對我國食品安全規(guī)制協(xié)調(diào)的探討

廖衛(wèi)東，肖　欽

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，江西 南昌 330013)

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對我國食品安全規(guī)制協(xié)調(diào)的探討

廖衛(wèi)東，肖欽

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，江西 南昌 330013)

當(dāng)前我國食品安全規(guī)制協(xié)調(diào)中暴露出協(xié)調(diào)意識薄弱、協(xié)調(diào)機(jī)制無序以及事故問責(zé)不到位等問題，對其規(guī)制效率造成不良影響。究其原因，可以歸結(jié)為規(guī)制體系中缺少權(quán)威協(xié)管機(jī)構(gòu)，規(guī)制主體間缺乏統(tǒng)一檢測標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)制主體內(nèi)部缺乏多元分工監(jiān)管方式，基層規(guī)制部門間缺乏清晰隸屬關(guān)系，以及規(guī)制體系缺乏多元外部支持等5個(gè)方面。盡快建立基于國家安全委員會(huì)的權(quán)威協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，確立“分類監(jiān)管”與“分段監(jiān)管”相結(jié)合的部門分工，統(tǒng)一基層規(guī)制部門的隸屬關(guān)系，提升市場與社會(huì)性組織在規(guī)制中的作用，是緩解目前我國食品安全規(guī)制協(xié)調(diào)失靈的有效途徑。

食品安全；規(guī)制體系；規(guī)制協(xié)調(diào)

食品安全規(guī)制貫穿整個(gè)食品供應(yīng)鏈條，涵蓋的品種多，生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)復(fù)雜，客觀上使得沒有哪個(gè)單一的規(guī)制主體能夠獨(dú)立承擔(dān)如此繁重的食品安全規(guī)制任務(wù)，因此，食品安全規(guī)制需要多個(gè)部門協(xié)調(diào)配合。國內(nèi)很多學(xué)者提出“部門間的協(xié)調(diào)是關(guān)系到監(jiān)管效果和監(jiān)管效率的核心影響因素之一”[1]。經(jīng)過數(shù)十年的實(shí)踐與探索，我國食品安全規(guī)制模式經(jīng)歷了由“單一規(guī)制”“多頭規(guī)制”向“協(xié)同規(guī)制”轉(zhuǎn)變的發(fā)展過程。針對食品安全規(guī)制協(xié)調(diào)中存在的問題以及現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)存在的缺陷，國務(wù)院在《食品安全法修訂案》中提出了一系列解決辦法，旨在緩解規(guī)制體系內(nèi)部協(xié)調(diào)的困境。然而，就2015年4月通過修訂的新《食品安全法》中關(guān)于規(guī)制體系的改進(jìn)方案，考慮到目前我國日益嚴(yán)峻的食品安全形勢，各食品安全部門間的規(guī)制協(xié)調(diào)仍需進(jìn)一步的理順和完善。

一、我國食品安全規(guī)制協(xié)調(diào)現(xiàn)狀與問題

在2013年最新一次機(jī)構(gòu)改革中，國務(wù)院將原隸屬衛(wèi)生部的國家食品藥品監(jiān)督管理局與國家工商總局“流通環(huán)節(jié)”的食品安全規(guī)制力量，以及國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局“生產(chǎn)環(huán)節(jié)”的食品安全規(guī)制力量合并，組建直屬國務(wù)院的國家食品藥品監(jiān)督管理總局，行政級別為正部級。同時(shí)，新成立的食藥監(jiān)管總局加掛國家食品安全委員會(huì)辦公室牌子，負(fù)責(zé)委員會(huì)的日常工作[2]。此外，國務(wù)院將原隸屬商務(wù)部的生豬定點(diǎn)屠宰監(jiān)管工作移交農(nóng)業(yè)部集中管理。經(jīng)過此次部門調(diào)整，國務(wù)院基本將商務(wù)部門與工商部門剝離出食品安全規(guī)制體系，而將規(guī)制權(quán)利與職責(zé)范圍集中于衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)與農(nóng)業(yè)部門，初步形成了由國家食品安全委員會(huì)依附的食品藥品監(jiān)督管理總局統(tǒng)籌，農(nóng)業(yè)部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、衛(wèi)計(jì)委等部門負(fù)責(zé)各自領(lǐng)域食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定與監(jiān)管的協(xié)同規(guī)制模式(如表1所示)。至此，國務(wù)院通過調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置、轉(zhuǎn)變部門職能、集中監(jiān)管權(quán)利的方式，力圖緩解規(guī)制力量過于分散的問題。

