社會政策變遷視域下社會組織的發(fā)展

馬 軍

(中國人民大學(xué)社會與人口學(xué)院，北京 100872)

社會政策變遷視域下社會組織的發(fā)展

馬 軍

(中國人民大學(xué)社會與人口學(xué)院，北京 100872)

在社會政策變遷視域下，從國家統(tǒng)攬型社會政策與社會組織興起、市場主導(dǎo)型社會政策與社會組織發(fā)展、國家主導(dǎo)型社會政策與社會組織繁榮等三個方面對社會組織歷經(jīng)各時期的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行闡述，并探求后現(xiàn)代社會政策背景下社會組織未來的發(fā)展路徑，如注重社會組織的多元化發(fā)展、注重社會組織的歷時性發(fā)展階段、注重社會組織的規(guī)范化發(fā)展等。

社會政策；社會組織；制度環(huán)境

隨著我國社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的加快，社會組織逐步興起，其治理與發(fā)展問題引起學(xué)界關(guān)注。筆者認(rèn)為社會組織運行發(fā)展是深深嵌入于結(jié)構(gòu)化背景中的，對外界制度環(huán)境的變化非常敏感。本文將在社會政策變遷的視域下，厘清不同制度環(huán)境下社會組織發(fā)展變遷的過程，并探求社會組織未來的發(fā)展方向。

一、 社會組織的研究綜述

近些年，學(xué)界對社會組織的關(guān)注熱情逐年增加，國內(nèi)各領(lǐng)域的專家、學(xué)者紛紛對其建設(shè)和發(fā)展進(jìn)言進(jìn)策。通過查閱大量文獻(xiàn)資料，筆者發(fā)現(xiàn)多數(shù)學(xué)者的論述主要集中于以下三個層面：

第一，社會組織的“功能論”。發(fā)達(dá)國家社會組織的實踐經(jīng)驗表明：社會組織參與到公共服務(wù)中，能有效緩解政府在社會福利領(lǐng)域力不從心的窘境，從而加快政府由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變的進(jìn)程[1]。馮鋼指出,培育和發(fā)展健康有效的社會組織可以“防止因社會分化造成的社會不穩(wěn)定”[2]。方哲等則認(rèn)為“各領(lǐng)域的社會組織通過承擔(dān)相應(yīng)的管理職能，為弘揚和踐行主流價值觀開辟了新的途徑”[3]。

第二，社會組織的“矛盾論”。近些年，社會組織進(jìn)入了蓬勃發(fā)展期，其作為新興的社會力量日益在社會治理中顯示出獨有的優(yōu)勢。在歡欣鼓舞的同時，很多學(xué)者也清醒地認(rèn)識到伴隨著中國社會轉(zhuǎn)型和全球結(jié)社浪潮，社會組織的發(fā)育和成長面臨著諸多限制，從理論上厘清制約社會組織發(fā)展的因素引發(fā)了學(xué)者的討論。姚銳敏認(rèn)為“公信力不足是制約我國社會組織健康發(fā)展的根本原因”[4]。文軍認(rèn)為“社會組織的角色期待過高而現(xiàn)實行動力不足”導(dǎo)致“社會組織的角色功能難以實現(xiàn)”[5]，是當(dāng)前中國社會組織的發(fā)展遭遇到的瓶頸。嚴(yán)振書認(rèn)為目前我國社會組織多數(shù)掛靠政府機(jī)構(gòu)，仍然具有準(zhǔn)政府的性質(zhì)。同時，現(xiàn)行法律法規(guī)和管理體制不足以為社會組織的培育提供政治保障[6]。

第三，社會組織的“發(fā)展論”。社會組織職能的發(fā)揮不是一蹴而就的，需要一段培育而后發(fā)展的過程。因此，眾多學(xué)者對如何確保社會組織的長久健康發(fā)展進(jìn)行了積極探索。孫華從“個體自身的主動增權(quán)和外力推動的增權(quán)兩大模式”探討社會組織能力建設(shè)的路徑[7]。向陽等認(rèn)為法團(tuán)主義提倡和諧的社會秩序，倡導(dǎo)政府與組織間的溝通合作。而我國的社會組織可以適當(dāng)借鑒法團(tuán)主義模式，嘗試讓其擁有更大的自主權(quán)[8]。廖鴻等認(rèn)為社會組織的發(fā)展離不開對其價值的正確認(rèn)識，以及與境外非政府組織間的合作交流[9]。

