中國(guó)普惠金融體系構(gòu)建與運(yùn)行要點(diǎn)

邢樂成，羿建華

（濟(jì)南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東 濟(jì)南250002）

一、引言

傳統(tǒng)的金融理念認(rèn)為，金融服務(wù)的價(jià)值取向是高端客戶和富人，只能“錦上添花”，不能“雪中送炭”。體現(xiàn)在金融體系的構(gòu)建上，則是以“商業(yè)金融”為核心，以巴爾賽協(xié)議為原則，以控制金融風(fēng)險(xiǎn)為出發(fā)點(diǎn)，逐步形成了強(qiáng)勢(shì)的商業(yè)金融體系，并成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心。隨著時(shí)代的發(fā)展，在理論創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新的雙重推動(dòng)下，商業(yè)金融越來(lái)越強(qiáng)調(diào)體系的流動(dòng)性、風(fēng)險(xiǎn)性和收益性，尤其是隨著金融混業(yè)和金融脫媒趨勢(shì)的發(fā)展，在盈利模式和體系構(gòu)建上更加注重了能力因素。不僅是獲取金融收益需要能力，而且控制金融風(fēng)險(xiǎn)更強(qiáng)調(diào)能力因素。正是在這種理念的支配下，商業(yè)金融的服務(wù)覆蓋面不但沒有明顯提高，反而有進(jìn)一步約束的趨勢(shì)，幾乎在所有國(guó)家都出現(xiàn)了金融抑制和金融錯(cuò)配的現(xiàn)象。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，若金融資源過多地集中于某一行業(yè)、某一領(lǐng)域或某些客戶群體，必然會(huì)帶來(lái)金融資源配置效率的降低，還會(huì)在部分領(lǐng)域和行業(yè)催生泡沫，埋下金融風(fēng)險(xiǎn)的禍患。

從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入新常態(tài)，受各種復(fù)雜因素的影響，中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨的下行壓力很大，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的結(jié)構(gòu)性矛盾十分突出，尤其是低效運(yùn)行的金融體系受到了社會(huì)的普遍關(guān)注。這突出反映在三個(gè)方面：一是實(shí)體經(jīng)濟(jì)中的中小微企業(yè)融資難、融資貴問題成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，中小微企業(yè)融資難的問題始終難以解決。二是“三農(nóng)”對(duì)金融資源的需求不斷擴(kuò)大,但商業(yè)金融體系將農(nóng)村地區(qū)的資金大量吸收到城市,導(dǎo)致農(nóng)村金融服務(wù)不斷弱化，滿足率不斷降低；三是金融系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)加大，金融體系自身穩(wěn)定運(yùn)行面臨空前壓力。

上述問題從表面上看，是中小微企業(yè)融資難、“三農(nóng)”金融服務(wù)率低和金融風(fēng)險(xiǎn)積聚問題，但它的實(shí)質(zhì)是現(xiàn)行金融體系存在嚴(yán)重的缺陷。目前，中國(guó)金融體系還沒有擺脫商業(yè)銀行主導(dǎo)的間接融資服務(wù)格局，出現(xiàn)了嚴(yán)重的金融錯(cuò)配：一是資金流向扭曲，金融資源的配置主要集中于國(guó)有大中型企業(yè)、房地產(chǎn)市場(chǎng)、地方融資平臺(tái)和銀行間市場(chǎng)套利；二是融資市場(chǎng)結(jié)構(gòu)失衡，間接融資比重過高，直接融資比重太低，更為可怕的是，在間接融資操控下出現(xiàn)的直接融資假象，使融資市場(chǎng)出現(xiàn)了異化。

中小微企業(yè)融資難長(zhǎng)期存在且一直得不到解決，說(shuō)明既有的理論研究和實(shí)踐探索存在共同的不足，更說(shuō)明現(xiàn)有金融體系存在嚴(yán)重的缺陷。要想解決上述問題，就必須更新金融理念，進(jìn)行金融體制和機(jī)制創(chuàng)新，其方向就是發(fā)展普惠金融。普惠金融是對(duì)現(xiàn)有商業(yè)金融體系的反思和揚(yáng)棄，中共十八屆三中全會(huì)首次在國(guó)家層面提出發(fā)展普惠金融，推動(dòng)金融服務(wù)的均等化，2015年中央政府工作報(bào)告中又進(jìn)一步提出“大力發(fā)展普惠金融，讓所有市場(chǎng)主體都能分享金融服務(wù)的雨露甘霖”①李克強(qiáng)：《2015年政府工作報(bào)告》，《人民網(wǎng)》，2015年3月5日。。作為一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略，構(gòu)建普惠金融體系，讓金融改革和社會(huì)發(fā)展的成果惠及更多的人群、地區(qū)和客戶，對(duì)于促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)公平正義具有十分重大的現(xiàn)實(shí)意義。本文試圖在已有理論研究和實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，全面梳理普惠金融的理論淵源和發(fā)展過程，并以此為出發(fā)點(diǎn)，探索普惠金融在中國(guó)的體系構(gòu)建和運(yùn)行要點(diǎn)。

二、普惠金融概念的產(chǎn)生與理論淵源

普惠金融（inclusive financial）是聯(lián)合國(guó)2005年提出的一個(gè)新概念，它的基本含義是讓社會(huì)上的所有群體和階層，特別是貧困和低收入者都能享受到金融服務(wù)。普惠金融概念的提出雖然只有短短的十年時(shí)間，但它的理念和探索已有相當(dāng)長(zhǎng)的歷史。早在15世紀(jì)的意大利，修道士就開展了信貸業(yè)務(wù)以抑制當(dāng)時(shí)盛行的高利貸；18世紀(jì)20年代，愛爾蘭產(chǎn)生了“貸款基金”，向窮人發(fā)放小額貸款；19世紀(jì)開始，世界上很多國(guó)家如日本、德國(guó)等都開展了小額信貸業(yè)務(wù)；進(jìn)入20世紀(jì)小額信貸在發(fā)展中國(guó)家普遍出現(xiàn)，尤其是孟加拉國(guó)的尤努斯教授創(chuàng)辦的鄉(xiāng)村銀行最為著名，把小額信貸業(yè)務(wù)推向了微型金融服務(wù)的新階段。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，微型金融的概念逐漸被“普惠金融”概念所取代，這就意味著微型金融不再被邊緣化，它已成為一個(gè)國(guó)家金融體系的重要組成部分，普惠金融從此進(jìn)入了創(chuàng)新性發(fā)展時(shí)期②焦瑾璞：《構(gòu)建普惠金融體系的重要性》，《中國(guó)金融》，2010年第10期。。

普惠金融概念的出現(xiàn)，有著深邃的理論淵源和創(chuàng)新的社會(huì)實(shí)踐背景。自20世紀(jì)60年代以來(lái)，如何將金融資源有效地導(dǎo)入弱勢(shì)群體并轉(zhuǎn)化為持續(xù)的自我發(fā)展能力，是許多發(fā)展中國(guó)家長(zhǎng)期面臨的問題，同時(shí)也是各國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)者及政策制定者持續(xù)關(guān)注的焦點(diǎn)。由于小微企業(yè)和農(nóng)村金融市場(chǎng)普遍存在著信息不對(duì)稱及缺乏有效的抵押擔(dān)保手段，傳統(tǒng)的正規(guī)金融體系所提供的金融服務(wù)難以下沉到這些領(lǐng)域，因此，很多與農(nóng)村金融相關(guān)的理論研究成果被用來(lái)指導(dǎo)農(nóng)村金融的實(shí)踐。在此過程中，由傳統(tǒng)金融體系中內(nèi)生出來(lái)的各種微型金融實(shí)踐日益成熟與豐富，吸引國(guó)內(nèi)外的諸多學(xué)者進(jìn)行了大量的理論和實(shí)證研究，形成了許多有重要意義的理論研究成果，為普惠金融的產(chǎn)生奠定了理論基礎(chǔ)。