表1　目前我國食品安全規(guī)制體系(中央層級)

資料來源：根據(jù)相關(guān)資料整理。

然而，經(jīng)過此次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，食品安全規(guī)制體系中各部門缺乏協(xié)調(diào)的問題并未得到完全解決。以2013年湖南“鎘大米”事件為例，從該事件中各食品安全部門的工作表現(xiàn)來看，規(guī)制協(xié)調(diào)問題主要體現(xiàn)在以下3個(gè)方面：

(一)規(guī)制主體協(xié)調(diào)意識薄弱，缺乏協(xié)調(diào)動(dòng)機(jī)

在此次事件中，“鎘大米”最先由廣州市食藥監(jiān)局在第一季度對餐飲業(yè)的例行檢查中發(fā)現(xiàn)，而負(fù)責(zé)執(zhí)法的國家質(zhì)檢總局及其下屬的廣州市質(zhì)檢局在召回、下架問題大米前選擇重新進(jìn)行檢測。整個(gè)事故處理過程中，各監(jiān)管部門只按照上級部門所劃定的職權(quán)范圍行使監(jiān)管責(zé)任，出現(xiàn)各自為政，不愿主動(dòng)與其他監(jiān)管部門聯(lián)系交流的情況。這種現(xiàn)象的發(fā)生源于部門間協(xié)調(diào)產(chǎn)生的“交易費(fèi)用”。在亞當(dāng)·斯密(1776)經(jīng)典理論的引導(dǎo)下，現(xiàn)代政府普遍傾向于采用分工化的運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)調(diào)“勞動(dòng)與分工是有效的組織原則?！盵3]但是，隨著政府職能不斷擴(kuò)張，分工化的執(zhí)政方式會(huì)影響其運(yùn)行效率，迫使政府在原有基礎(chǔ)上選擇協(xié)同工作，而政府部門由分治到協(xié)作會(huì)不可避免地產(chǎn)生“交易費(fèi)用”[4]?！敖灰踪M(fèi)用”的存在是導(dǎo)致規(guī)制體系內(nèi)各部門協(xié)調(diào)意識薄弱的主要原因，因?yàn)椤敖灰踪M(fèi)用”意味著規(guī)制部門間協(xié)作需要耗費(fèi)大量的人、財(cái)、物等資源，而每個(gè)食品安全規(guī)制部門作為相互獨(dú)立的規(guī)制主體，都希望能夠在獲得更多的預(yù)算同時(shí)承擔(dān)更少的規(guī)制責(zé)任[5]。這種機(jī)會(huì)主義的影響以及由此引發(fā)的利益沖突造成各部門缺乏參與協(xié)調(diào)的動(dòng)機(jī)，進(jìn)而導(dǎo)致各部門不愿主動(dòng)參與協(xié)調(diào)規(guī)制。

(二)規(guī)制主體間協(xié)調(diào)機(jī)制無序，協(xié)調(diào)目標(biāo)模糊

環(huán)境部門與農(nóng)業(yè)部門在產(chǎn)地環(huán)境和初級產(chǎn)品生產(chǎn)上的規(guī)制缺失是 “鎘大米”出現(xiàn)并順利流入市場的主要原因，但在事件爆發(fā)后，質(zhì)檢部門并沒有在第一時(shí)間協(xié)調(diào)上述機(jī)構(gòu)從產(chǎn)業(yè)鏈源頭遏制“鎘大米”事態(tài)的進(jìn)一步惡化。整個(gè)規(guī)制體系僅僅圍繞著問題大米的流通與銷售環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，對如何處理污染種植區(qū)域的“鎘大米”以及改善當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境缺乏應(yīng)對方案，各部門協(xié)調(diào)無序，難以從根本上杜絕“鎘大米”事件的再次爆發(fā)。顯然，規(guī)制部門間分工不明確、不合理會(huì)導(dǎo)致各主體協(xié)調(diào)無序、規(guī)制目標(biāo)模糊。協(xié)調(diào)和分工是政府構(gòu)建“跨部門間合作”不可避免的兩個(gè)維度。雖然理論界對導(dǎo)致部門間關(guān)系“碎片化”的機(jī)制多有批判，但是卻忽略另一個(gè)重要邏輯，即如果部門間協(xié)調(diào)機(jī)制合理，則不會(huì)出現(xiàn)“碎片化”的政府運(yùn)行機(jī)制[6]。規(guī)制協(xié)調(diào)的作用就是引導(dǎo)著不同部門對同一目標(biāo)進(jìn)行監(jiān)管，集中規(guī)制力量，緩解各部門間的利益沖突。但由于食品安全規(guī)制體系中各部門的職權(quán)范圍不一致，每個(gè)監(jiān)管部門對于協(xié)調(diào)目標(biāo)的界定存在一定的偏差，即使各部門最終就協(xié)調(diào)目標(biāo)勉強(qiáng)達(dá)成一致，也難以根據(jù)一個(gè)模糊的協(xié)調(diào)目標(biāo)采取相應(yīng)的措施，嚴(yán)重影響了監(jiān)管效率[7]。

