如何提高我國水安全水平

□郭相春

1.中國水安全的評價及結(jié)果

根據(jù)我國“十三五”規(guī)劃的思路和方向，選取水安全問題評價指標，采用層次分析法，把影響我國水資源可持續(xù)利用的因素分成三層：第一層為水安全程度，即目標層；第二層為經(jīng)濟社會、糧食保障和資源生態(tài)三個準則層；第三層為具體的指標層，包含人均水資源占有數(shù)量、人均水資源消耗數(shù)量、農(nóng)業(yè)耗水比重、水資源開發(fā)利用率等13個指標。

從總體評價結(jié)果來看：絕大多數(shù)處于“基本安全”等級，還有部分“不安全”等級，“比較安全”等級較少，“安全”等級為零，這說明我國水安全形勢比較嚴峻，整體上處于“水量不太充足、水質(zhì)達標率較低、水體污染超過限度”狀況，目前的水安全狀況不足以高效支撐中國經(jīng)濟社會的持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展；2008年出現(xiàn)較低程度數(shù)據(jù)，同時也是安全程度的拐點，之前一直呈下降趨勢，之后逐年回升，但進展緩慢。原因在于2008年我國南方出現(xiàn)大面積雪災(zāi)，這種極端天氣對水安全程度影響較大。同時2008年前由于過于追求GDP總量和經(jīng)濟增速，導(dǎo)致水資源的經(jīng)濟、社會和生態(tài)安全程度逐年下降。2008年后國家對環(huán)境生態(tài)安全重視度提高，環(huán)境友好型社會建設(shè)得以推進，使水安全情況向著好的方向轉(zhuǎn)變。但是由于之前的水安全問題積累時間長、欠賬總量多、發(fā)展慣性大等，導(dǎo)致改善工作推進艱難。從各評價年看，中國水安分的綜合評價除2008年的“不安全”外，均為“基本安全”等級，說明我國水資源總量不太充足而且各區(qū)域?qū)嶋H供應(yīng)量缺口較大。

各評價年的綜合評價得分除了2008年以外整體比較穩(wěn)定，說明我國水安全狀況總體比較穩(wěn)定。原因在于我國區(qū)域跨度大，使得局部地區(qū)大的振蕩能夠在全國大形勢中得以消解，表現(xiàn)為整體上的平穩(wěn)性。比如2007年的南方多省洪澇而甘肅、四川大旱狀況，集合成全國的總數(shù)據(jù)，實際上起到了相互抵消的效果，最后表現(xiàn)為全國整體上不澇不旱的假象。

從未來評價年的三個準則層看，經(jīng)濟社會層面的評價結(jié)果相對較好，糧食保障層面次之，資源生態(tài)層面最差。這種情況表明，我國整體上的水安全狀態(tài)是表面的、顯性的，其內(nèi)部的、隱性的狀態(tài)是不協(xié)調(diào)的。造成這一狀況的原因是多方面的，其中最主要的因素是水資源的市場化程度低，水資源管理缺位嚴重，造成水資源開發(fā)利用不合理，浪費嚴重，污染高發(fā)，最終影響水安全保障能力。我國水安全的綜合評價不僅從整體上和表面上看一般，而且還隱含有比較嚴重的資源生態(tài)安全不協(xié)調(diào)隱患，表明我國水安全方面存在不少問題，必須引起高度重視。

2.提高中國水安全對策建議

從調(diào)整政府角色入手，以建立健全水資源市場體系為基礎(chǔ)，推行技術(shù)優(yōu)化和管理創(chuàng)新，提高水資源管理的科學(xué)化水平，加快我國水安全情況持續(xù)好轉(zhuǎn)進程，消除資源生態(tài)安全隱患，不斷提高水資源對中國經(jīng)濟社會發(fā)展的保障作用。