（一）農(nóng)村金融發(fā)展理論

1.農(nóng)業(yè)信貸補(bǔ)貼理論

農(nóng)業(yè)信貸補(bǔ)貼理論是普惠金融理論研究的邏輯起點(diǎn)，在20世紀(jì)80年代以前是處于主導(dǎo)地位的農(nóng)村金融理論。其理論觀點(diǎn)是：為緩解農(nóng)村貧困，有必要從外部注入政策性資金，并建立專門的非營(yíng)利性金融機(jī)構(gòu)配置資金。在農(nóng)業(yè)信貸補(bǔ)貼理論的指導(dǎo)下，孟加拉、印度尼西亞以及印度等國(guó)相繼建立了“農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行”等機(jī)構(gòu)，為低收入人群提供政府貼息的小額貸款。但這些努力并沒有實(shí)現(xiàn)覆蓋貧困群體和自身可持續(xù)發(fā)展的雙重目標(biāo)。扶貧式補(bǔ)貼貸款失敗的主要原因是：信貸補(bǔ)貼使得名義利率不反映真實(shí)的利率水平，真實(shí)利率長(zhǎng)期為負(fù)，從而創(chuàng)造了過度的需求，使得信貸資源在“尋租”的刺激下進(jìn)行扭曲配給；低收入者將這種貸款視為福利，產(chǎn)生了依賴心理；此外，補(bǔ)貼貸款軟化了信貸約束，使信貸組織缺乏擴(kuò)大覆蓋面的激勵(lì)，最終導(dǎo)致項(xiàng)目的失敗。

2.不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論

20世紀(jì)90年代開始，不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論成為農(nóng)村金融理論的主要觀點(diǎn)。Stiglitz（2000）等人對(duì)信息不對(duì)稱問題的研究成果，形成了不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論的基礎(chǔ)。該理論強(qiáng)調(diào)，要通過金融制度改革及加強(qiáng)農(nóng)村金融構(gòu)建來(lái)提高農(nóng)村金融市場(chǎng)有效運(yùn)行，而不是發(fā)放財(cái)政補(bǔ)貼貸款；同時(shí)，強(qiáng)調(diào)通過借款人的組織化來(lái)降低信貸行為中的道德風(fēng)險(xiǎn)和交易成本，解決信息不對(duì)稱問題，并適當(dāng)介入非正規(guī)金融來(lái)提高農(nóng)村金融市場(chǎng)的運(yùn)行效率。

（二）金融發(fā)展理論

金融發(fā)展理論將重點(diǎn)放在了金融與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系上，為普惠金融的產(chǎn)生提供了理論支撐。早期的金融發(fā)展理論對(duì)金融結(jié)構(gòu)與金融發(fā)展的過程及規(guī)律進(jìn)行了描述和分析。Patrick（1966）分別從供給和需求兩方面提出了金融發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系的分析角度：一是“需求追隨”，隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)主體會(huì)產(chǎn)生對(duì)金融服務(wù)的需求，從而刺激金融發(fā)展；二是“供給領(lǐng)先”，強(qiáng)調(diào)金融服務(wù)的供給方，金融機(jī)構(gòu)、金融資產(chǎn)與負(fù)債和相關(guān)服務(wù)的供給要先于金融需求。他認(rèn)為欠發(fā)達(dá)國(guó)家需要采取“供給領(lǐng)先”的政策，通過金融的先行發(fā)展來(lái)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)①Patrick,H.Financial Development and Economic Growth in Underdeveloped Countries.Economic Development Cultural Change.1966,14:174-189.。Mckinnon②Mckinnon,R.I.Money and Capital in Economic Development.Washington,Brookings Institution,1973.和Shaw（1973）③Shaw,E.S.Financial deeping in economic development.Oxford University Press,1973.分別對(duì)發(fā)展中國(guó)家的金融抑制現(xiàn)象進(jìn)行分析，提出政府對(duì)金融體系和金融活動(dòng)的過多干預(yù)會(huì)抑制金融體系的發(fā)展，主張金融自由化，以加快金融深化的進(jìn)程。

關(guān)于金融發(fā)展作用于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的機(jī)理方面，Rajan和Zingeles（1998）④Rajan,R.G.,Zingales,L.Financial dependence and growth.American Economic Review.1998,88:559-586.、Demirgüc-kunt和Maksimovic（2002）⑤Demirguc-Kunt,A.,Maksimovic,V.Funding growth in bank based and market-based financial system:evidence from firm level data.Journal of Financial Economics,2002,65:337-363.等分別從跨國(guó)、行業(yè)及企業(yè)的層面研究金融在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的影響。他們認(rèn)為，金融機(jī)構(gòu)功能的完善與金融市場(chǎng)規(guī)模的增長(zhǎng)降低了金融交易成本，提高了儲(chǔ)蓄率、儲(chǔ)蓄投資轉(zhuǎn)化率和資本配置效率，從而促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。King和Levine（1993）使用1960年至1989年80個(gè)國(guó)家的數(shù)據(jù)對(duì)金融的功能進(jìn)行計(jì)量，結(jié)論認(rèn)為，金融發(fā)展程度不足會(huì)導(dǎo)致發(fā)展中國(guó)家陷入“貧困陷阱”⑥King,R.,Levine,R.Finance and Growth:Schumpeter Might Be Right.Quarterly Journal of Economics.1993,108:717-738.，即雖然該國(guó)已經(jīng)具備了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的穩(wěn)定外部條件，但是如果金融體系沒有得到良好的發(fā)展，那么經(jīng)濟(jì)也不會(huì)實(shí)現(xiàn)有效的增長(zhǎng)。

（三）微型金融理論

對(duì)微型金融的研究始于20世紀(jì)下半葉在世界各地相繼出現(xiàn)的小額信貸等金融實(shí)踐。隨著鼓舞人心的案例層出不窮的出現(xiàn)，理論界開始關(guān)注微型金融發(fā)展和運(yùn)行的各種原因、機(jī)制以及影響，并逐漸統(tǒng)一到為窮人提供制度性金融服務(wù)這一具有社會(huì)理想的高度。

1.微型金融機(jī)構(gòu)相對(duì)于傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新

相對(duì)于傳統(tǒng)商業(yè)銀行，對(duì)市場(chǎng)定位、風(fēng)險(xiǎn)和盈利機(jī)會(huì)的理解以及企業(yè)文化等方面的差異，形成了微型金融機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)管控等方面的鮮明創(chuàng)新特質(zhì)。關(guān)于這方面的研究集中于以下兩個(gè)角度：

一是軟信息的獲取和關(guān)系型貸款的應(yīng)用。Berger和Undel（2002）將銀行貸款技術(shù)與其所對(duì)應(yīng)的借款人信息的性質(zhì)進(jìn)行了如下概括：交易型貸款——使用財(cái)務(wù)報(bào)表或信用評(píng)分等硬信息，包括財(cái)務(wù)報(bào)表型貸款、資產(chǎn)保證型貸款和信用評(píng)分貸款技術(shù)；關(guān)系型貸款——使用雙方密切交往而建立的軟信息，關(guān)系是信貸決策的核心依據(jù)①Berger,A.N.,G.F.Udell.Small Business Credit Availability and Relationship Lending:The Importance of Bank Organizational Structure.The Economic Journal.2002,112（447）:32-53.。Sharpe（1990）構(gòu)造兩期借款模型，證明通過在長(zhǎng)期內(nèi)重復(fù)使用關(guān)系型貸款，金融機(jī)構(gòu)從中獲取了更多的企業(yè)私有信息，從而為后續(xù)的貸款提供了更加有效的決策參考②Steven A.Sharpe.Asymmetric Information,Bank Lending,and Implicit Contracts:A stylized Model of Customer Relationships.The Journal of Finance.1990,4:1069-1087.。