(三)對規(guī)制部門的監(jiān)管缺失問責(zé)不到位，缺少強(qiáng)制壓力

就“鎘大米”事件的最終處理結(jié)果來看，經(jīng)過三個(gè)月的調(diào)查取證，除部分大米生產(chǎn)企業(yè)被關(guān)停整頓外，對大米產(chǎn)地環(huán)境以及初級生產(chǎn)負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門與農(nóng)業(yè)部門并沒有因此受到任何懲罰，輿論聲討相關(guān)部門監(jiān)管缺失的聲音也隨時(shí)間推移逐漸消失，事件以污染企業(yè)沒人管，受損農(nóng)民沒人管，失職部門沒人管的尷尬局面草草收場。由此可見，對于食品安全事件相關(guān)責(zé)任人的處理，尤其是法律法規(guī)層面的問責(zé)顯然還不到位。Roscoe Pound(1959)在他的《法理學(xué)》中把法規(guī)簡潔地描述為：“賦予明確的細(xì)節(jié)事實(shí)狀態(tài)以明確法律后果的一項(xiàng)法律制度?！倍槍κ称钒踩?guī)制部門問責(zé)的相關(guān)法規(guī)就是促使各規(guī)制主體有效監(jiān)管的依據(jù)與保障。但從目前我國食品安全事故的最終處理結(jié)果來看，絕大多數(shù)情況下只由問題發(fā)生的企業(yè)或個(gè)人承擔(dān)事故的主要責(zé)任，而規(guī)制部門，特別是在以往食品安全事件中負(fù)有主要監(jiān)管責(zé)任的基層部門，并沒有因?yàn)樽陨肀O(jiān)管的不到位受到懲處。近年來，我國大部分基層地區(qū)都已將食品安全工作納入政府績效考核中，由此可見基層政府已逐漸意識到食品安全工作的重要性，對于基層監(jiān)管部門也并不是缺少相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，只是相關(guān)規(guī)定在具體施行過程中落實(shí)不到位。各監(jiān)管部門作為保障國家食品安全的行政主體，若在食品安全事故爆發(fā)后不需承擔(dān)任何法律責(zé)任，則目前頻發(fā)的事故就不能對各個(gè)規(guī)制部門起到警示作用。

二、造成我國食品安全規(guī)制協(xié)調(diào)失靈的原因

通過上述分析不難發(fā)現(xiàn)，我國食品安全規(guī)制體系雖然經(jīng)過數(shù)次改革調(diào)整，但在食品安全事件處理過程中，各規(guī)制主體協(xié)調(diào)失靈現(xiàn)象依舊存在，究其原因，表現(xiàn)為以下5個(gè)方面：

(一)規(guī)制體系中缺少權(quán)威協(xié)管機(jī)構(gòu)

我國《食品安全法》明文規(guī)定，國家食品安全委員會(huì)作為協(xié)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)協(xié)調(diào)各食品安全部門工作，但并未明確賦予其行政職權(quán)。在最近一次的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，更是將國家食品安全委員會(huì)的辦公室掛靠在新成立的食品藥品監(jiān)督管理總局上，負(fù)責(zé)委員會(huì)的日常工作。國家食品藥品監(jiān)督管理總局作為一個(gè)由衛(wèi)生、工商、質(zhì)檢等部門抽調(diào)力量組建的國務(wù)院直屬機(jī)關(guān)，原本隸屬于衛(wèi)生部門管轄，行政層級與國家質(zhì)檢總局相同，但略低于同樣負(fù)有部分食品安全監(jiān)管任務(wù)的衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會(huì)以及農(nóng)業(yè)部，由其負(fù)責(zé)承擔(dān)國家食品安全委員會(huì)職能，統(tǒng)一協(xié)調(diào)規(guī)制體系內(nèi)各部門開展工作，這將使得原本就不具有強(qiáng)制性權(quán)利的國家食品安全委員會(huì)在日常管理與規(guī)制協(xié)調(diào)中的作用被進(jìn)一步弱化。