由以上現(xiàn)有研究成果可以看出，盡管眾多學(xué)者對社會組織進(jìn)行了較為細(xì)致的考察，但存在以下兩方面的缺憾：

一方面，現(xiàn)有研究忽視了對社會組織制度背景的考察。社會組織的非營利性特點使其不同于其他經(jīng)濟(jì)企業(yè)組織。后者的生存發(fā)展更多依賴于經(jīng)濟(jì)利潤，而社會組織的建立和發(fā)展更多源于政府的認(rèn)可，政府所給予的政治合法性、行政合法性和法律合法性是其生存的土壤。由此可見，社會組織運行發(fā)展是深深地嵌入于制度背景中的，對外界制度環(huán)境的變化更加敏感。“國家對這些社團(tuán)組織的合法性控制制約著公民社團(tuán)組織的發(fā)展?！盵10]

另一方面，現(xiàn)有研究忽視了對社會組織歷時性發(fā)展階段的考察。眾所周知，事物發(fā)展的不同時期具有各自全然不同的特點。而我國社會組織發(fā)展至今歷經(jīng)30余年，其發(fā)展初期和繁榮期所面對的外界環(huán)境差異巨大，發(fā)展方式迥異。若將社會組織泛泛而論，勢必?zé)o法洞察其根本，所得結(jié)論難免有失偏頗。

因此，在本文中，筆者不僅將社會組織嵌入于制度背景中做細(xì)致考察，更本著實事求是的態(tài)度，對社會組織歷經(jīng)各時期的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行闡述，更全面、客觀地認(rèn)識社會組織，以期為社會組織的未來發(fā)展路徑提供參考建議。

二、 社會政策變遷與社會組織發(fā)展

新中國成立至今，中國社會政策歷經(jīng)演變和發(fā)展，其“結(jié)構(gòu)從實踐性社會政策與學(xué)科性社會政策的失衡走向協(xié)調(diào)；主題從發(fā)展與公正分離走向二者的統(tǒng)一；目的從追求高的生活水平走向追求好的生活方式；功能從應(yīng)付矛盾走向引致和諧；品格從他性走向自性”[11]。與之相應(yīng)，我國社會組織也經(jīng)歷了一個從無到有、曲折發(fā)展、繁榮壯大的歷史過程。它的每段成長時期都與社會政策的制度背景緊密相連。

1.國家統(tǒng)攬型社會政策與社會組織興起

新中國成立后,百廢待興。國家面臨著整頓治安、恢復(fù)生產(chǎn)、處理舊社會遺留問題等艱巨任務(wù)。受惠于馬克思主義有關(guān)社會主義國家社會福利問題的論述，我國逐步建成了與社會主義計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的國家統(tǒng)攬型社會福利制度。這一時期，國家的發(fā)展目標(biāo)主要為解決溫飽問題和擴(kuò)大生產(chǎn)，一切社會福利由國家(依托單位、集體)包攬，實行平均主義的分配模式[12]。因此，政府出臺的一系列社會政策也都帶有平等主義、平均主義的烙印。社會政策沒有自己獨立的位置，從屬于經(jīng)濟(jì)政策，服務(wù)于國家工業(yè)化目標(biāo)。

在與計劃經(jīng)濟(jì)體制相應(yīng)的社會結(jié)構(gòu)方面，中國仿效蘇聯(lián)模式，逐步構(gòu)建和強(qiáng)化了“國家—單位—個人”的縱向聯(lián)結(jié)控制機(jī)制，形成了中國特色的單位制度[13]。國家通過利益分配機(jī)制和特有的強(qiáng)制力，使單位成為國家實現(xiàn)社會管理和社會整合的中介機(jī)構(gòu)。這種國家統(tǒng)攬型社會政策強(qiáng)調(diào)國家的無限責(zé)任，承擔(dān)為社會成員提供福利的全過程，其本身及其所依附的經(jīng)濟(jì)體制排斥市場、排斥社會(第三部門)，使得這一時期的中國具有明顯的“大國家、小社會”的特征。可想而知，此時的社會組織，特別是那些與政府缺少依附關(guān)系的民間草根組織根本沒有任何尋求發(fā)展的可能[14]。此時，尚存的社會組織多為新中國成立前保留下來的，不僅數(shù)量上屈指可數(shù)，而且在參與公共服務(wù)時，只能起到非常有限的輔助作用。直到1965年，通過社會主義改造的社會團(tuán)體才在較為寬松的制度空間中破土發(fā)展，歷經(jīng)15年，由“解放初期的44個增加到近100個，地方性社會團(tuán)體發(fā)展到6000多個”[15]。