二是用于補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)的非傳統(tǒng)契約。對(duì)信息不對(duì)稱研究的深入以及對(duì)契約的不完全性質(zhì)的關(guān)注，推動(dòng)了人們?cè)噲D通過機(jī)制設(shè)計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)更有效率的金融交易的嘗試。小額信貸的發(fā)展為解決農(nóng)村地區(qū)信貸資金供給不足以及金融排斥問題提供了新的思路——相對(duì)于傳統(tǒng)銀行的規(guī)模優(yōu)勢(shì)，小額信貸利用創(chuàng)新的契約來(lái)激勵(lì)借款人努力還款，從新的思維角度尋求解決信息不對(duì)稱問題的可能性。這使微型金融機(jī)構(gòu)在無(wú)法獲得更多關(guān)于借款人信息的情況下，相關(guān)問題仍然存在改善的可能。這些在金融契約方面的創(chuàng)新包括連帶責(zé)任、次序融資、定期還款與小組基金等。

以上貸款技術(shù)及管理體制方面的創(chuàng)新，構(gòu)成了微型金融機(jī)構(gòu)在信貸償還機(jī)制等方面的核心競(jìng)爭(zhēng)力，在一定程度上緩解和降低了諸如審計(jì)成本、逆向選擇及策略性違約等成本，并最終有效提高了貸款的效率。

2.中小企業(yè)融資中的小銀行優(yōu)勢(shì)理論

20世紀(jì)90年代，一些實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是在小微企業(yè)貸款占銀行總資產(chǎn)的比率還是占全部企業(yè)貸款的比率上,微型金融機(jī)構(gòu)的指標(biāo)均高于大銀行，并在此基礎(chǔ)上衍生出對(duì)中小企業(yè)融資上的小銀行優(yōu)勢(shì)理論。Berger和Udell（1995）發(fā)現(xiàn)保持長(zhǎng)期銀企合作關(guān)系的小企業(yè)可以獲得更低的貸款利率并減少抵押和擔(dān)保的要求③Berger,A.N.,G.F.Udell.Relationship Lending and Lines of Credit in Small Firm Finance.The Journal of Business.1995,68（3）:351-381.；Strahan和Weston（1996）④Strahan,Philip E.,Weston,James.Small Business Lending and Bank Consolidation:Is There Cause for Concern Current Issues in Economics and Finance.Federal Reserve Bank of New Youk,1996,2:1-6.、Berger（2005）⑤Berger,A.N.et al.Dose Function Follow Organiational Form Evidence From the Lending Practices of Large and Small Banks.Jouranl of Financial Economics.2005,76（2）:237-269.以及Hauswald和Marquez（2002）⑥Hauswald R.,Marquez R.Relationship Banking,Loan Specialization and Competition.Indiana University Working Paper.2000.等人認(rèn)為中小企業(yè)貸款與銀行規(guī)模之間存在著很強(qiáng)的負(fù)相關(guān)性，小銀行由于機(jī)制靈活、決策鏈條短，能夠較好地控制代理成本，傾向于向小微企業(yè)貸款；而大銀行更傾向于貸款給更大規(guī)?；蛴懈脮?huì)計(jì)記錄的企業(yè)。

近年來(lái)，盡管科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步對(duì)信息的獲取及貸款技術(shù)產(chǎn)生了影響，但是，國(guó)內(nèi)的研究結(jié)論比較一致地認(rèn)為，小銀行優(yōu)勢(shì)這一命題至少在中國(guó)現(xiàn)階段是成立的（林毅夫、李永軍，2001⑦林毅夫，李永軍：《中小金融機(jī)構(gòu)發(fā)展與中小企業(yè)融資》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2001年第1期。；李志赟，2002⑧李志赟：《銀行結(jié)構(gòu)與中小企業(yè)融資》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2002年第6期。；張捷，2002⑨張捷：《中小企業(yè)的關(guān)系型借貸與銀行組織結(jié)構(gòu)》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2002年第6期。；殷孟波、翁舟杰，2006⑩殷孟波，翁舟杰：《租值耗散理論與我國(guó)中小企業(yè)貸款難問題研究》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》，2006年第6期。等）。在傳統(tǒng)銀行與微型金融機(jī)構(gòu)共生的信貸市場(chǎng)上，由于管理機(jī)制上存在的根本性差異，大銀行往往會(huì)采取“兩頭外包”的方式將小額貸款的事前和事后風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給后者，這種普遍的“形式應(yīng)付”被學(xué)者稱之為對(duì)小微企業(yè)貸款的“系統(tǒng)性放棄”?黃憲，曾冉：《微金融理論研究的發(fā)展》，《經(jīng)濟(jì)評(píng)論》，2013年第5期。。而部分銀行采取的“供應(yīng)鏈金融”和聯(lián)保貸款方式，仍舊是傳統(tǒng)的交易性貸款的一個(gè)“變種”，并沒有進(jìn)入關(guān)系型貸款的核心。微型金融機(jī)構(gòu)在中小微企業(yè)貸款方面具有比較優(yōu)勢(shì)，這種市場(chǎng)分工或劃分具有劃時(shí)代的深遠(yuǎn)意義。

（四）微型金融機(jī)構(gòu)的社會(huì)績(jī)效

隨著微型金融機(jī)構(gòu)的豐富以及金融創(chuàng)新的不斷深化，微型金融的社會(huì)功能得到了認(rèn)可和強(qiáng)調(diào)，并被人們寄予厚望，從而開啟了一種能夠更好地理解在低收入經(jīng)濟(jì)體中市場(chǎng)本質(zhì)的視角，即如何通過完善市場(chǎng)來(lái)提高收入對(duì)抗貧困。

關(guān)于金融發(fā)展與收入差距之間的聯(lián)系，理論研究普遍遵循著一個(gè)共同的假設(shè)前提：必要的金融服務(wù)以及融資支持是提高個(gè)人收入增長(zhǎng)的必要因素。金融權(quán)利的不平等會(huì)引致收入差距的產(chǎn)生，并進(jìn)一步加強(qiáng)初始財(cái)富稟賦的分化趨勢(shì)。Banerjee和Newman（1993）基于創(chuàng)業(yè)能力的獲取角度分析了金融發(fā)展與收入差距的非線性關(guān)系。窮人缺乏必要的抵押手段而無(wú)法通過融資來(lái)尋找投資機(jī)會(huì)，只能依靠微薄的工資收入來(lái)勉強(qiáng)維持生計(jì)，導(dǎo)致財(cái)富積累緩慢，而富人則反之。因而初始的稟賦差異在長(zhǎng)期上會(huì)具有擴(kuò)大貧富差距的收入分配效應(yīng)。反之，如果在一個(gè)完美的金融市場(chǎng)上，窮人也能有機(jī)會(huì)通過融資找到投資機(jī)會(huì)，那么貧富差距將會(huì)逐漸縮?、貰anerjee,A.,A.Newman.Occupational Choice and Process of Development.Journanl of Political Economy.1993,101（2）:274-298.。此外，Lloyd-Ellis（2000）②Lloyd Ellis,Bernhardt.Enterprise,Inequality and Economic Development.Review of Economic Studies.2000,1（41）:147-168.從職業(yè)選擇角度，Matsuyama（2000）③Matsuyama,Kiminori.Endogenous Inequalit.Review of Economic Studies.2000,67:743-759.從信貸市場(chǎng)均衡利率高低的角度，Townsend和Ueda（2001，2006）④Townsend,R.M.,K.Ueda.Financial Deepening,Inequality,and Growth:a Model-based Quanti Tative Evaluation.Review of Economic Studies.2006,73（1）:251-293.從金融深化對(duì)收入分配的影響及其演化路徑等角度分別驗(yàn)證了金融服務(wù)機(jī)會(huì)不平等對(duì)收入差距的影響。Christian Ahlin和Neville Jiang（2005）⑤Christian Ahlin,Neville Jiang.Can micro-credit bring development？Working Paper,2005.檢驗(yàn)了小額信貸對(duì)資本的人均產(chǎn)出、收入差距和貧困的長(zhǎng)期影響。在Banerjee和Newman（1993）的職業(yè)選擇模型的基礎(chǔ)上，分析小額信貸獲得者明顯不同于“自我雇傭”的就業(yè)模式，從而能夠幫助眾多的小型創(chuàng)業(yè)者，從勉強(qiáng)維持最低生活水平的僵持狀態(tài)下擺脫出來(lái)。Vange（2012）借鑒阿瑪?shù)賮喩瓕?duì)人類社會(huì)發(fā)展的思想，認(rèn)為社會(huì)的發(fā)展不僅包括經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的增長(zhǎng)，還要提供保持個(gè)人社會(huì)尊嚴(yán)與價(jià)值的機(jī)會(huì)與渠道。他對(duì)孟加拉國(guó)的實(shí)證分析顯示，小額信貸能夠有效促進(jìn)收入的增長(zhǎng)，其邊際效率受到人力資本投資及教育、健康和職業(yè)技能培訓(xùn)等輔助措施的顯著影響⑥Vange Mariet Ocasio.Essays On The Role of Microfinance Institutions in Financial Deepening,Economic Growth and Development.Colorado State University,Colorado,2012.。

