對中小河流農村河道治理的思考

朱曉春，馬建光，任涵璐

（水利部海河水利委員會，天津 300170）

1 引言

為完善防洪體系、加大水利基礎設施建設，近年來，國家在加大大江大河及其主要支流治理的同時，也注重了對中小河流治理、中小型水庫除險加固以及山洪地質災害防治等水利薄弱環(huán)節(jié)的建設。中小河流治理自2009年啟動以來，各地取得了許多好的建設和管理經驗。農村河道多數屬于中小河流的支流及末端河道，數量眾多、分布廣泛，是農村地區(qū)最關鍵的自然資源和環(huán)境載體，承擔著區(qū)域行洪、排澇、灌溉、供水等多種任務，是城鎮(zhèn)和農村人居環(huán)境的重要組成部分，與農村居民生產、生活密不可分。農村河道建設管理主體在基層，長期以來，投入不足、缺乏有效的治理和管護造成河道功能衰退和環(huán)境惡化，亟待開展綜合整治，廣大民眾對農村河道治理的要求也十分迫切。

2 農村河道的基本情況

2.1 基本特點

我國農村河道多數屬于中小河流的支流及末端，是中小河流的重要組成部分。按照河流的集水面積、年徑流及河道寬度，一般分為四級河道、五級河道；按照流經地域，可分為平原河道、平原河網、山丘區(qū)河道等；按照流域控制面積和所處水系位置，一般分為村莊河道、鄉(xiāng)級河道、縣級河道。農村河道一般流域面積較小、數量眾多、分布廣泛，具有防洪、排澇、灌溉、供水等多種功能，與城鎮(zhèn)和農村居民的生產生活環(huán)境聯系十分緊密。隨著農村經濟的迅速發(fā)展以及新農村建設進程的加快，農村河道日益呈現出綜合功能弱化、水質退化的趨勢，給農村經濟可持續(xù)發(fā)展和人民群眾生活帶來了極大的影響，成為制約農村經濟社會發(fā)展的瓶頸因素。

2.2 存在問題

（1）淤積嚴重，河道萎縮加劇。受河道自然淤積、水土流失、采砂、各種經濟建設等自然因素和人類活動影響，一些河道溝塘淤積堵塞嚴重，有的河道淤積厚度甚至占原河深的1/2 以上；部分河流局部崩岸嚴重，崩塌物大量堆積河道，加重了河道的淤積；一些地區(qū)城鎮(zhèn)建設與河爭地，部分末端河道被封堵或填埋；違章建設、向河道傾倒垃圾、人為設障等活動侵占河道，使河道斷面不斷縮窄，再加上多年未實施清淤整治，導致河道淤淺、水流不暢和行洪能力銳減。

（2）設施陳舊，防洪排澇能力低。目前，大部分農村河道達不到防洪排澇標準，很多甚至處于不設防狀態(tài)。由于山區(qū)和山丘區(qū)的農村河道具有源短流急、洪水暴漲暴落的特點，平原農村河道無堤防保護或已建堤防基礎較差、滲漏嚴重、堤身單薄，攔河閘壩、穿堤建筑物及排澇設施陳舊等原因影響，農村河道防洪排澇能力總體較低。

（3）水體污染，生態(tài)退化嚴重。近年來，國家高度重視環(huán)境保護，地方政府花巨資修建了許多污水處理廠，但仍有一些企業(yè)無視環(huán)保法規(guī)，為追求利益的最大化，向河道內偷排工業(yè)污水現象時有發(fā)生，再加上一些地方小型分散的工業(yè)廢水和生活污水無序排入河道，使河道水質呈惡化趨勢；平原地區(qū)地勢低洼平坦，水體流動性差，許多河道污染嚴重，普遍存在水體富營養(yǎng)化現象，局部水生態(tài)系統(tǒng)受到破壞，沿岸居民生產、生活用水水源水質難以保證，人居環(huán)境質量下降。

