國外公共住房模式比較及對中國的借鑒

楊曉楠

(大連海事大學法學院，遼寧大連 116026)

國外公共住房模式比較及對中國的借鑒

楊曉楠

(大連海事大學法學院，遼寧大連 116026)

探討住房權與住房保障制度的全球化發(fā)展，通過對美國、英國、德國、加拿大等國的住房政策進行對比，歸納公共住房政策的不同類型，并探討對中國公共租賃住房制度建設的借鑒意義。如建設保障性住房，使其真正成為對城市房租調控的杠桿；鼓勵更多社會組織進行保障性住房建設，減少政府直接投入；在監(jiān)督和管理架構上，采取集中性審查與分散調查相結合的方式，避免各種違規(guī)欺詐行為的出現(xiàn)。

住房權；住房保障制度；公共租賃住房；保障性住房

一、“住房權”與住房保障制度的全球化發(fā)展

住房問題是關系到國計民生的重要政策性問題之一，現(xiàn)今各國政府都會采取一定的制度來解決國民的住房問題?！妒澜缛藱嘈浴烦撕w傳統(tǒng)的公民和政治權利，也包括經(jīng)濟、社會和文化權利。聯(lián)合國《經(jīng)濟、社會和文化權利國際公約》第11條第1款規(guī)定：“本公約締約各國承認人人有權為他自己和家庭獲得相當?shù)纳钏疁?，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進生活條件。各締約國將采取適當?shù)牟襟E保證實現(xiàn)這一權利，并承認為此而實行基于自愿同意的國際合作的重要性。”這成為公民適度住房權保護的最基本國際法框架。經(jīng)濟、社會和文化權利是一種積極性的權利，要求公民在國家中享有平等的地位，國家積極行為保障公民權利實現(xiàn)。公民的適度住房權正屬于這樣的一項基本權利。

住房權產(chǎn)生之初是作為適足的生活條件的一個部分發(fā)展而來的，隨著國際公約在各國的實施，國際社會對住房權的關注日益增加，特別是在伴隨經(jīng)濟衰落而引起的住房權受損以及弱勢群體的住房權受損等情況下。住房權并不是僅僅指公民有房屋居住的權利，根據(jù)聯(lián)合國經(jīng)濟、社會和文化權利委員會1991年通過的《關于住房權的第4號一般性意見》，適度住房需要滿足一定的標準，不是只家徒四壁、只瓦遮頭，而是應該被視為有權利“居住在安全、和平和有尊嚴的環(huán)境”。聯(lián)合國人權理事會在2000年建立了聯(lián)合國人權理事會適足住房問題特別報告員制度，定期走訪不同的國家和地區(qū)并針對住房權受侵害的問題提出定期的報告。2002年，聯(lián)合國建立了人類住區(qū)規(guī)劃署，以促進社會和環(huán)境可持續(xù)的城市建設，為所有人提供適足的住房。

第二次世界大戰(zhàn)后，福利國家的概念在西方一些國家內(nèi)推廣，公民要求國家通過其政治和組織能力，保障公民的社會水平，為公民提供一定的福利，而且，社會政策也從保障工人的政策推及普遍的從公民權利角度考量社會收入再分配制度。住房保障成為社會保障的一項重要政策，有學者認為，住宅福利是社會福利之最，應當“把住宅問題看作國家、社會的首要問題來對待”。[1]越來越多的國家也把住房問題與健康問題聯(lián)系在一起，認為擁擠的住房有助于疾病的傳播，因此通過政府住房政策來緩解不衛(wèi)生、過度擁擠的住房問題也成了政府工作的中心之一。同時，住房問題也是一個重要的經(jīng)濟問題，如何調控房價、保護租戶的權利成了政策制定的一個重要考慮。[2]畢竟，房屋和一般的消費品不同：首先，房屋是必不可少的消費品；其次，一般來說，房屋在一國國民消費所占的比例較大，會直接影響到公民的生活質量和幸福指數(shù)；再者，房屋出售和出租價格大多與國家或地區(qū)的政策導向相關，個體在影響房屋價格方面的作用相對而言較小。而且，按照聯(lián)合國國際公約關于住房權的規(guī)定，住房權不僅僅涉及房屋本身的屬性，還要求周邊的配套和基礎設施建設滿足一定的標準，而這些均屬于政府的職能所在，所以，各個國家在房屋政策中通常會起到較大的作用，而擯棄了傳統(tǒng)的自由市場的理念。