隨著微型金融理論研究的不斷深化，以存款、支付、小額信貸等為主要內(nèi)容的微型金融服務(wù)迅速成為發(fā)展中國(guó)家正規(guī)金融體系的有益補(bǔ)充。2005年聯(lián)合國(guó)大會(huì)將這一年確定為“國(guó)際小額信貸年”，會(huì)議提出“構(gòu)建普惠金融體系”的主張。這標(biāo)志著普惠金融這一概念開始廣泛運(yùn)用，微型金融理論開始進(jìn)入普惠金融實(shí)踐階段。具體表現(xiàn)在：從資金供給方來(lái)看，小額信貸機(jī)構(gòu)和村鎮(zhèn)銀行的不斷設(shè)立，為普惠金融體系的建立創(chuàng)造了條件；從資金需求方來(lái)看，小微企業(yè)融資難始終存在，農(nóng)村金融服務(wù)不足，銀行金融機(jī)構(gòu)開始關(guān)注這些弱勢(shì)群體，拓展了金融服務(wù)的空間；從金融體系依托的金融工具和支撐條件來(lái)看，金融服務(wù)不斷有網(wǎng)絡(luò)化、移動(dòng)化的趨勢(shì)，為普惠金融的發(fā)展提供了技術(shù)支撐。特別是2010年以后，隨著互聯(lián)網(wǎng)和IT技術(shù)的迅猛發(fā)展，普惠金融風(fēng)生水起，創(chuàng)新性互聯(lián)網(wǎng)金融成為普惠金融的重要內(nèi)容，從而降低了金融服務(wù)的門檻，使更多的群體獲得了金融服務(wù)，大大提高了金融服務(wù)的覆蓋面和包容性。

三、中國(guó)普惠金融體系構(gòu)建與運(yùn)行要點(diǎn)

（一）普惠金融體系構(gòu)建

普惠金融體系的構(gòu)建不僅是金融本身的問題，更是一個(gè)政治上的命題，它強(qiáng)調(diào)金融倫理和社會(huì)道義，關(guān)系到小微企業(yè)等弱勢(shì)群體的生存和發(fā)展，關(guān)系到農(nóng)民奔小康和糧食安全，更關(guān)系到新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和兩個(gè)百年奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。普惠金融體系的構(gòu)建，應(yīng)以體現(xiàn)公平價(jià)值和發(fā)展權(quán)為理念，以包容和廣覆蓋為核心，以可持續(xù)發(fā)展為基本原則，以審慎監(jiān)管為出發(fā)點(diǎn)。為此，我們提出“五位一體”的構(gòu)建設(shè)想。

1.普惠金融法律體系

普惠金融體系的建立，首先要有法律的保障，要有多層次的金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入制度和審慎監(jiān)管的法律制度。普惠金融體系在法律上不能空缺或斷檔，必須立法先行。目前商業(yè)金融的法律體系較為完備，既有《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《票據(jù)法》等法律，又有《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》等法規(guī)，更有《金融機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》、《貸款通則》等規(guī)章，基本形成了以金融基本法律、行政法規(guī)和金融規(guī)章為主體，以金融司法解釋為補(bǔ)充的法律體系框架。在立法理念上，強(qiáng)調(diào)金融的整體性安全和秩序穩(wěn)定，尤其注重系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防控。

與商業(yè)金融立法理念不同，普惠金融在法理上要更多地體現(xiàn)金融的包容性、倫理性和可持續(xù)性，特別需要強(qiáng)調(diào)金融的社會(huì)責(zé)任和法律的正向激勵(lì)功能。同時(shí)，更要注重金融法制理念的更新，貫徹合理、客觀、公正原則。

普惠金融法律體系的構(gòu)建包括兩個(gè)層次，一是對(duì)現(xiàn)有商業(yè)金融立法進(jìn)行修改和補(bǔ)充，如修改《商業(yè)銀行法》、《證券法》和《貸款通則》等，擴(kuò)大現(xiàn)有金融制度的邊界，提高商業(yè)金融的包容性，使其能夠發(fā)揮支持弱勢(shì)群體和貧困地區(qū)的作用。二是加大普惠金融法律制度創(chuàng)新的力度，重點(diǎn)在建立普惠金融促進(jìn)法律制度上下功夫。目前急需制定的法律制度包括但不限于：《普惠金融促進(jìn)法》，對(duì)普惠金融促進(jìn)制度的基本含義、基本原則、指導(dǎo)思想等基本性內(nèi)容予以明確規(guī)范；制定《地區(qū)金融促進(jìn)法》、《社區(qū)銀行法》、《農(nóng)村信用合作社法》、《小額貸款公司法》、《農(nóng)村金融互助條例》、《放貸人條例》、《場(chǎng)外交易管理辦法》等，從直接融資和間接融資兩個(gè)層次上建立完善的普惠金融法律體系。

2.普惠金融支撐體系

普惠金融的發(fā)展離不開支撐體系的保障，這個(gè)支撐體系主要包括四大方面的內(nèi)容：基于互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)支撐，基于征信系統(tǒng)的數(shù)據(jù)支撐，社會(huì)信用環(huán)境支撐和基于政府背景的擔(dān)保體系支撐。

（1）基于互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)支持。隨著“互聯(lián)網(wǎng)＋”的出現(xiàn)，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與金融的融合是大勢(shì)所趨。發(fā)展普惠金融，就要打通金融的“毛細(xì)血管”，完善金融服務(wù)的最后一公里。而基于移動(dòng)通訊技術(shù)的飛速發(fā)展，金融服務(wù)正朝著隨時(shí)與客戶需求互聯(lián)互通的方向發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)金融就成為普惠金融的重要內(nèi)容。相對(duì)于傳統(tǒng)金融業(yè)態(tài)，互聯(lián)網(wǎng)金融具有兩大優(yōu)勢(shì)：一是降低了金融服務(wù)的交易成本，二是提高了金融服務(wù)的覆蓋面。大數(shù)據(jù)的開發(fā)和利用，信息通訊技術(shù)的擴(kuò)展，讓金融服務(wù)擁有了更多的快捷便利，基于互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)支持，是普惠金融體系構(gòu)建的必要內(nèi)容。

（2）基于征信系統(tǒng)的數(shù)據(jù)支持。據(jù)世界銀行調(diào)查，幾乎所有的發(fā)達(dá)國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體都有完善的征信機(jī)構(gòu)。中國(guó)普惠金融的發(fā)展，同樣離不開征信系統(tǒng)。目前中國(guó)的征信系統(tǒng)存在許多問題，最大的缺陷是缺乏清晰的規(guī)劃和統(tǒng)一協(xié)調(diào)。現(xiàn)有的征信格局是：央行征信中心負(fù)責(zé)信貸征信；國(guó)務(wù)院各職能部門負(fù)責(zé)職能征信，如工商局、稅務(wù)局、海關(guān)等；司法部門負(fù)責(zé)司法征信；地方政府在本區(qū)域內(nèi)負(fù)責(zé)行政監(jiān)管征信，各征信系統(tǒng)的信息不能共享，割裂了信用信息的完整性。發(fā)展普惠金融就要有征信系統(tǒng)的數(shù)據(jù)支持，當(dāng)務(wù)之急是建立信息共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)部門間的互聯(lián)互通，這樣就能全方位地覆蓋市場(chǎng)參與主體的信貸、納稅、司法、保險(xiǎn)、工商登記等完整信息，提高了數(shù)據(jù)的系統(tǒng)性和有用性。在實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，還要大力發(fā)展民間的商業(yè)化綜合征信機(jī)構(gòu)，如建立P2P征信中心，打通P2P平臺(tái)之間的數(shù)據(jù)。

