ)上，對照地方政府行政權(quán)運作法律風(fēng)險防控的目的、愿景、運行等方面相比較，同時對各個問題進(jìn)行橫向?qū)Ρ?，最終確定分析事項的風(fēng)險點，對地方政府行使職權(quán)的影響等級、應(yīng)對的必要性和緊迫度等。具體的評估分為3個層次：

第一，在法律風(fēng)險分析的基礎(chǔ)上，綜合考慮設(shè)定的目標(biāo)、環(huán)境、壓力來源、法律和社會效果等因素，對法律風(fēng)險點按照不同的維度繼續(xù)排列順序；第二，在已經(jīng)將法律風(fēng)險進(jìn)行排列的基礎(chǔ)上，對評估出的法律風(fēng)險進(jìn)行分級，分為A(高度風(fēng)險)、B(一般風(fēng)險)、C(有風(fēng)險)、D(無風(fēng)險)4個等級。第三，在排序和分級的基礎(chǔ)上，可根據(jù)地方政府行政權(quán)運作的實際需要，明確需要重點關(guān)注和優(yōu)先應(yīng)對的法律風(fēng)險點。

(六)法律風(fēng)險應(yīng)對

根據(jù)法律風(fēng)險評估結(jié)果，在與相關(guān)地方政府溝通的情況下，提出應(yīng)對思路和方法，提出有針對性的建議，以滿足地方政府的需要，這就需要運用法律風(fēng)險管理策略。法律風(fēng)險管理策略是采用何種方法和措施來應(yīng)對地方政府法律風(fēng)險。一般情況下有以下幾種選擇。(1)規(guī)避風(fēng)險。當(dāng)對某項法律風(fēng)險進(jìn)行分析后，認(rèn)為確有法律風(fēng)險的，可以采取措施繞過該風(fēng)險點。(2)降低風(fēng)險。如果地方政府所涉及的風(fēng)險不能夠回避和消除，但是又是不可避免的，那么可以采取一定的方式降低風(fēng)險，以避免可能發(fā)生嚴(yán)重的后果。(3)轉(zhuǎn)移風(fēng)險。轉(zhuǎn)移風(fēng)險是將地方政府的風(fēng)險點，通過一定的設(shè)計，轉(zhuǎn)移給其他利益相關(guān)者。(4)分擔(dān)風(fēng)險。如果風(fēng)險確實不能避免，也可以采用分擔(dān)風(fēng)險的方法，也就是使多個主體同時來承擔(dān)，以降低單個主體所承受的風(fēng)險。(5)接受風(fēng)險。如果再綜合比較風(fēng)險所造成的損失和防控風(fēng)險所投入的成本，發(fā)現(xiàn)成本過高時，就應(yīng)該根據(jù)成本—收益原則，選擇接受風(fēng)險[7]。

五、結(jié)　語

地方政府運作風(fēng)險防控機(jī)制是行政自制的組成部分，是通過政府自身運作來防控權(quán)力濫用，其目標(biāo)是建立內(nèi)外聯(lián)動的行政控權(quán)機(jī)制[8]。同時，在公共風(fēng)險的預(yù)防和處置已經(jīng)成為政府經(jīng)常性任務(wù)的背景下，我國行政法體系進(jìn)行全方位變遷的時機(jī)已經(jīng)成熟。事實上，行政法視域內(nèi)的風(fēng)險規(guī)制研究在國內(nèi)外早已興起，風(fēng)險規(guī)制實踐已對傳統(tǒng)行政法理論提出了挑戰(zhàn)[9]。但針對風(fēng)險規(guī)制的研究大都是針對社會風(fēng)險的法律規(guī)制，屬于對外部的規(guī)制，還沒有從行政權(quán)運作的角度來研究行政權(quán)力運行中其本身存在的風(fēng)險。通過我們的研究，要實現(xiàn)對地方政府行政權(quán)力的定量分析和定點防控，以相對人權(quán)利本位為核心，樹立地方政府的法治理念和責(zé)任意識，從而降低權(quán)力運行風(fēng)險。就目前看，權(quán)力運行的風(fēng)險防控還僅限于理論探討和制度設(shè)計階段，尚未形成成熟的、實操性的辦法和機(jī)制，對實際的權(quán)力運行風(fēng)險進(jìn)行評估、防范和控制應(yīng)進(jìn)一步進(jìn)行研究。

[1] 匡自明，韋鋒.當(dāng)代中國地方政府權(quán)力的配置與運作[J].學(xué)習(xí)論壇，2007(6)：46.

[2] [德]烏爾里?！へ惪?世界風(fēng)險社會[M].吳英資，孫淑敏，譯.南京：南京大學(xué)出版社，2004：18.

[3] 鐘開斌.風(fēng)險管理：從被動反應(yīng)到主動保障[J].中國行政管理，2007(1)：100.

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[5] 李海平.論風(fēng)險社會中現(xiàn)代行政法的危機(jī)和轉(zhuǎn)型.[J].深圳大學(xué)學(xué)報：人文社會科學(xué)版，2005(22)：79.

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[7] 宋華琳.風(fēng)險規(guī)制與行政法學(xué)原理的轉(zhuǎn)型[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2007(4)：62.

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[9] 戚建剛.風(fēng)險規(guī)制的興起與行政法分析發(fā)展[J].當(dāng)代法學(xué)，2014(6)：3.

Research on Operation Risk and Prevention Mechanism of Local Government Authority

CHEN Yu1，WANG Li-li2

(1.Postdoctoral Research Station of Law，Heilongjiang University，Haerbin 116023，China；2.Law School，Dalian Ocean University，Dalian 150000，China)

Local authority of local government in modern China is the basic condition and guarantee for local government to implement its functions. Risk on authority operation in local government is one kind of matter that can be made evaluation and description，classification and management，which has physical characteristic. As the administrator of public event，local government has responsibility to make prevention and control on risks caused by self behavior. If risks can not be timely prevented and controlled，and prevention strength is little，risk will further change into danger in fact. So，how to effectively and timely deal with risks in the authority operation by local government has become the important challenge that government must pay high attention.

Government Authority；Authority Operation；Risk Evaluation；Prevention Mechanism

[DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2015.06.008

2015-07-18

國家社科基金重點項目(12AFX007)。

陳瑜(1983-)，女，吉林長春人，黑龍江大學(xué)法學(xué)博士后流動站在站博士后，法學(xué)博士；王黎黎(1984-)，女，遼寧大連人，大連海洋大學(xué)法學(xué)院法學(xué)博士。

D691.2

A

1001-6201(2015)06-0043-05

[責(zé)任編輯：秦衛(wèi)波]