（4）治理滯后，管護十分薄弱。許多農村河道缺乏系統(tǒng)的治理規(guī)劃，一些已有的水利規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃雖然包含一些農村地區(qū)河道治理內容，但對水環(huán)境保護、生態(tài)治理缺乏具體的目標任務、建設內容和治理措施。由于缺乏投入保障，加之“兩工”政策取消后群眾投工投勞逐漸減少或終止，農村河道治理嚴重滯后。同時，農村河道管護主體在基層，大多數地方管護機制不健全，管護責任、管護制度、管護人員和管護經費未落實，日常管護十分薄弱。

3 對農村河道治理的思考

農村河道問題突出，引起了社會各界的關注，國家也開展了相應的治理工作。2012年，水利部、財政部聯合啟動了全國中小河流治理重點縣綜合整治工作，印發(fā)了《全國中小河流治理重點縣綜合整治和水系連通試點規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），在經濟條件較好的東、中部地區(qū)的15個?。ㄖ陛犑校┖?個計劃單列市，選取了縣域河流密集、經濟較發(fā)達、人口聚集、治理需求迫切、有一定工作基礎的154 個縣（涉及1 454 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1 570 個項目區(qū)）先行試點，開展農村縣域河道綜合整治。在《規(guī)劃》的指導下，各重點縣也開展了縣級規(guī)劃以及重點項目區(qū)治理的實施方案編制和治理工作。

由于大規(guī)模開展中小河流治理重點縣綜合整治在我國尚屬首次，部分試點地區(qū)缺乏相關設計經驗。同時，重點縣綜合整治在治理理念上強調以縣為實施主體，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，綜合考慮水系治理要求，集中連片、整體推進，發(fā)揮綜合治理效益，在治理措施上強調在保證防洪安全的基礎上，注重生態(tài)措施，突出水環(huán)境綜合整治，在治理方案設計上也具有一定的復雜性。根據水利部的工作安排，海河水利委員會組織各試點省市開展了全國中小河流治理重點縣綜合整治和水系連通試點項目典型項目區(qū)實施方案的匯編工作，為各試點地區(qū)順利推進重點縣綜合整治工作提供參考，也為今后的重點縣綜合整治工作提供經驗。筆者通過組織和參與這項工作，對農村河道治理有了以下幾點體會。

3.1 開展農村河道治理工作意義重大

農村河道是農村地區(qū)最關鍵的自然資源和環(huán)境載體，承擔著農村灌溉、排水、防洪以及工農業(yè)生產供水的主要任務。它與老百姓的生產生活息息相關，是貫徹落實科學發(fā)展觀、堅持以人為本理念的具體體現。以中小河流治理為契機，開展農村河道綜合整治和水系連通試點工作是惠及廣大百姓的一項民心工程、惠農工程，意義重大。為此，應將現階段治理好的典型縣經驗歸納總結、擴大宣傳，以點帶面，帶動重點縣農村河道治理的整體推進，同時根據國家和地方的財力進一步擴大治理范圍。

3.2 健全的組織機構和完善可行的政策是實現農村河道治理的關鍵

農村河道治理組織機構涉及中央、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級政府部門，治理過程中還涉及多個部門和多個專業(yè)，同時也會觸及到方方面面的利益調整。從先期試點開展農村河道綜合整治的重點縣和項目區(qū)來看，治理過程中遇到的最大問題是征地拆遷、占用耕地補償的問題。因此，加強統(tǒng)一領導，協(xié)調好各地區(qū)、各部門間關系，因地制宜地出臺相應的拆遷、占地、土地開發(fā)利用政策和激勵辦法是做好農村河道治理工作的關鍵。

3.3 科學統(tǒng)籌規(guī)劃設計是農村河道治理工作的核心

農村河道量大、面廣，河道大小、功能、層次不一，沿河環(huán)境復雜，不同地區(qū)之間差別很大，治理的側重點也不一致。因此，農村河道的治理應從區(qū)域與流域高度統(tǒng)籌規(guī)劃、設計，總體布局要注重與流域、區(qū)域及其他規(guī)劃相協(xié)調；實施方案設計要注重與區(qū)域治理、新農村建設、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設等相銜接，處理好與土地利用、水資源利用、生態(tài)環(huán)境保護的關系。

4 對下一步開展中小河流農村河道治理的建議

農村河道綜合整治項目分散、戰(zhàn)線長，與人民群眾切身利益密切相關，社會關注度高，且實施的主體在基層，建設和管理難度較大。雖然試點工作取得了一定的成就和經驗，但未來的治理工作仍然很重，筆者結合參與的一些工作對農村河道的治理提出以下建議。