二、幾個國家公共住房模式的比較

不同國家和地區(qū)的社會政策受到其政治、經(jīng)濟、文化和公眾意識形態(tài)影響較大，因而會采取不同的方式對公民的住房權加以保障。一般來說，主要包括提供公共房屋租住，對社會出租房進行政策支持或經(jīng)濟援助，采取貨幣補貼或者稅收優(yōu)惠、退稅的方式鼓勵公民購房行為，建造低價住房供公民購買，管理和控制房屋租賃和買賣政策從而控制房屋價格等。至今為止，大部分國家和地區(qū)都會采用一定的行政干涉手段保障公民的住房福利，本文選擇幾種較有代表性的模式作以簡單比較。

1.英國

英國是最早建設公共住房的國家之一，早在公元10世紀，英國就開始建設濟貧院來讓窮人有棲居之所?，F(xiàn)代意義的國家住房保障則是工業(yè)革命時期在英國產(chǎn)生的制度，以解決工人住房問題。在早期資本主義剛起步時期，工人的住宅主要是工廠設施的一個部分，以避免工人將時間浪費在交通上。[3]102英國的空想社會主義者也曾試圖在工廠范圍內(nèi)建立公屋，以保障工人的住房。[4]但是，早期工廠提供的住宅密度太高，衛(wèi)生狀況也不好，于是政府制定政策通過強制性的手段改善不良住宅。1885年通過的《工人住房法案》(HousingoftheWorkingClassesAct)授權地方政府關閉不符合衛(wèi)生條件的住宅，房東有義務提供符合基本衛(wèi)生標準的房屋。同時，允許地方通過貸款方式建立房屋。在這個法案的基礎上，倫敦和一些地區(qū)開始建立一些公共住宅。20世紀初英國發(fā)生了很多勞動者針對房屋上漲而舉行的罷工、游行，1919年，英國政府頒布了《住宅與城鎮(zhèn)規(guī)劃法》(Housing,TownPlaning, &c.Act)，是英國政府全面干涉住房問題的法律。其中規(guī)定，地方政府有義務考慮工人階級的住房需要，在《工人住房法案(1890年修改)》的框架下制定和推行計劃；出租房屋價格由政府或者議會確定，不能隨意買賣二手房屋，多余房屋應賣給政府處置，然后由政府建成公共房屋。

英國屬于歐洲自由主義主導的國家之一，它的住房政策或多或少反映了盎格魯-撒克遜模式下市場主導住房的理念。英國早期的公共住房制度主要是由地方議會承擔管理和建設公共住房的責任，因此也被稱為“議會住房”(Council Housing)。1980年的《住房法》(HousingAct)規(guī)定了“購房權”(right to buy)的概念，議會住房的職能逐漸消退；1982年的《社會保險和住房福利法》(SocialSecurityandHousingBenefitsAct)建立了住房福利系統(tǒng)；1993年通過的《租賃改革、住房和城市發(fā)展法》(LeaseholdReform,HousingandUrbanDevelopmentAct)鼓勵承租人從參與租金抵押貸款中獲得利益。然而在這一段時間內(nèi)，英國主要由保守黨執(zhí)政，而且世界經(jīng)濟也一度衰落，所以，公共住房建設也一度陷入低迷發(fā)展的狀況。1997年以來，工黨上臺執(zhí)政，英國的住房市場逐漸趨于穩(wěn)定和完善。1996年通過的《住房補助金、建設和重建法案》以及“居者有其屋”政策、2002年的《無家可歸救助法》、2004年的《住房法》等幾部法律力圖幫助低收入人群。20世紀80年代后，英國政府試圖削減福利制度帶來的巨大赤字，推行房屋的私有化，政府支持的對象主要是中低收入者、貧困家庭，廉價公共房屋的主要申請人限于“長期等候申請政府住房的貧困住戶(Council Waiting List)，指生活在貧困線以下的城市貧民、未能完成學業(yè)的年輕人、從企業(yè)中裁撤下來的員工，部分老年人、單親家庭的成員等”。[5]1996年后，也將公共住房(public housing)概念轉變?yōu)樯鐣》?social housing)概念，地方規(guī)劃部門要求私人企業(yè)建造“經(jīng)濟上能夠購買得起的房屋”以作為建筑規(guī)劃的前提條件。2005年提出了“股改房”計劃，大幅度提高住房的私有化程度。2006年，為了鼓勵貧窮階層也能有自己的房屋，英國政府又推出了購買社會住房計劃，租戶可以通過優(yōu)先購買權來獲得他們所租住房屋的部分所有權。而且，大部分的社會住房租戶可以和其他的租戶交換房屋，即便他們的房東不同。英國政府的房屋補貼發(fā)放形式包括租房補貼和購房補貼兩種。租房者可以享有租房補貼，購房者可以在貸款、保險和房屋維護方面享有一定的優(yōu)惠。據(jù)有關資料統(tǒng)計，2008年，英國自有住房、租住公共房屋與租住私有房屋的比例是68%、18%、14%。盡管政府盡量減少住房開支，但是對低收入家庭的資助還是投入很大。此外，由于地方議會在住房保障方面起到了積極的作用，因此政府要補貼地方議會一定的財政，用以減少新建住房產(chǎn)生的債務。[3]134-165在英國的住房保障制度中，住房協(xié)會、建房互助協(xié)會等非營利機構也為低收入家庭提供了很多經(jīng)濟的援助，其中部分資金源自慈善籌款。