（3）社會(huì)信用環(huán)境支持。從某種意義上講，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是信用經(jīng)濟(jì)，信用環(huán)境的好壞，直接影響著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。只有完善社會(huì)信用環(huán)境，才能為普惠金融體系的發(fā)展提供良好的生態(tài)保障。社會(huì)信用環(huán)境包括信用體系、信用法律和信用文化三個(gè)層面。目前中國(guó)社會(huì)信用體系不夠完善，信用法規(guī)尚不健全，誠(chéng)信文化缺失，在這種信用環(huán)境下，嚴(yán)重影響了金融機(jī)構(gòu)的積極性，制約了對(duì)小微企業(yè)等弱勢(shì)群體的信貸投入。發(fā)展普惠金融，迫切需要社會(huì)信用環(huán)境的支持，為此，需要加快中國(guó)社會(huì)信用體系的建立和完善，最大限度地發(fā)揮政府對(duì)社會(huì)信用的推動(dòng)和指導(dǎo)作用；要加強(qiáng)信用法律法規(guī)建設(shè)，為各市場(chǎng)主體提供公平競(jìng)爭(zhēng)的良好信用環(huán)境；要樹立良好的信用文化，從加強(qiáng)政府監(jiān)管和企業(yè)、個(gè)人自律開始。

（4）基于政府背景的擔(dān)保支持。從世界范圍來(lái)看，基于政府背景的擔(dān)保體系建設(shè)是發(fā)展普惠金融的有效機(jī)制。信用擔(dān)保有利于提高小微企業(yè)等弱勢(shì)群體的信用等級(jí)和融資能力，在一定程度上降低了信貸風(fēng)險(xiǎn)和成本。目前，中國(guó)擔(dān)保體系的功能出現(xiàn)了嚴(yán)重的扭曲和異化：商業(yè)性擔(dān)保偏離了正常業(yè)務(wù)，基本上都是做“高利貸”業(yè)務(wù)；政府性擔(dān)保過度強(qiáng)調(diào)商業(yè)性和盈利性，偏離了政府引導(dǎo)的政策性初衷。發(fā)展普惠金融必須要建立政府引導(dǎo)的政策性擔(dān)保體系，這是普惠金融體系題中應(yīng)有之義。

3.普惠金融機(jī)構(gòu)體系

金融機(jī)構(gòu)是普惠金融體系的基礎(chǔ)和核心。解決普惠金融供給不足問題，關(guān)鍵是創(chuàng)新普惠金融機(jī)構(gòu)體系。不僅要激勵(lì)現(xiàn)有各金融機(jī)構(gòu)向弱勢(shì)群體延伸業(yè)務(wù)，而且還要放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，合理引導(dǎo)社會(huì)資本和民間資本進(jìn)入普惠金融領(lǐng)域。只有建立起各種金融機(jī)構(gòu)并存、功能互補(bǔ)的金融機(jī)構(gòu)體系，才能將金融服務(wù)延伸到弱勢(shì)群體。

（1）商業(yè)銀行金融機(jī)構(gòu)：商業(yè)銀行作為中國(guó)金融體系的重要組成部分，在發(fā)展普惠金融體系中扮演著重要角色，應(yīng)充分發(fā)揮自己在資金、人才、網(wǎng)絡(luò)、技術(shù)等方面的優(yōu)勢(shì)，從各方面入手促進(jìn)金融服務(wù)的公平性和廣覆蓋。為解決普惠金融供給與需求不匹配的問題，需要商業(yè)銀行在現(xiàn)有體系內(nèi)進(jìn)行制度創(chuàng)新和改良，逐步擴(kuò)大現(xiàn)有金融制度的邊界，加快產(chǎn)品、制度、服務(wù)模式的創(chuàng)新，不斷提高商業(yè)金融的包容性，不斷向小微企業(yè)和弱勢(shì)群體延伸業(yè)務(wù)，逐步構(gòu)建起與小微企業(yè)特征相適應(yīng)的金融服務(wù)模式。

（2）政策性金融機(jī)構(gòu)：政策性金融機(jī)構(gòu)在發(fā)展普惠金融中起著重要作用，也是最自然最合理的機(jī)構(gòu)載體。自國(guó)家設(shè)立政策性銀行以來(lái)，國(guó)家開發(fā)銀行（曾轉(zhuǎn)為商業(yè)銀行）、進(jìn)出口銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在支持“兩基一支”（基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支持產(chǎn)業(yè)）、促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易和海外投資、推動(dòng)城鎮(zhèn)化和保障糧食儲(chǔ)備等方面，發(fā)揮了不可替代的巨大作用。這些政策銀行的存在，在普惠金融領(lǐng)域大有可為，可以單獨(dú)或集體承擔(dān)一些貧困地區(qū)的補(bǔ)貼開發(fā)性融資、“三農(nóng)”服務(wù)融資和中小微企業(yè)的信貸支持。一個(gè)可行的措施是：引導(dǎo)和支持政策性銀行將資金轉(zhuǎn)貸或批發(fā)給地方中小銀行，由地方中小銀行向小微企業(yè)、“三農(nóng)”客戶等提供融資服務(wù)。

（3）小微金融機(jī)構(gòu)：世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，小微金融機(jī)構(gòu)在解決中小微企業(yè)融資難、融資貴方面起著十分重要的作用。無(wú)論是孟加拉國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行，還是歐美國(guó)家的社區(qū)銀行、小額信貸銀行等金融機(jī)構(gòu)都說(shuō)明了這一點(diǎn)。中國(guó)小微金融機(jī)構(gòu)數(shù)量太少，與發(fā)展普惠金融的要求相距甚遠(yuǎn)。當(dāng)務(wù)之急是要引導(dǎo)民間資本進(jìn)入普惠金融機(jī)構(gòu)領(lǐng)域，加快發(fā)展貼近市場(chǎng)與微觀經(jīng)濟(jì)主體的小微金融機(jī)構(gòu)，尤其是要大力發(fā)展社區(qū)銀行和農(nóng)村小額信貸銀行，優(yōu)化金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入制度，降低金融服務(wù)的門檻，促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，增加普惠金融供給。

（4）民間融資機(jī)構(gòu)：民間融資機(jī)構(gòu)是普惠金融的重要補(bǔ)充，尤其是互聯(lián)網(wǎng)金融模式，可被用于解決小微企業(yè)融資問題和促進(jìn)民間金融的陽(yáng)光化、規(guī)范化，用于提升金融的普惠性。從宏觀角度看，互聯(lián)網(wǎng)金融可以增加金融市場(chǎng)的活躍度，拓展并完善金融機(jī)構(gòu)主體；從微觀上看，互聯(lián)網(wǎng)金融降低了交易成本和服務(wù)門檻，支持并服務(wù)于經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。以P2P、眾籌等為代表的互聯(lián)網(wǎng)金融與傳統(tǒng)商業(yè)銀行的互補(bǔ)，有效覆蓋了傳統(tǒng)金融的服務(wù)盲點(diǎn)，對(duì)普惠金融的發(fā)展有著不言而喻的重要性。

（5）直接融資機(jī)構(gòu)：發(fā)展普惠金融必須大力發(fā)展直接融資機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)體系建設(shè)，首要問題是加快發(fā)展多層次資本市場(chǎng)體系，在全國(guó)建立統(tǒng)一的為小微企業(yè)服務(wù)的場(chǎng)外交易市場(chǎng)。與此同時(shí)，要穩(wěn)步擴(kuò)大企業(yè)債、中期票據(jù)和中小企業(yè)私募債等的發(fā)行規(guī)模，要加快發(fā)展私募股權(quán)投資基金的步伐。