(二)規(guī)制主體間缺乏統(tǒng)一檢測標(biāo)準(zhǔn)

目前整個(gè)食品安全規(guī)制體系中負(fù)責(zé)信息監(jiān)測與標(biāo)準(zhǔn)制定的單位有衛(wèi)計(jì)委食品安全標(biāo)準(zhǔn)與檢測評估司、食品藥品監(jiān)督管理總局科技與標(biāo)準(zhǔn)司、質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督局與出入境檢驗(yàn)檢疫局等。這些單位分屬于不同的規(guī)制機(jī)構(gòu)，監(jiān)測范圍與監(jiān)測信息的獲取渠道也有所不同。在目前信息共享機(jī)制低效的情況下，各部門所掌握的信息很難及時(shí)互相傳達(dá)，造成各部門間信息標(biāo)準(zhǔn)繁雜甚至相互沖突的尷尬局面，嚴(yán)重影響了食品安全信息標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。在2012年河北“硼砂面粉”事件中，當(dāng)?shù)厥称钒踩k公室與工商局相關(guān)檢測機(jī)構(gòu)對五得利面粉中是否符合硼砂的檢測結(jié)果就完全相反，雖然最終調(diào)查結(jié)果顯示廠商生產(chǎn)面粉符合國家標(biāo)準(zhǔn)，但該事件對政府監(jiān)測機(jī)構(gòu)的公信力造成很大影響[8]。

(三)規(guī)制主體內(nèi)部缺乏多元分工監(jiān)管方式

通過了解各食品安全規(guī)制部門間及部門內(nèi)部的職責(zé)分工，筆者發(fā)現(xiàn)，大到整個(gè)規(guī)制體系，小到體系中的各監(jiān)管部門大多采取“分段監(jiān)管”工作模式，即按照食品生產(chǎn)加工到最終銷售的不同階段對其安全性進(jìn)行監(jiān)管。如此多部門采取單一的監(jiān)管方式，不僅使得各部門職能重疊，造成監(jiān)管資源的浪費(fèi)，同時(shí)也分散了各類食品安全監(jiān)管的專業(yè)力量，讓食品安全監(jiān)管的寬度和廣度受到極大的限制。以國家食品藥品監(jiān)督管理總局為例，作為規(guī)制體系中主要負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工和銷售領(lǐng)域安全監(jiān)管的部門，其下屬的食品監(jiān)管一司與二司分別負(fù)責(zé)管理其中的一個(gè)流通環(huán)節(jié)。這樣的分工方式也就意味著即使在一個(gè)監(jiān)管部門當(dāng)中，同一種類食品的專業(yè)技術(shù)力量也將被分配到不同的監(jiān)管環(huán)節(jié)中，從而不能得到有效調(diào)配和指揮，導(dǎo)致監(jiān)管工作難免會(huì)交叉或是出現(xiàn)盲區(qū)。

(四)基層規(guī)制部門間缺乏清晰隸屬關(guān)系

2008年11月國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于調(diào)整省級以下食品藥品監(jiān)督管理體制有關(guān)問題的通知》，撤銷食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)省級以下的垂直管理，改為由地方政府分級管理。但質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫局作為食品安全體系中最重要的執(zhí)法力量之一，目前仍需接受總局業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，這也意味著當(dāng)?shù)卣荒苓^分干預(yù)基層質(zhì)檢局執(zhí)法。這種隸屬關(guān)系是為更好地履行質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督職責(zé)，避免地方保護(hù)主義對食品安全監(jiān)管造成影響而設(shè)置的。但問題也隨之而來，當(dāng)某地爆發(fā)食品安全事故時(shí)，作為基層監(jiān)管部門，隸屬于各自省級部門的質(zhì)檢局與隸屬于當(dāng)?shù)卣钠渌O(jiān)管部門就誰在監(jiān)管中存在缺失以及誰應(yīng)該為監(jiān)管缺失負(fù)責(zé)的問題存在相互推諉的情況，這時(shí)即使存在相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，不同的隸屬關(guān)系也使得懲處很難到位。由此可見，基層監(jiān)管部門混亂的隸屬關(guān)系難以滿足基層監(jiān)管計(jì)劃和要求，也大大延長了監(jiān)管工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)時(shí)效。此外，地方政府與基層直屬單位的上級機(jī)關(guān)在此類事故中是否存在著包庇食品安全問題企業(yè)和個(gè)人的現(xiàn)象，是否也需要為事故承擔(dān)一定的行政責(zé)任和法律責(zé)任，同樣是不能回避的問題。