2.1 科學(xué)定位政府角色

市場經(jīng)濟條件下的水資源管理，必須科學(xué)調(diào)整政府與市場的關(guān)系。為此，政府必須完成諸多重大轉(zhuǎn)變：從直接行政調(diào)配水資源轉(zhuǎn)向利用經(jīng)濟杠桿和市場機制實現(xiàn)調(diào)控；從直接投資辦水利轉(zhuǎn)向組織、引導(dǎo)社會資本辦水利；從直接創(chuàng)辦污水處理廠轉(zhuǎn)向宏觀指導(dǎo)和執(zhí)法監(jiān)督來保障水安全；從包辦全部水資源產(chǎn)品轉(zhuǎn)向主要提供公共水產(chǎn)品和公共水服務(wù)；從直接行政干預(yù)轉(zhuǎn)向著眼宏觀調(diào)控，做好裁判和服務(wù)。政府的角色應(yīng)當定位為：推進政企分開，規(guī)范水行政審批事項，提高經(jīng)濟手段和法律手段對優(yōu)化配置水資源的影響和作用；強化水利規(guī)劃的權(quán)威性，保持規(guī)劃的前瞻性、穩(wěn)定性和可靠性；建立以國有經(jīng)濟為主體的多渠道、多層次水利投資機制，形成科學(xué)規(guī)范、因地制宜的彈性水價機制；強化對涉水事務(wù)的引導(dǎo)、管理和服務(wù)，使水情信息發(fā)布朝著制度化方向邁進，推進水利政務(wù)公開，主動接受公眾監(jiān)督；建立日常性的預(yù)警機制，增強處置涉水危機事項和突發(fā)事件的能力；建立水行政決策咨詢機制、論證聽證機制和責任追究機制，提高水行政決策的科學(xué)化水平。

2.2 提高公眾參與程度

在新的經(jīng)濟發(fā)展階段，迫切要求重新審視在水資源開發(fā)利用過程中國家與社會、政府與公民的關(guān)系，在涉及水管理的全過程實施民主管理，鼓勵公眾參與。為此，應(yīng)當統(tǒng)籌規(guī)劃，建立涉水利益相關(guān)方在政策制定和實施過程中的參與、監(jiān)督及表達機制：建立強制性的水情公告制度，加強水資源信息系統(tǒng)建設(shè)，定期在公共媒體上或者及時在網(wǎng)絡(luò)新媒體上公布水資源消耗量、水質(zhì)監(jiān)測情況、水旱水澇災(zāi)情、分類排污量、地下采水量以及水土流失詳情等；建立和完善涉水重大事項社會聽證制度，提高水資源全過程管理的公眾參與度，完善公共決策機制；高度重視和充分發(fā)揮學(xué)術(shù)界在水管理中的理論支撐作用，增加理論專家和一線技術(shù)骨干在決策形成過程中的話語權(quán)；指導(dǎo)和鼓勵有關(guān)涉水的組織、協(xié)會積極發(fā)展，使其成為政府與公眾之間無縫對接、尋求共識的平臺渠道，提高涉水事項決策的公眾參與度，以期通過多方訴求的博弈、反饋和校正，增強涉水政策制定的規(guī)范化水平。

2.3 完善水資源市場體系

由于水權(quán)模糊和水價機制僵化，導(dǎo)致我國水資源配置市場化程度很低。完善水資源市場體系的當務(wù)之急是明晰水權(quán)，構(gòu)建科學(xué)合理的分類水價、階梯水價機制；通過水資源管理的產(chǎn)權(quán)化、資本化和產(chǎn)業(yè)化，健全市場體系，實現(xiàn)水資源的最優(yōu)配置。產(chǎn)權(quán)管理是水資源管理的核心，只有水資源產(chǎn)權(quán)明晰了，才能保障水資源成為獨立的市場因子，進行有序流動。

產(chǎn)權(quán)明晰的關(guān)鍵在于明確水資源所有權(quán)的具體客體，使其人格化，為水資源的開發(fā)利用、保護治理、權(quán)利流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。水資源產(chǎn)業(yè)化可以在實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)化、資本化之后，引入市場化機制和企業(yè)化運作方式而形成。