4.普惠金融客戶體系

普惠金融就是讓每個(gè)人或每個(gè)群體都擁有獲得金融服務(wù)的權(quán)利且有機(jī)會(huì)分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果，實(shí)現(xiàn)共同富裕。因此普惠金融的實(shí)質(zhì)就是為傳統(tǒng)或正規(guī)金融服務(wù)體系之外的廣大中低收入階層，尤其是貧困、低收入人口和小微企業(yè)提供可得性金融服務(wù)，提升金融的包容水平。

（1）小微企業(yè)：小微企業(yè)是普惠金融服務(wù)的主要客戶群體。傳統(tǒng)金融體制下，小微企業(yè)自身特點(diǎn)和融資特點(diǎn)與現(xiàn)行的以商業(yè)銀行為主導(dǎo)的融資體系嚴(yán)重不匹配，從而產(chǎn)生了金融錯(cuò)配，導(dǎo)致中小微企業(yè)融資難、融資貴。小微企業(yè)的自身特點(diǎn)是小規(guī)模、輕資產(chǎn)、不確定性大、有發(fā)展?jié)摿?，這一特點(diǎn)決定其在盈利能力和成長(zhǎng)性方面具有優(yōu)勢(shì)，而在資產(chǎn)規(guī)模和當(dāng)期償債能力方面存在不足；小微企業(yè)的融資特點(diǎn)是“短、小、頻、急”，以上特點(diǎn)與現(xiàn)行金融體制產(chǎn)生了錯(cuò)配，導(dǎo)致資金問題成為困擾小微企業(yè)發(fā)展的瓶頸。

小微企業(yè)的自身特點(diǎn)和融資特點(diǎn)，對(duì)普惠金融機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新能力、營(yíng)銷手段、信息處理和風(fēng)控能力提出了更高的要求，這就需要普惠金融機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)開發(fā)出更多適合小微企業(yè)特點(diǎn)的信貸品種和服務(wù)手段。

（2）“三農(nóng)”客戶：十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是全黨工作重中之重?！叭r(nóng)”問題的核心是農(nóng)民收入低、增收難，實(shí)質(zhì)是農(nóng)民權(quán)利得不到保障，特別是享受金融服務(wù)的權(quán)利嚴(yán)重缺失。目前，農(nóng)村金融二元結(jié)構(gòu)矛盾十分突出，一方面，“三農(nóng)”金融服務(wù)弱化、滿足率低，對(duì)金融資源的需求不斷擴(kuò)大；另一方面，商業(yè)金融體系將農(nóng)村地區(qū)的存款大量吸收到城市，使廣大農(nóng)民特別是貧困地區(qū)中低收入群體的金融需求無(wú)法得到滿足。因此，“三農(nóng)”客戶急需得到普惠金融的支持。為此必須深化金融同業(yè)合作，履行金融社會(huì)責(zé)任，著力構(gòu)建一個(gè)功能互補(bǔ)、競(jìng)爭(zhēng)有序、合作共贏、包容性強(qiáng)的普惠金融體系。

5.普惠金融監(jiān)管體系

普惠金融強(qiáng)調(diào)所有的市場(chǎng)主體都以合理的成本獲取包括信貸、存款、支付、開戶、保險(xiǎn)等在內(nèi)的較廣泛的金融服務(wù)，強(qiáng)調(diào)服務(wù)的均等化。但這并不意味著金融服務(wù)的供給者不考慮成本和風(fēng)險(xiǎn)，而恰恰相反，普惠金融要得到可持續(xù)發(fā)展，就必須在強(qiáng)化監(jiān)管的前提下，才能延伸和下沉金融服務(wù)。

（1）審慎監(jiān)管的適用性。目前國(guó)際上對(duì)金融監(jiān)管的模式主要分為兩種，一種是審慎監(jiān)管；一種是非審慎監(jiān)管。審慎監(jiān)管主要是為了保護(hù)存款人的利益和保證金融機(jī)構(gòu)的安全而實(shí)施的監(jiān)管，監(jiān)管的對(duì)象主要是具有存款和貸款功能的金融機(jī)構(gòu)，一般由金融監(jiān)管當(dāng)局進(jìn)行監(jiān)管。通過對(duì)銀行等金融機(jī)構(gòu)制定審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則，以及對(duì)審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則進(jìn)行監(jiān)督、檢查，及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和控制。而非審慎監(jiān)管是合規(guī)性監(jiān)管，主要針對(duì)非存款類機(jī)構(gòu)。顯然，普惠金融的機(jī)構(gòu)體系還是以小微存款類金融機(jī)構(gòu)為主體，為確保這類機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展，審慎監(jiān)管的原則適用于普惠金融體系。

（2）差異化監(jiān)管的靈活性。審慎監(jiān)管的原則是基于巴塞爾委員會(huì)《銀行業(yè)有效監(jiān)管核心原則》規(guī)定的，主要包括兩大部分，一部分為涉及資本充足率監(jiān)管；另一部分為風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制。如果嚴(yán)格按照審慎監(jiān)管原則對(duì)待普惠金融，勢(shì)必會(huì)限制普惠金融的包容性和廣覆蓋，嚴(yán)重束縛普惠金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展。因此在審慎監(jiān)管的基礎(chǔ)上實(shí)行靈活的差異化監(jiān)管，更能體現(xiàn)普惠金融監(jiān)管的有效性。這些差異化措施包括但不限于：降低小微金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入的門檻，取消對(duì)注冊(cè)資本、資本充足率、損失準(zhǔn)備等的嚴(yán)格限制；調(diào)整存款準(zhǔn)備金率等監(jiān)管政策，允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)納入抵押范疇；放寬擔(dān)保的要求和范圍，引導(dǎo)各類金融機(jī)構(gòu)增加金融服務(wù)；從制度上提高小微企業(yè)、“三農(nóng)”貸款的不良貸款容忍度，同時(shí)實(shí)行定向問責(zé)；監(jiān)管對(duì)象由以金融機(jī)構(gòu)為主，向金融行為和金融產(chǎn)品角度轉(zhuǎn)換，提高金融產(chǎn)品創(chuàng)新的透明度。

（3）多層監(jiān)管的可行性。隨著普惠金融的迅猛發(fā)展，特別是以P2P為代表的互聯(lián)網(wǎng)金融的異軍突起，現(xiàn)行監(jiān)管體系已不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要，“一行三會(huì)”的監(jiān)管資源已嚴(yán)重不足。因此，應(yīng)從法律上把各級(jí)政府確立為普惠金融的監(jiān)管主體，賦予其相應(yīng)的監(jiān)管職能?？梢栽趯徤鞅O(jiān)管的原則下，實(shí)行中央和地方分層監(jiān)管體制?！耙恍腥龝?huì)”負(fù)責(zé)監(jiān)管國(guó)有及國(guó)有控股、全國(guó)性股份制商業(yè)銀行等大型金融機(jī)構(gòu)，地方政府負(fù)責(zé)對(duì)小微金融機(jī)構(gòu)和非存款類金融機(jī)構(gòu)、類金融機(jī)構(gòu)等進(jìn)行監(jiān)管，逐步構(gòu)建起兩個(gè)層次的金融監(jiān)管體系。應(yīng)允許省級(jí)人大制定地方金融發(fā)展促進(jìn)條例，從法律上保證兩層監(jiān)管體系的實(shí)施。

（4）行業(yè)自律的必要性。行業(yè)自律是維護(hù)行業(yè)間的公平競(jìng)爭(zhēng)和正當(dāng)權(quán)益、促進(jìn)行業(yè)規(guī)范發(fā)展的自我約束。要使普惠金融體系健康有序的進(jìn)行，除了發(fā)揮好分層監(jiān)管的功能外，還要發(fā)揮普惠金融體系的行業(yè)自律監(jiān)管作用?，F(xiàn)有的小貸協(xié)會(huì)、互聯(lián)網(wǎng)金融聯(lián)盟（協(xié)會(huì)）等，作為自律性的組織，應(yīng)發(fā)揮各自的功能作用；對(duì)未來(lái)的社區(qū)銀行協(xié)會(huì)、農(nóng)村互助金融協(xié)會(huì)等自律機(jī)構(gòu)，要在風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、風(fēng)險(xiǎn)撥備、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)集中等方面嚴(yán)格規(guī)范，努力做好普惠金融的各項(xiàng)服務(wù)。