(五)規(guī)制體系缺乏多元外部支持

在目前我國食品安全規(guī)制體系中，絕大部分食品安全規(guī)制工作仍由政府部門承擔(dān)，形成了政府壟斷監(jiān)管的情況。如施雪華教授所提到的“在事實(shí)上壟斷了設(shè)計(jì)某一政策方案所需的專長”[9]。在這種相對單一的監(jiān)管模式下，由于對政府規(guī)制部門再監(jiān)管的缺失，加之作為規(guī)制主體的政府、規(guī)制客體的食品企業(yè)和消費(fèi)者之間存在的溝通不暢以及信息不對稱等問題，不僅造成食品安全監(jiān)管效率低下，同時(shí)大大提升了政府監(jiān)管成本，嚴(yán)重浪費(fèi)政府財(cái)政支出與有限的專業(yè)監(jiān)管力量。另一方面，我國食品行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等社會(huì)、市場性組織眾多，既有與政府部門存在隸屬關(guān)系的半官方組織，也存在由相關(guān)企業(yè)成立的行業(yè)性市場組織以及個(gè)人自發(fā)成立的公益性組織。作為食品安全規(guī)制主客體與消費(fèi)者三方之間的中介機(jī)構(gòu)，各類組織在食品安全監(jiān)管工作中的功能尚未充分發(fā)揮。面對目前信息在三方之間流通不暢這一現(xiàn)狀，各類組織也并沒有充分利用自己在制度形式上相對獨(dú)立的優(yōu)勢起到傳遞信息的作用；同時(shí)，某些組織成員作為該領(lǐng)域的代表，也并沒有利用其在領(lǐng)域中的影響力去推動(dòng)組織內(nèi)部自身監(jiān)管體系的建設(shè)，彌補(bǔ)政府監(jiān)管范圍與技術(shù)上所存在的不足。因此，從某種角度上來看，當(dāng)今我國食品安全規(guī)制體系缺乏來自外部的，尤其是來自市場與社會(huì)組織方面的支持[10]。

三、對我國食品安全規(guī)制協(xié)調(diào)的政策建議

如果將目前我國食品安全規(guī)制協(xié)調(diào)所面臨的問題進(jìn)行分類，大致可以將其分為程序化協(xié)調(diào)問題和非程序化協(xié)調(diào)問題兩種。程序化協(xié)調(diào)的核心問題是規(guī)則與權(quán)威，而非程序化協(xié)調(diào)問題的核心是信任與合作，二者相互影響、不可分割，只有做到二者兼顧配合，才能設(shè)計(jì)出一種高效的食品安全監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制[11]。為此，筆者提出如下政策建議。

(一)建立基于國家安全委員會(huì)的權(quán)威協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

鑒于目前國家食品安全委員會(huì)未能有效發(fā)揮其在整個(gè)體系中的規(guī)制協(xié)調(diào)作用，且職能范圍與新成立的國家安全委員會(huì)出現(xiàn)交叉重疊的現(xiàn)狀，建議將其工作整體移交給國家安全委員會(huì)。一方面我國食品公共安全作為構(gòu)建社會(huì)公共安全體系的重要組成部分，本身就是國家安全委員會(huì)的職責(zé)所在；另一方面作為我國層級最高的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，國家安全委員會(huì)在行政層級上對各食品安全監(jiān)管部門有絕對優(yōu)勢。若在國家安全委員會(huì)的框架內(nèi)組建由中央有關(guān)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)為組長，各食品安全監(jiān)管部門領(lǐng)導(dǎo)為小組成員的中央食品安全工作領(lǐng)導(dǎo)小組，則能夠完全替代國家食品安全委員會(huì)在整個(gè)規(guī)制體系中的地位和作用，并且最大程度地解決目前由于國家食安委缺乏權(quán)威而造成的協(xié)調(diào)失靈問題。