2.市場主導(dǎo)型社會政策與社會組織發(fā)展

改革開放后，中國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)生了深刻的變革。十一屆三中全會標(biāo)志著中國開始向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌。從過去排斥市場的作用到強(qiáng)調(diào)市場的調(diào)節(jié)作用，從而大幅提升了社會生產(chǎn)力，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展并引發(fā)了社會結(jié)構(gòu)的變革。與之相應(yīng)，我國社會福利的供給模式也發(fā)生了變化：在市場經(jīng)濟(jì)條件下，國家放棄了“大管家”的身份，逐漸從社會福利領(lǐng)域退出，改由市場接任其“職務(wù)”。在這種情況下，我國社會福利開始走向多元化、社會化，不再是由政府大包大攬，而由社會的三大主體——政府、企業(yè)、非營利部門包括志愿者群體共同承擔(dān)。協(xié)調(diào)社會各方面的力量，促進(jìn)社會組織發(fā)展成為迫切需要。

隨后，國家開始從戰(zhàn)略的高度上重新審視社會組織對于我國社會福利所具有的重要價值，發(fā)布《社會團(tuán)體登記管理條例》并召開全國社會團(tuán)體管理工作會議，培育和規(guī)范社會組織的發(fā)展。1996年7月，中共中央政治局常委會發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知》。次年10月，將培育和發(fā)展社會中介組織作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和政治體制改革的一項重要措施首次出現(xiàn)在黨的十五大報告中。不僅如此，我國還頒布了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》(1998)、《取締非法民間組織暫行辦法》(2000)，修訂了《社會團(tuán)體登記管理條例》，并在組織制度上將民政部原社會團(tuán)體管理局改為“民間組織管理局”，進(jìn)一步為社會組織的發(fā)展提供政治保障。同時，我國的所有制結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)了巨大的變化:“原來單一的國家和集體所有制結(jié)構(gòu)變?yōu)橐試液图w公有制為主體，其他所有制并存的多種所有制形式。這使得單位制逐漸失去了原有的控制力，個人開始脫離單位控制”[16]，成為“社會人”。這極大地釋放了社會活力，為社會組織的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

由于改革開放的經(jīng)濟(jì)體制和社會福利機(jī)制改革釋放的制度空間，社會組織的數(shù)量在這一時期呈現(xiàn)爆炸式增長。其中學(xué)會和研究會數(shù)量最多，各類協(xié)會增長迅速，基金會則迎來了從無到有至遍地開花的新景象。1989年底,全國性社團(tuán)已經(jīng)發(fā)展到1600個,地方性社團(tuán)達(dá)到20多萬家。1991年，經(jīng)過民政部門復(fù)查登記的全國社團(tuán)共82 814個。而到1997年底，全國登記注冊的社團(tuán)達(dá)到181 318個，比1991年末增加了119%[17]。此外，社會組織在分布結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)出的多樣化也令人欣喜。改革開放前，中國社會組織的種類相對單一，絕大部分都掛靠在政府機(jī)構(gòu)名下，如工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等，具有明顯的高度行政化特點。而這一時期，社會組織的種類明顯豐富：基金會、商會、民辦學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等實體性服務(wù)機(jī)構(gòu)越來越頻繁地出現(xiàn)在公眾的視野中。