（二）普惠金融體系運(yùn)行要點(diǎn)

普惠金融體系構(gòu)建是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，既需要宏觀層面上的頂層設(shè)計(jì)，更需要找到現(xiàn)實(shí)中的運(yùn)行要點(diǎn)。我們認(rèn)為中國(guó)普惠金融體系的運(yùn)行要點(diǎn)體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是普惠制下間接融資體系的構(gòu)建；二是普惠制下直接融資體系的建設(shè)。

1.間接融資體系

普惠金融下的間接融資體系建設(shè)，既需要傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)向弱勢(shì)群體延伸業(yè)務(wù)，更需要放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，讓民間資本進(jìn)入普惠金融領(lǐng)域。最關(guān)鍵的就是大力發(fā)展小銀行金融機(jī)構(gòu)，本質(zhì)上是通過小銀行金融機(jī)構(gòu)的技術(shù)和營(yíng)銷創(chuàng)新，降低享受金融服務(wù)的門檻。小銀行金融機(jī)構(gòu)的名稱，在城市社區(qū)可以冠名為“社區(qū)銀行”；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)可冠名為“農(nóng)村互助銀行”。小銀行金融機(jī)構(gòu)的作用，不僅僅體現(xiàn)在發(fā)放了多少貸款、支持了多少客戶，更重要的是為中國(guó)金融體制的改革，為發(fā)展普惠金融帶來(lái)了新的思想、新的理念、新的手段和新的方法。從某種意義上講，普惠金融間接融資體系的建立，除了大力發(fā)展小銀行金融機(jī)構(gòu)，其他途徑都不可能真正解決問題。我們必須站在更高的層面上，來(lái)認(rèn)識(shí)小銀行金融機(jī)構(gòu)在發(fā)展普惠金融中的特殊作用和地位。

（1）從進(jìn)入門檻上優(yōu)化設(shè)立條件：小銀行金融機(jī)構(gòu)的注冊(cè)資本金不能太高，可定位在1億元左右；經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所可以設(shè)立多個(gè)，但應(yīng)限制在本市（地級(jí)市）范圍內(nèi)，不能跨市經(jīng)營(yíng)；在組織形式上可嘗試按兩合公司模式運(yùn)作，即一般股東按出資額承擔(dān)有限責(zé)任，執(zhí)行董事股東承擔(dān)無(wú)限責(zé)任，這對(duì)防范道德風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)是十分重要的；適當(dāng)降低資本充足率標(biāo)準(zhǔn)，資本充足率不低于8%，核心資本充足率不低于5%；實(shí)行存款保險(xiǎn)制度，小銀行金融機(jī)構(gòu)按規(guī)定存款比例建立存款保險(xiǎn)準(zhǔn)備金，保護(hù)存款人利益，維護(hù)銀行信用。同時(shí)，對(duì)存貸比、關(guān)聯(lián)貸款、單筆貸款、信息披露等從進(jìn)入門檻上做出制度規(guī)定。

（2）從戰(zhàn)略層面上重視普惠金融業(yè)務(wù)：小銀行金融機(jī)構(gòu)在發(fā)展普惠金融中具有明顯的比較優(yōu)勢(shì)，如機(jī)構(gòu)設(shè)置簡(jiǎn)單、經(jīng)營(yíng)機(jī)制靈活；在開展關(guān)系型貸款方面具有明顯的優(yōu)勢(shì)等。因此，小銀行金融機(jī)構(gòu)需要從戰(zhàn)略上高度重視普惠金融服務(wù)。一方面，普惠金融強(qiáng)調(diào)為“三農(nóng)”、小微企業(yè)和貧困人群等提供可得性金融服務(wù)，但這種服務(wù)不等于是低端金融服務(wù)，它只是與大型企業(yè)和高端客戶相比，此類客戶的金融服務(wù)沒有得到有效滿足。這恰恰為小銀行金融機(jī)構(gòu)提供了龐大的客戶群體和廣闊的生存空間，需要小銀行金融機(jī)構(gòu)予以高度的重視。另一方面，普惠金融服務(wù)在財(cái)務(wù)上必須是可持續(xù)的。追求商業(yè)利潤(rùn)既是商業(yè)金融的本質(zhì)和目標(biāo)，也是普惠金融的特點(diǎn)之一。小銀行金融機(jī)構(gòu)在普惠金融業(yè)務(wù)中要追求商業(yè)可持續(xù)性，追求利潤(rùn)以增強(qiáng)可持續(xù)服務(wù)能力。這就需要通過強(qiáng)化內(nèi)部管理、優(yōu)化業(yè)務(wù)流程、提高創(chuàng)新能力、降低經(jīng)營(yíng)成本來(lái)保障自身收益，在追求盈利和控制風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)博弈中助推普惠金融的發(fā)展。

（3）從產(chǎn)品開發(fā)上創(chuàng)新金融服務(wù)產(chǎn)品：傳統(tǒng)的商業(yè)金融服務(wù)，在產(chǎn)品開發(fā)上都是站在金融的角度（賣方角度）思考問題，研究在即有金融制度下金融能提供什么以及客戶（買方）如何滿足金融的標(biāo)準(zhǔn)和要求。體現(xiàn)在產(chǎn)品開發(fā)上則是以巴塞爾協(xié)議為核心，以控制金融風(fēng)險(xiǎn)和獲取高額利潤(rùn)為出發(fā)點(diǎn)來(lái)設(shè)計(jì)金融產(chǎn)品，這就直接導(dǎo)致“三農(nóng)”客戶、小微企業(yè)和貧困人群的金融服務(wù)徹底邊緣化。普惠金融是對(duì)傳統(tǒng)商業(yè)金融的創(chuàng)新和揚(yáng)棄，在產(chǎn)品開發(fā)上需要有創(chuàng)新的思路：首先要有以客戶為中心的服務(wù)理念，體現(xiàn)在產(chǎn)品創(chuàng)新上，就是要認(rèn)真分析客戶的需求和特點(diǎn)，提高產(chǎn)品開發(fā)的針對(duì)性。如在貸款方面結(jié)合“三農(nóng)”、小微企業(yè)和貧困人群的資產(chǎn)特點(diǎn)，不斷擴(kuò)充抵押物、質(zhì)押物類型，降低對(duì)抵押物、質(zhì)押物的要求，從而擴(kuò)大客戶服務(wù)的覆蓋面。其次，在產(chǎn)品種類和功能方面，注意做好產(chǎn)品種類的差異化、產(chǎn)品功能的豐富化。通過對(duì)客戶展開細(xì)分，推出個(gè)性化、差異化的創(chuàng)新產(chǎn)品和業(yè)務(wù)技術(shù)。第三，以產(chǎn)品創(chuàng)新的常態(tài)化，發(fā)展綜合金融服務(wù)。通過機(jī)構(gòu)的制度建設(shè)、系統(tǒng)支持、激勵(lì)保障等積極開展交叉銷售，提高客戶粘性和服務(wù)水平。