對于如何明確國家安全委員會(huì)的權(quán)威地位，應(yīng)該從法律手段和行政手段兩方面入手。首先，全國人大通過對《食品安全法》加以修訂，將國家安全委員會(huì)的職能列入相關(guān)條款，對委員會(huì)今后的工作開展給予法律保障。另外，上收各監(jiān)管部門內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與食品安全信息標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布的權(quán)力，同時(shí)要求各部門監(jiān)管信息需上報(bào)匯總，由委員會(huì)全權(quán)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和有關(guān)信息標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布工作，確保委員會(huì)能從全局角度掌握食品安全力量，充分掌控我國的食品安全形勢。

(二)確立“分類監(jiān)管”與“分段監(jiān)管”相結(jié)合的部門分工

參考目前發(fā)達(dá)國家食品安全管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況，大都采用分類管理方式，即建立專門機(jī)構(gòu)對某類食品安全狀況進(jìn)行全程監(jiān)管，為食品安全提供了良好的組織保障。由于我國政府結(jié)構(gòu)以及食品安全監(jiān)管技術(shù)水平與西方國家存在較大差異，因此照搬西方國家的食品安全體系既不現(xiàn)實(shí)也不符合我國國情。但鑒于目前食品安全中各領(lǐng)域的專業(yè)力量過于分散的現(xiàn)狀，規(guī)制體系內(nèi)的分工方式仍存在改進(jìn)空間，筆者建議在保持各監(jiān)管部門職能范圍不變的前提下，通過部門內(nèi)部調(diào)整的方式，將監(jiān)管部門內(nèi)部分工改為采用“分類監(jiān)管”的方式，配合部門間的“分段監(jiān)管”，提高監(jiān)管隊(duì)伍的工作效率和專業(yè)素質(zhì)。

以食品藥品監(jiān)督管理總局為例，作為整個(gè)體系中負(fù)責(zé)食品加工與銷售過程安全監(jiān)管的部門，可以按照所監(jiān)管食品的種類分別設(shè)立糧油監(jiān)管局、乳制品監(jiān)管局等專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，將部門內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域技術(shù)力量集中到各下屬專業(yè)類別的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，組建一系列“專業(yè)監(jiān)管團(tuán)隊(duì)”，同時(shí)配合其他部門在該領(lǐng)域的監(jiān)管隊(duì)伍，對所轄領(lǐng)域食品安全采取從生產(chǎn)、加工到銷售流通全程無縫隙的監(jiān)管方式，在最大程度保持原有規(guī)制體系結(jié)構(gòu)的前提下，盡量避免各部門在監(jiān)管過程中由于分工問題造成監(jiān)管重疊與監(jiān)管盲點(diǎn)，做到“從田間到餐桌”都有專業(yè)技術(shù)人員把關(guān)食品安全。

(三)統(tǒng)一基層規(guī)制部門的隸屬關(guān)系

針對目前基層食品監(jiān)測資源分散的情況，建議將省級以下接受當(dāng)?shù)卣c上級業(yè)務(wù)部門雙重管理的食品安全規(guī)制部門全部劃歸政府統(tǒng)一管理。原有垂直管理的省級食品監(jiān)管單位轉(zhuǎn)為負(fù)責(zé)聯(lián)系協(xié)調(diào)基層監(jiān)管部門以及食品安全信息匯總分析與上報(bào)工作。地方政府則將獲得對轄區(qū)內(nèi)環(huán)境、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢等所有食品安全監(jiān)管部門的絕對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。由此每個(gè)基層行政區(qū)域內(nèi)的食品安全監(jiān)管力量都能被當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一調(diào)配，解決基層食品安全檢驗(yàn)檢測資源分散的問題。但地方政府在獲得基層食品安全規(guī)制領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的同時(shí)，也必須為本轄區(qū)內(nèi)所發(fā)生的食品安全問題承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

當(dāng)以地方政府負(fù)責(zé)制的基層食品安全監(jiān)管體系建成后，一旦某地區(qū)爆發(fā)食品安全事故，作為本地區(qū)食品安全工作領(lǐng)導(dǎo)者的地方政府及其下屬的各監(jiān)管執(zhí)行單位，不僅需要及時(shí)處理事故所造成的損害及其影響，同時(shí)也需要為地方規(guī)制體系工作中的過失承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任和法律責(zé)任。相應(yīng)的懲戒方式，在行政層面可以是降職撤職或通報(bào)批評，也可以是減少公共資源利用與配置份額。而對于法律層面，筆者建議立法機(jī)構(gòu)盡快將“食品安全瀆職罪”入刑，明確食品安全部門需要為自身工作缺失而承擔(dān)的法律后果，對各規(guī)制部門起到激勵(lì)和警示作用。