3.國家主導(dǎo)型社會政策與社會組織繁榮

改革以來到21世紀(jì)初，由市場承擔(dān)重要的社會福利提供者角色的社會政策，雖然極大地促進(jìn)了社會的進(jìn)步，有效提高了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，然而，由于國家大幅度退出社會福利領(lǐng)域，所造成的貧富分化加劇、人際交往冷漠、住房過度市場化等加劇了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展的失衡，造成的民生和社會問題不容忽視。而這正是西方“福利國家”體制后期所無法逃避的弊端。這引發(fā)了全球?qū)W者們的反思和討論，其中西方社會政策學(xué)者提出了“福利多元主義”的新概念：強(qiáng)調(diào)應(yīng)將“看得見的手”與“看不見的手”相結(jié)合，在福利提供方面國家仍將肩負(fù)起基本職責(zé)，同時對市場機(jī)制加以重視、積極利用，并借助“第三部門”的發(fā)展，即社區(qū)和志愿機(jī)構(gòu)乃至家庭等，使這三方有機(jī)結(jié)合形成一股合力，實現(xiàn)國家主導(dǎo)、福利多元的格局，從而彌補(bǔ)國家、市場在社會福利供給上的不足。

新型社會福利政策進(jìn)一步加大了對社會組織的重視程度。2007年，積極推進(jìn)社會組織建設(shè)以增強(qiáng)社會自治水平的要求再次被列入黨的十七大報告。十八大報告中則要求加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，更是將社會組織的發(fā)展提到了新的戰(zhàn)略高度。國家對社會組織的高度重視和大力支持，為其迎來了全面發(fā)展的繁榮時代：我國社會組織無論是在數(shù)量方面、組織活動方面，還是社會影響力方面都實現(xiàn)了一次飛躍。2006年底，我國民間組織數(shù)量為35.4萬個，其中：社會團(tuán)體19.2萬個，民辦非企業(yè)單位16.1萬個，基金會1144個[18]。而中國社會組織網(wǎng)的數(shù)據(jù)顯示，僅一年后，全國登記在案的社會組織猛增到38.7萬家。而到2011年底，“全國依法登記的社會組織激增到46.2萬個，其中，社會團(tuán)體25.5萬個，民辦非企業(yè)單位突破20萬家”[19]。值得注意的是，中國社會中還存在大量未在民政機(jī)構(gòu)注冊的各類社會組織。這類組織盡管未獲得正式機(jī)構(gòu)的認(rèn)證，如一些校園組織、網(wǎng)絡(luò)組織等，但它們從細(xì)微之處對人與人之間的融合互助所做的貢獻(xiàn)卻不容忽視。

除此之外，社會組織也將服務(wù)擴(kuò)展到如環(huán)境保護(hù)、扶貧救助、弱勢群體權(quán)益保護(hù)、公共教育、社區(qū)養(yǎng)老等廣泛領(lǐng)域，加強(qiáng)與國際社會組織之間的交流合作，國際影響力日趨顯著。例如，北京的“自然之友”致力于綠色環(huán)境的保護(hù)，累計獲得國內(nèi)國際各類環(huán)保獎項二十余項，為中國環(huán)保事業(yè)做出了積極貢獻(xiàn)。在2004年印度洋海嘯救助中，我國社會組織貢獻(xiàn)突出，僅中國紅十字會就募集善款4.43億元人民幣，震驚世界；在2008年汶川抗震救災(zāi)和2009年玉樹抗震救災(zāi)中，社會組織反應(yīng)迅速，無私奉獻(xiàn)，再次獲得了社會的認(rèn)可和政府的重視。

三、 社會組織未來發(fā)展路徑分析

由社會政策發(fā)展的實踐可知，以經(jīng)濟(jì)增長作為社會進(jìn)步的先決條件的發(fā)展主義理念，雖然極大地提升了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，但由此也產(chǎn)生了一系列社會不公平現(xiàn)象，主要體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)、社會地區(qū)間和群體間的發(fā)展不均衡。隨著國民生活水平的提高，人們對物質(zhì)追求的關(guān)注將逐步降低，而對精神需求(如公正、自由、民主等)的訴求將日益明顯。那么，這種“壓縮式發(fā)展”模式勢必為一種全新的發(fā)展理念所取代。