4.1 優(yōu)化資金籌措方案，提供項目資金保障

中小河流治理重點縣涉及面廣，建設任務重，中央財政資金非常有限。在前期的試點工作中，國家基本上是選擇條件比較好的縣作為示范區(qū)。在下一步的治理中，國家要對治理的縣進行嚴格篩選，對于經濟欠發(fā)達的地區(qū)國家財政應有所傾斜，對于經濟發(fā)達地區(qū)充分發(fā)揮地方財政優(yōu)勢；各級政府要把水利作為公共財政投入的重點領域，從土地出讓收益中安排一定比例資金用于農村水利建設；同時，充分發(fā)揮水利投融資平臺作用，鼓勵符合條件的水利投融資平臺公司通過直接、間接融資方式，吸引社會資金參與水利建設。通過優(yōu)化資金籌措方案，為農村河道整治提供資金保障。

4.2 統(tǒng)籌規(guī)劃設計，因地制宜地采取治理措施

農村河道的治理要注重與當地的土地利用規(guī)劃、新農村建設和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設相結合，治理重在恢復河道功能，不僅要提升河道的行洪、排澇、灌溉等功能，還要保持和恢復生態(tài)功能。因地制宜地采取治理方案和措施，包括河道清淤疏浚、堤防加固、水系溝通和生態(tài)修復，尤其是在岸坡整治和生態(tài)修復中要注重與生態(tài)治河、親水景觀建設相結合，且不同的河段根據當地地勢、河流流勢、河道現有景觀等綜合考慮。

4.3 注重保持河流的自然性，突出人水和諧的理念

農村河道綜合整治是保障和改善民生的直接體現，河道的治理在滿足防洪安全和恢復河道功能的前提下，盡量保持河流形態(tài)的多樣性，宜寬則寬，宜彎則彎，避免裁彎取直，防止河道渠化硬化，保留河道內相對穩(wěn)定的跌水、深潭、河心洲及應有的灘地，以河流的多樣性維持河道水生物的多樣性。同時，充分考慮居住區(qū)人民生產、生活用水需要，治理措施盡量要以親民便民為主，遵循生態(tài)文明理念，在改善河流環(huán)境的同時盡力恢復河流自然形態(tài)和生物群落的多樣性，實現人水和諧的最終目標。

4.4 落實長效管護機制，實現整治的總體目標

建管并重，落實長效管護機制是保證河道治理后長久發(fā)揮效益的重要保證。在前期治理的基礎上，穩(wěn)步推進河道確權定界，落實職能職責，實行縣、鄉(xiāng)、村、用水者協(xié)會（或企業(yè)）四級管理體系，建立河道日常巡查維護管理機制。地方政府要建立農村河道維修養(yǎng)護機制，確保日常養(yǎng)護資金到位；要加大宣傳力度，發(fā)布加強河道和流域管理的通告，建立河道管理的激勵約束機制。最終，實現河道綜合治理建好一處，管好一處，長效保持一處。

5 結語

農村河道集水面積小且分布雜散，多數屬于河流水系中的末端河道，是各縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)河流水系的重要組成部分，在河道治理中易被忽視。但是，從各重點縣綜合整治和水系連通試點工作的開展和國家的政策以及各地治理的反響來看，開展農村河道的治理勢在必行。而農村河道綜合整治是一個龐大的系統(tǒng)工程和一項艱巨而長期的任務，在具體的治理中應因地制宜，立足于農村實際和發(fā)展定位，同時還要建立農村河道的長效管理機制，確保工程發(fā)揮最大的效益，鞏固治理成果。

[1]中華人民共和國，中華人民共和國財政部.全國中小河流治理重點縣綜合整治和水系連通試點規(guī)劃[R].北京：中華人民共和國，中華人民共和國財政部，2013.

[2]水利部規(guī)劃計劃司，水利部海河水利委員會.全國中小河流治理重點縣綜合整治和水系連通試點項目典型項目區(qū)實施方案匯編[R].天津：水利部規(guī)劃計劃司，水利部海河水利委員會，2014.