2.美國

20世紀30年代以來，美國開始推行房屋保障制度。1937年，通過了《房屋法案》(Wagner-SteagallHousingAct)，建立了美國房屋署(United States Housing Authority)，資助州或者社區(qū)建立低成本、符合適足標準的住宅。美國保障住房制度經(jīng)歷了三個時期：(1)在保障制度實施的早期，主要是進行公共住房建設，住房建造的具體實施由州政府負責，產(chǎn)權也歸州政府所有；(2)在20世紀60年代至70年代，補貼私營發(fā)展商建造新房，并且鼓勵私有房業(yè)主為中低收入人士提供低租住房，[6]1974年的房屋計劃鼓勵私人建立可以負擔得起的住房；(3)20世紀70年代以后，實行租金優(yōu)惠政策，降低租房者負擔，并且為租房者提供一定的補貼，[7]采用了發(fā)放租金優(yōu)惠券的方式，租戶可以在各地使用這種優(yōu)惠券，1999年，租金優(yōu)惠券被整合在住房選擇優(yōu)惠券計劃中?，F(xiàn)今，美國政府已經(jīng)不再直接進行公共住房建設，主要通過優(yōu)惠券計劃向低收入的租客提供補貼，這也是美國住房保障制度的特點之一。2009年，房屋租戶的租金在收入比例中的平均值約為27.2%。[8]同時，美國政府對低收入者的住房稅收給予優(yōu)惠，1986年通過了低收入者購房和租房稅收抵扣的法案，規(guī)定房屋業(yè)主可以在10年內(nèi)每年接受個人所得稅的直接抵扣。需要購房的低收入群體可向州和地方政府申請抵押信貸證書，成功取得這一證書的人由于稅收抵扣而提高了還款能力，從而可以獲得更多住房抵押貸款。[9]

3.加拿大

加拿大是一個移民人口比例較高的國家，同時，它也是一個福利型的城市社區(qū)為主的國家。據(jù)加拿大統(tǒng)計局在1986年的統(tǒng)計，加拿大人口中約77%居住在城市。[10]2011年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，加拿大的城市人口已經(jīng)達總數(shù)的約81%，在G8國家中位居第二高位。[11]而城市住房的價格在居民消費中所占的比例偏高。在加拿大的住房政策實施早期，政府投入較大，1937年的聯(lián)邦房屋改善計劃(Federal Home Improvement Plan)為66 900戶家庭提供了住房貸款補貼利率；1938年，聯(lián)邦通過了《國家住房法》(NationalHousingAct)，1946年通過了《社會保險網(wǎng)絡法》。截至20世紀60年代，大約有10 000至12 000間公共房屋和5000間參股出租住房。1954年聯(lián)邦政府同意為私人投資者的抵押貸款提供保障，這使得聯(lián)邦政府減少了房屋上的直接投入，而成為抵押貸款的擔保者和放款人的最終保障。[12]20世紀80年代，政府通過全國性的房屋機構——加拿大抵押和房屋公司(Canada Mortgage and Housing Corporations)推動非營利的社會機構參與住房保障行動，該公司被授權代表政府行使貸款職能，協(xié)助執(zhí)行社會住房計劃，改善現(xiàn)有住房和居住區(qū)狀況。國家推動全國性政策以保障低收入人群能夠有一定數(shù)量的住房。加拿大主要的政策執(zhí)行機構也是地方機關，1993年聯(lián)邦政府已經(jīng)不再建造新的社會住房，1996年，聯(lián)邦政府宣布現(xiàn)存的社會住房管理和繼續(xù)補貼工作移交給省政府，每個省執(zhí)行的情況就變得大不相同?？傊?，修改了國家住房法后，社會住房的數(shù)量整體上還是大幅度增加。加拿大的住房政策目標是確保所有的加拿大人可以以能夠負擔得起的價格購買體面的住房，政府主要通過協(xié)助建設足夠的房屋、提供貸款擔保，為那些在私人房屋市場上無法獲得適足住房的人提供獲得住房的手段，保護公民的住房權。在這個過程中，非政府機構和社會組織起到了非常積極的作用。