包容性發(fā)展由亞洲開發(fā)銀行提出后，在國際、國內(nèi)受到高度關(guān)注，并在以下國際性研究報告中被頻繁引用：《以共享式增長促進(jìn)社會和諧》、《2006年世界發(fā)展報告：公平和發(fā)展》、《增長報告——可持續(xù)增長和包容性發(fā)展的戰(zhàn)略》等。2009年11月15日，胡錦濤在亞太經(jīng)濟(jì)合作組織會議上強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)籌兼顧，倡導(dǎo)包容性發(fā)展”。次年，他在《深化交流合作，實現(xiàn)包容性發(fā)展》中再次強(qiáng)調(diào)包容性發(fā)展福澤所有國家和地區(qū)、惠及所有人群，是在可持續(xù)發(fā)展中實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

社會組織作為實踐社會政策的主體之一，在參與和實施包容性社會政策的過程中扮演著舉足輕重的角色，如政策的參與和實施者、政策咨詢者、社會服務(wù)的提供者等。在社會政策轉(zhuǎn)向包容、共生，追求社會和諧、公平正義后，社會組織的類型、職能及目標(biāo)等也要發(fā)生相應(yīng)的變化，以更好地適應(yīng)當(dāng)下的制度安排。因此，社會組織未來發(fā)展的方向應(yīng)注意以下幾點：

第一，注重社會組織的多元化發(fā)展。當(dāng)前，我國社會組織存在發(fā)展顯著不均衡的局面：“行業(yè)協(xié)會、商會偏多，而公益性和服務(wù)性的組織相對較少；強(qiáng)勢群體的組織偏多，而弱勢困難群體的組織卻偏少；服務(wù)于工商企業(yè)的組織較多，而致力于普通民眾的服務(wù)性組織偏少”[20]。然而，隨著生活水平的提高，我國居民需求訴求呈現(xiàn)多元化趨勢：部分居民亟待解決物質(zhì)生活問題，而部分居民卻追求娛樂、文化的大眾化等。這就凸顯了居民需求差異巨大及增長過快與社會性服務(wù)單一化及供給不足之間的矛盾。加強(qiáng)社會組織服務(wù)體系建設(shè)，進(jìn)一步擴(kuò)寬社會組織服務(wù)領(lǐng)域，積極推動民間業(yè)緣、趣緣組織的培育，將有力改變現(xiàn)有組織格局，豐富社會福利的供給。

第二，注重社會組織的歷時性發(fā)展階段。社會組織也存在著培育、發(fā)展、成熟、革新的生命周期，各個發(fā)展階段呈現(xiàn)著顯著不同的特征。例如，在社會組織發(fā)展的前期，自身力量較為薄弱，公眾認(rèn)可度不高，生存舉步維艱。若此時國家不給予必要政策扶持，縱使這類組織理念新穎也難保其不夭折。相反，對已步入成熟期的社會組織，政府應(yīng)有針對性地放寬管制，只有自主、獨立性較強(qiáng)的組織才能進(jìn)一步發(fā)展，馳騁于更廣闊的天空。因此，如果部分社會組織不考慮其自身的成長階段及外部的制度環(huán)境周期，盲目照搬照抄西方公益性組織的發(fā)展經(jīng)驗，只會造成組織的畸形發(fā)展。

第三，注重社會組織的規(guī)范化發(fā)展。目前，我國政府對社會組織仍表現(xiàn)出“小心謹(jǐn)慎”的態(tài)度，在管理模式上仍以政府作為監(jiān)管主體，以防范政治風(fēng)險為導(dǎo)向。民間組織在審批上不僅面臨著程序繁雜、條件苛刻的困難，還要忍受對其性質(zhì)、活動范圍、組織規(guī)模和涉外交流等的諸多限制?？v使政府給出各項優(yōu)惠扶持政策，這也迫使部分社會組織不得不選擇逃離政府的管理體制。因此，相較于政府的“胡蘿卜”和“大棒”策略，筆者認(rèn)為不如引入市場競爭機(jī)制，通過優(yōu)勝劣汰整合、規(guī)范社會組織。同時，再以法律為依據(jù)、以章程為核心、以行規(guī)行約為指導(dǎo)，加強(qiáng)社會組織自身制度建設(shè)，建立科學(xué)合理的組織治理架構(gòu)。

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2015-04-17

馬 軍(1986-)，女，博士研究生;E-mail:957282567@qq.com

1671-7031(2015)05-0045-05

C912.21

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