（4）從技術(shù)支持上充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)：“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的到來(lái)正在改變傳統(tǒng)的商業(yè)模式。發(fā)展普惠金融，需要小銀行金融機(jī)構(gòu)充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)支持。首先，借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)擴(kuò)大客戶服務(wù)覆蓋面。傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)難以覆蓋處于金融長(zhǎng)尾上的客戶，如大量的中小微企業(yè)、農(nóng)戶或者貧困群體等，導(dǎo)致該類客戶只能通過私人借貸等形式從非正規(guī)金融渠道獲取貸款?；ヂ?lián)網(wǎng)等信息通信技術(shù)的發(fā)展彌補(bǔ)了傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的不足?；ヂ?lián)網(wǎng)具備了能有效處理大規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)化信息的優(yōu)勢(shì)，而且成本極低，有效擴(kuò)大了金融機(jī)構(gòu)覆蓋范圍，為普惠金融的實(shí)現(xiàn)提供了基礎(chǔ)平臺(tái)。其次，借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)做好客戶風(fēng)險(xiǎn)管理。一方面，大數(shù)據(jù)分析、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)大大豐富了小銀行金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理手段，銀行可以借助現(xiàn)代信息技術(shù)，較為準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)客戶的發(fā)展趨勢(shì)，從而降低潛在風(fēng)險(xiǎn)演變成現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)的概率；另一方面，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)可以增進(jìn)對(duì)客戶的了解，有效解決銀企間的信息不對(duì)稱，從而減少高風(fēng)險(xiǎn)客戶的進(jìn)入，創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)管理手段。第三，借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)降低交易成本。互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)使得銀行等金融機(jī)構(gòu)可以在云計(jì)算、大數(shù)據(jù)幫助下分析客戶狀況，有效降低選擇成本和優(yōu)質(zhì)客戶關(guān)注度。

（5）從外部合作上加強(qiáng)同業(yè)和異業(yè)合作：普惠金融服務(wù)的客戶主要針對(duì)“三農(nóng)”、小微企業(yè)和貧困人群等，此類客戶面多量廣，客戶需求種類繁多，金融服務(wù)技術(shù)繁雜，單靠小銀行金融機(jī)構(gòu)自己的力量無(wú)法滿足有效需求，需要開展廣泛的外部合作，以提高普惠金融的包容性和廣覆蓋。一方面，小銀行金融機(jī)構(gòu)需要與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)開展同業(yè)合作，通過與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的合作，既可以學(xué)習(xí)和借鑒其他銀行先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和產(chǎn)品創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，又可以深化同業(yè)的橫向合作，提高對(duì)客戶服務(wù)的滲透能力和滿足度。如通過與大中型商業(yè)銀行的合作，可以彌補(bǔ)小銀行網(wǎng)點(diǎn)不足、覆蓋面較低的缺陷；又比如，小銀行可以通過“助保貸”、“供應(yīng)鏈金融”、“三農(nóng)互助貸”等產(chǎn)品為紐帶，加強(qiáng)與銀行同業(yè)的橫向合作，從而在普惠金融發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。另一方面，小銀行金融機(jī)構(gòu)需要與非銀行金融機(jī)構(gòu)、類銀行金融機(jī)構(gòu)和其他機(jī)構(gòu)開展廣泛的異業(yè)合作。通過與上述機(jī)構(gòu)的合作，可以減少銀行與客戶間的信息不對(duì)稱，在不同機(jī)構(gòu)之間形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，并借助合作機(jī)構(gòu)的各自特長(zhǎng)，開展綜合性普惠金融服務(wù)。如可以與專業(yè)支付公司合作，提高支付的效率；可以與P2P網(wǎng)貸平臺(tái)、眾籌融資平臺(tái)等合作，提高資金融通的服務(wù)功能。

2.直接融資體系

融資難、融資貴是當(dāng)下中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大頑疾。從宏觀層面上看，中國(guó)有巨量的廣義貨幣和巨額銀行信貸余額，似乎有足夠的流動(dòng)性和充足的資金供給；從微觀上看，小微企業(yè)、“三農(nóng)”客戶和貧困人群卻求貸無(wú)門、利率高企。造成這一矛盾的根本原因，就在于中國(guó)融資結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重扭曲。目前，中國(guó)融資結(jié)構(gòu)的主體是商業(yè)銀行主導(dǎo)的間接融資體系，大量金融資源集中于國(guó)有控股的銀行體系，而商業(yè)銀行向來(lái)就有“所有制歧視”之說(shuō)，既“嫌貧愛富”，又“嫌小愛大”，從而導(dǎo)致中小微企業(yè)融資難、融資貴和“三農(nóng)”金融服務(wù)率降低。發(fā)展普惠金融，必須高度重視直接融資體系的建設(shè)，通過發(fā)展股權(quán)融資和債券融資，擴(kuò)大直接融資比重,將現(xiàn)在集中于銀行體系的壟斷金融資源，通過投資銀行化和互聯(lián)網(wǎng)化的資源匹配機(jī)制，更好地服務(wù)于普惠金融體系。

普惠制下直接融資體系的建設(shè)，需要進(jìn)一步優(yōu)化主板、中小企業(yè)板、創(chuàng)業(yè)板、新三板的制度安排，加快發(fā)展多層次資本市場(chǎng)體系，當(dāng)務(wù)之急是要建立全國(guó)統(tǒng)一的場(chǎng)外交易市場(chǎng)。而場(chǎng)外交易市場(chǎng)的建立，既需要在法律上給場(chǎng)外交易合法定位，更需要對(duì)場(chǎng)外交易的制度安排做出具體規(guī)定。

（1）明確定義場(chǎng)外交易市場(chǎng)的法律地位：回顧全國(guó)已經(jīng)存在的兩大場(chǎng)外交易系統(tǒng)NET和STAQ一直在法律真空中運(yùn)行，并受到政策沖擊而停擺的歷史，以及地方性股權(quán)交易市場(chǎng)遭到禁止的例子，我們認(rèn)為，建立全國(guó)場(chǎng)外交易市場(chǎng)必須立法先行，從法律上將場(chǎng)外市場(chǎng)的定位明確化、法制化。1998年《證券法》頒布時(shí)，僅對(duì)證券交易所的地位做了明確規(guī)定，并未提及和承認(rèn)場(chǎng)外交易市場(chǎng)的合法性；2005年修改的《證券法》，仍然沒有明確場(chǎng)外市場(chǎng)的法律地位，只是在第39條中做了含糊的規(guī)定，但對(duì)于場(chǎng)外交易市場(chǎng)的法律地位、功能定位、制度安排、市場(chǎng)形態(tài)和監(jiān)管規(guī)定并未詳細(xì)規(guī)定，使得場(chǎng)外交易市場(chǎng)至今缺乏法律的支持依據(jù)。建議盡快修改《證券法》，從法律上規(guī)定“場(chǎng)外交易市場(chǎng)是多層次資本市場(chǎng)體系的重要組成部分，中國(guó)為小微企業(yè)融資服務(wù)的資本市場(chǎng)的基本形式為全國(guó)證券交易自動(dòng)報(bào)價(jià)系統(tǒng)”。

（2）明確規(guī)定場(chǎng)外交易市場(chǎng)的制度安排：相對(duì)于滬深主板交易市場(chǎng)的制度安排，全國(guó)性場(chǎng)外交易市場(chǎng)的制度安排應(yīng)以較低門檻、較為寬松的條件吸引廣大小微企業(yè)進(jìn)入資本市場(chǎng)，從而彰顯集中交易和場(chǎng)外交易的差異，徹底扭轉(zhuǎn)目前資本市場(chǎng)“倒金字塔”的不合理結(jié)構(gòu)層次。這些制度安排包括但不限于：場(chǎng)外交易證券發(fā)行規(guī)則、上市規(guī)則、交易規(guī)則、結(jié)算規(guī)則、監(jiān)管規(guī)則、信息披露規(guī)則等，還應(yīng)對(duì)行情顯示系統(tǒng)、交易系統(tǒng)、資金清算系統(tǒng)、股權(quán)登記過戶系統(tǒng)等作出統(tǒng)一規(guī)定。同時(shí)，要特別強(qiáng)調(diào)監(jiān)管規(guī)則的制度安排。我們認(rèn)為，場(chǎng)外交易市場(chǎng)的監(jiān)管應(yīng)采取集中監(jiān)管和自律性監(jiān)管相結(jié)合的原則，在監(jiān)管體系上分兩個(gè)層次運(yùn)行，建議成立全國(guó)場(chǎng)外交易市場(chǎng)管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)第一層次的監(jiān)管，由中國(guó)證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)最終層次的集中監(jiān)管。