4.德國

德國的住房政策和英美傳統(tǒng)下的自由主義政策取向不同，有學者稱為“大陸法團社會住房模式”。[3]187德國住房市場的一個最大的特點就是租賃市場的比重要大于銷售市場的比重。資料顯示，德國自有住房的比例僅為42%，而租賃房屋占58%。1919年魏瑪憲法中規(guī)定了公民有權獲得健康的住房，政府開始在20世紀20年代對住房建設進行補助。德國一度采用租金管制條款，使房租價格保持在一個較低的水平，但是在這種情況下，建房和買房的私人投入減少，政府只能補貼非營利性的房產(chǎn)協(xié)會以鼓勵投資房產(chǎn)。第二次世界大戰(zhàn)后，政府通過《住房建設法案》，對出租房和私有住房都給予補貼，條件是控制房屋租售價格，并且限制住房只能出售給特定的人群。對住房合作社建造的房屋，政府實行免稅的政策，住房信貸銀行以無息或低息貸款扶植私人和開發(fā)商投資建造出租房屋，并設立住房建設基金，以利息優(yōu)惠方式扶植開發(fā)商和個人改造舊房，作為租售之用。[3]214除了對房租租金進行控制和對租客提供保護外，政府也提供公共福利住宅和房租補貼給低收入人士。低收入群體在向政府申請后，可以得到福利性住房，但這種住房人均使用面積須在45 m2以下，政府還負擔其水、電等費用。[13]除此之外，政府還采取一系列的獎勵措施鼓勵公民購買住房或者自建住房，或者鼓勵建造節(jié)能環(huán)保型住房。

三、國外制度對中國公共租賃房屋的借鑒意義

就各國經(jīng)驗而言，一般來說，各國的住房保障制度的主要政策指向都是中低收入的人群。盡管實行的措施都是就各國的實際情況進行考量，包括經(jīng)濟、文化傳統(tǒng)、政府模式(中央和地方關系模式)、政府財政情況等，但其中仍有一些共同性特點。

(1)主動建設公共房屋進行出租或者出售，保證公共房屋的出租和出售價格在公民可承受的范圍內(nèi)。雖然這種建設投資政策在大多數(shù)國家保障性住房早期較多，但是有國家逐漸減少保障性住房建設的趨勢。一些國家一方面鼓勵、引導私人和非營利社會群體參與建設保障性住房，并給予一定的稅收或者土地政策、貸款等方面的優(yōu)惠，另一方面鼓勵公民購買住房，也就是鼓勵住房的私有化，給予公民貸款優(yōu)惠、貸款擔保等。

(2)鼓勵社會組織(特別是非營利社會組織、慈善組織)參與社會住房保障的進程，政府逐漸從一個直接責任主體角色轉變成一個救濟性的間接主體角色，這也符合社會、經(jīng)濟和文化權利保障的特點，即并不是要求國家直接為公民提供所需的福利，而是使公民得到這種福利的行為變得更為便利。

(3)相當多政府給予公民一定的貨幣補貼，以減稅、扣減稅前收入、租房優(yōu)惠券或者現(xiàn)金、房租打折或退返部分租金等方式減少中低收入人群的租房和購房負擔，從而使得更多人可以住得上、住得起體面的房屋。同時，這樣的補貼制度多數(shù)與其他的社會保障制度相結合，并且對直接進行貨幣現(xiàn)金補貼的人群收入通常有所限制。