3.推進水務(wù)管理一體化

首先，從機構(gòu)和職能上理順管理體制，組建各級水務(wù)局，統(tǒng)籌水資源保護、調(diào)配、供排及防汛抗旱等涉水事宜。目前北京、上海、海南以及深圳、武漢、西安相繼組建水務(wù)局，全國縣級以上水務(wù)局已有近2000個，但是尚未推及全國，國家和地方應(yīng)制定政策予以推動。其次，水質(zhì)、水量統(tǒng)一管理。目前我國沿用的計劃經(jīng)濟體制下的水質(zhì)、水量分部門管理，增加了管理成本和管理難度，降低了管理效率，應(yīng)該整合為一個部門統(tǒng)一管理。最后，對水資源實行分級管理。目前實行的流域和區(qū)域相結(jié)合的水資源管理體制，權(quán)責不明，缺位、錯位等問題突出。建立責權(quán)分明、統(tǒng)一高效的分級管理體制和跨部門協(xié)調(diào)機制，中央水行政主管部門負責宏觀調(diào)控，省級政府對轄區(qū)內(nèi)的水資源、水環(huán)境管理負全責，流域機構(gòu)代表國家對流域內(nèi)水資源進行監(jiān)管，并負責協(xié)調(diào)流域內(nèi)不同省區(qū)之間的水資源管理事宜。

4.推廣“綠色化”節(jié)水理念與新型節(jié)水技術(shù)

“綠色化”是2015年3月中共中央政治局在原有“四化”基礎(chǔ)上提出的“第五化”，它不僅是一種生產(chǎn)方式，也是一種生活方式，更是一種價值取向。在中國水安全方面，我們必須積極推廣“綠色化”節(jié)水理念。在輿論宣傳上，要從根本上扭轉(zhuǎn)人們普遍存在的 “水取之不盡，用之不竭”的傳統(tǒng)思維，加深人們對淡水資源緊張形勢的認識，樹立惜水愛水的危機感和節(jié)水從自己做起的自覺性。在經(jīng)濟杠桿上，全面推行居民生活用水階梯水價，加大高耗水行業(yè)高收費力度，積極培育綠色產(chǎn)業(yè)。另外要大力推廣新型節(jié)水技術(shù)，包括新型農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉技術(shù)、工業(yè)節(jié)水措施及高新節(jié)水技術(shù)。在農(nóng)業(yè)節(jié)水方面，我國具有巨大的節(jié)水空間，目前農(nóng)村普遍存在粗放式的溝渠灌溉和打井灌溉，很少使用比較成熟的噴灌節(jié)水技術(shù)，主要原因是既缺資金投入又缺技術(shù)維護。國家應(yīng)當加大投入，重點支持新型農(nóng)業(yè)灌溉技術(shù)的改進和推廣。

5.科學(xué)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易

首先，積極推進國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易。由于我國幅員遼闊，地區(qū)間差異較大，因此基于比較優(yōu)勢理論的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易市場巨大。政府應(yīng)該充分利用這一優(yōu)勢，出臺指導(dǎo)性政策和扶持性措施，鼓勵富水地區(qū)向干旱地區(qū)出售高耗水農(nóng)產(chǎn)品，干旱地區(qū)據(jù)此可以減少當?shù)厮Y源消耗，降低水安全壓力。其次，適當利用國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易?？茖W(xué)把握國際貿(mào)易的特點和規(guī)律，適當進口高耗水農(nóng)產(chǎn)品，等于進口了水資源，可以緩解國內(nèi)水資源緊張的壓力，提高水安全程度。最后，科學(xué)推進虛擬水貿(mào)易。虛擬水貿(mào)易概念的提出為解決水資源安全問題提供了新的視角，建立科學(xué)的虛擬水補償機制、積極推進虛擬水貿(mào)易，對提高我國水安全程度具有重要的作用。□