(四)提升市場與社會(huì)組織在規(guī)制中的作用

市場與社會(huì)組織以其有別于政府部門的組織形式和運(yùn)行機(jī)制，能有效緩解目前由于監(jiān)管維度單一而造成的食品安全規(guī)制部門在監(jiān)管工作中專業(yè)技術(shù)人才缺失、監(jiān)管范圍不全等問題。食品行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及逐漸成熟的社區(qū)支持農(nóng)業(yè)模式(CSA)為代表的市場與社會(huì)組織，雖存在于食品安全規(guī)制體系之外，但其在規(guī)范行業(yè)行為、食品標(biāo)準(zhǔn)制定以及保障消費(fèi)者權(quán)益方面所發(fā)揮的作用同樣能夠?yàn)槭称钒踩?guī)制體系提供有力支持。

以食品行業(yè)協(xié)會(huì)為例，首先，作為由相關(guān)企業(yè)與技術(shù)專家組成的非政府組織，行業(yè)協(xié)會(huì)在食品安全信息獲取渠道以及監(jiān)測技術(shù)儲(chǔ)備上都具有政府規(guī)制部門所不具備的條件，若能充分調(diào)動(dòng)協(xié)會(huì)在這方面的優(yōu)勢，將有利于擴(kuò)大監(jiān)管范圍，提升監(jiān)管工作的及時(shí)性。其次，行業(yè)協(xié)會(huì)作為政府與食品企業(yè)、技術(shù)專家間的中介組織，能夠最大限度地收集有關(guān)食品質(zhì)量、生產(chǎn)與消費(fèi)的相關(guān)信息，基于更為完善的信息制定出臺的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，能在最大限度上滿足政府、市場與消費(fèi)者三方利益。最后，由于在行業(yè)協(xié)會(huì)行使監(jiān)管權(quán)利的過程中與政府部門之間并不存在明確的隸屬關(guān)系，在一定程度上避免了食品安全體系中的官僚行政模式對監(jiān)管工作造成影響，尤其在抵御經(jīng)過體系分工調(diào)整后基層行政部門地方保護(hù)主義對食品安全所產(chǎn)生的干擾上效果顯著。由此可見，提升行業(yè)協(xié)會(huì)的食品安全監(jiān)管作用，有利于增加食品安全規(guī)制的維度，將原本單一的政府規(guī)制多元化?；诒Ｕ鲜称钒踩O(jiān)管工作權(quán)威性與專業(yè)性的原則，以及我國各食品行業(yè)協(xié)會(huì)形式的多樣性，筆者并不贊同將所有行業(yè)內(nèi)非政府組織無差別納入食品規(guī)制體系，而應(yīng)該有選擇地發(fā)揮其中代表性行業(yè)協(xié)會(huì)的作用。以中國安全食品協(xié)會(huì)為例，該組織由食品行業(yè)內(nèi)優(yōu)秀企業(yè)代表、相關(guān)食品行業(yè)專家以及普通消費(fèi)者共同成立，旨在規(guī)范行業(yè)行為，交流技術(shù)經(jīng)驗(yàn)以及專業(yè)技術(shù)人員的教育培訓(xùn)工作。該協(xié)會(huì)作為政府監(jiān)管部門以外的公益性組織，由于定位尚不明確，缺乏相應(yīng)的強(qiáng)制執(zhí)行力，因此很難達(dá)到規(guī)制食品安全的預(yù)期目的。若政府監(jiān)管部門能通過加強(qiáng)與該協(xié)會(huì)協(xié)調(diào)合作的方式將其作為執(zhí)行食品安全監(jiān)管一個(gè)部門，利用協(xié)會(huì)成員較政府機(jī)構(gòu)更為及時(shí)準(zhǔn)確的食品安全信息，以及更為接近國際先進(jìn)水平的檢測技術(shù)，完善目前的行業(yè)自律監(jiān)管機(jī)制，顯然更有利于提高監(jiān)管效率同時(shí)降低監(jiān)管成本。另外，對于地方政府負(fù)責(zé)制的基層食品安全監(jiān)管工作，該行業(yè)協(xié)會(huì)與消費(fèi)者協(xié)會(huì)也能利用其相對獨(dú)立的組織形式，對地方食品安全規(guī)制部門形成再監(jiān)管關(guān)系，在一定程度上降低行政因素對食品安全工作所造成的影響。

根據(jù)上述政策建議，對目前我國食品安全規(guī)制各部門職能分工進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整后，規(guī)制體系的基本構(gòu)架將呈現(xiàn)為以下形式(如圖1)。

由圖1可知，在調(diào)整后的食品安全規(guī)制體系中，從中央至地方每一行政層級都將具備擁有明確權(quán)威的協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本層級的程序化協(xié)調(diào)工作。省級以下程序化協(xié)調(diào)通過當(dāng)?shù)鼗鶎诱M(jìn)行，而省級以上單位則直接由國家食品安全委員會(huì)與省級食品安全委員會(huì)承擔(dān)。在此過程中，各協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)還將負(fù)有信息傳遞共享以及標(biāo)準(zhǔn)制定發(fā)布的責(zé)任。實(shí)現(xiàn)將中央到地方的所有食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)納入食品安全監(jiān)管的協(xié)調(diào)范圍，對內(nèi)提高各部門合作效率，保證各部門間信息暢通。對外確保食品安全監(jiān)管到位，標(biāo)準(zhǔn)信息權(quán)威可靠。

在非程序化協(xié)調(diào)方面，各層級中的規(guī)制主體將相互配合，分別負(fù)責(zé)從產(chǎn)地環(huán)境到生產(chǎn)加工流通中的相應(yīng)程序監(jiān)管工作。其中環(huán)境、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)部門主要負(fù)責(zé)監(jiān)管國內(nèi)食品生產(chǎn)與供應(yīng)，而質(zhì)檢部門則主要負(fù)責(zé)國際食品貿(mào)易部分的安全保障工作。另外，為了集中專業(yè)監(jiān)管力量，各部門內(nèi)部將采取分類管理模式，按照食品主要品種成立相應(yīng)的監(jiān)管團(tuán)隊(duì)，保障本部門在食品安全工作中的監(jiān)管水平，整個(gè)監(jiān)管過程實(shí)現(xiàn)了分類監(jiān)管與分段監(jiān)管的相互配合。在此基礎(chǔ)上，食品行業(yè)協(xié)會(huì)配合規(guī)制部門加強(qiáng)行業(yè)自律與相互監(jiān)督，并幫助標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。而消費(fèi)者協(xié)會(huì)與社區(qū)組織則以維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益和自發(fā)提升食品質(zhì)量的方式從規(guī)制體系外部對食品安全監(jiān)管予以支持。

圖1　調(diào)整后的我國食品安全監(jiān)管體系

不難看出，重新調(diào)整后的協(xié)調(diào)機(jī)制在食品安全規(guī)制體系中能夠更好地發(fā)揮聯(lián)動(dòng)與監(jiān)管的作用。作為高層次協(xié)調(diào)主體的國家食品安全委員會(huì)和作為基層協(xié)調(diào)核心的地方政府的權(quán)力都得到了提升。各級食品安全監(jiān)管部門則在工作中有了明確的中介方，在聯(lián)合執(zhí)法過程中有了權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)者，規(guī)制部門各司其職，協(xié)同監(jiān)管，建立起一個(gè)多層次、全覆蓋，監(jiān)管深度與寬度兼?zhèn)涞氖称钒踩?guī)制體系。

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On Regulatory Coordination of Food Safety in China

LIAO Wei-dong，XIAO Qin

(School of Economy，Jiangxi University of Finance and Economics，Nanchang 330013，China)

Currently，some problems are exposed in China’s food safety regulatory coordination，including the lack of coordination sense，various disorders and weak accident accountability，causing negative influences in regulatory efficiency. The reasons can be attributed into 5 aspects: lack of authority coordination in the system，lack of unanimous standards among regulatory subjects；lack of labor multi-division monitoring methods，lack of clear affiliation among basic regulatory departments，and lack of external supports. Thus an efficient approach to solve the malfunction of our country’s food safety system is to establish an authority based on national safety committee，a labor division that combines “monitoring according to category” and “monitoring by section”，a clear affiliation among departments，and to give full play to the role of market and social organizations.

Food Safety；Regulatory System；Regulatory Coordination

[DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2015.06.004

2015-07-18

國家社科基金項(xiàng)目(12BJY068)；教育部人文社科項(xiàng)目(12YJA790079)。

廖衛(wèi)東(1969-)，男，廣東潮州人，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，博士；肖欽(1992-)，男，江西吉安人，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士研究生。

D912.294

A

1001-6201(2015)06-0021-06

[責(zé)任編輯：秦衛(wèi)波]