(4)大多數(shù)國家或地區(qū)不同程度參與管理、干預房屋出租或出售的市場價格。例如，德國這種房屋租賃市場比例份額較大的國家，其對租金的宏觀調控政策相對比較嚴格，而一些受自由主義意識形態(tài)主導的福利國家或者移民國家，其直接進行房屋租售價干涉的力度較小，而是通過經(jīng)濟補貼或者稅收優(yōu)惠的刺激政策增加房屋的私有化程度，并保障低收入群體可以居有其所?？傊?，各國的國情不同，人口組成和經(jīng)濟、政治現(xiàn)狀不同，也會導致政策實施的效果在各國有所不同。

按照聯(lián)合國經(jīng)濟、社會和文化權利委員會對住房權的解釋，適足住房的標準決不只限于四面有墻壁和頭上有屋頂，它必須至少包括以下幾個要素：使用權保障、力所能及、適于居住、住房機會、各種服務近便、能提供基礎設施及適當?shù)奈幕h(huán)境。從各國的實踐來看，大部分國家都在從國家提供住房走向地方政府提供住房，再轉向進行社會住房建設，直到住房大面積私有化的進程。但是，這并非一蹴而就，大部分國家在公共住房發(fā)展早期都有一定的經(jīng)濟投入。然而，我國幅員遼闊，人口眾多，城市低收入住房困難家庭數(shù)量較一般國家大很多，而且我國正處于經(jīng)濟建設和持續(xù)發(fā)展時期，如果通過國家直接進行財政投入，進行公共住房建設，并不是太現(xiàn)實。況且國家在國際公約下的義務更多是使公民得到可承受得起的房屋行為更為便利。就我國今天的情況來看，大城市房價過高，小城市土地拍賣過程中違規(guī)現(xiàn)象比較嚴重，導致一些城市中低收入家庭購買房屋困難較大，甚至一些中等收入家庭想買到體面的房屋都并非一件易事。盡管國家在近年來持續(xù)出臺政策控制房價，但是在市場經(jīng)濟主導的房地產(chǎn)商品市場，效果并不是非常明顯。在這種情況下，建設保障性住房理論上是可以對房價降低有一些幫助的。

我國保障性住房體系起初包括廉租房、經(jīng)濟適用房和公共租賃房屋三個部分，面向群體理論上是城鎮(zhèn)最低收入家庭、中低收入家庭和中等偏低家庭三個部分，嚴格上說法律設計是希望這三個類別的家庭能在三種補助方式上實現(xiàn)對接。2013年12月，住房與城鄉(xiāng)建設部、財政部和國家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布《關于公共租賃住房和廉租房住房并軌運行的通知》，從2014年起，廉租住房(含購改租等方式籌集)建設計劃調整并入公共租賃住房年度建設計劃。廉租住房并入公共租賃住房后，地方政府原用于廉租住房建設的資金，調整用于公共租賃住房建設。原用于租賃補貼的資金，繼續(xù)用于補貼在市場租賃住房的低收入住房保障對象。但是，由于各地政府權力過大，對欺詐行為的處理威懾力不夠，因此在實施過程中存在一些廉租房住戶轉租住房，公共租賃住房在一些城市價格較高或者條件設置過為苛刻，導致中等家庭根本無法購買，對于真正的對象人群落實不力等問題。[14]而且，我國一些城市保障性建設地處偏遠，而且相對集中，實際上會讓這些人的交通非常不便利，一方面會造成交通擁堵，另一方面會導致貧困人口過于集中。我國可以利用外國公共房屋措施，讓保障性住房制度真正成為對城市房租調控的杠桿，減少購房投資、炒房群體。同時，鼓勵更多社會組織(特別是非營利組織)進行保障性住房建設，減少政府直接投入，采取政府、社會組織和個人共同占有房屋產(chǎn)權的方式。不過，在監(jiān)督和管理架構上，除了加大信息公開力度，還應投入更多人力，采取集中性審查與分散調查相結合的方式，避免各種違規(guī)欺詐行為的出現(xiàn)。

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2015-06-18

遼寧省社會科學規(guī)劃基金項目(L12CFX011)；中央高校基本科研業(yè)務費專項資金資助項目(3132015118)

楊曉楠(1979-)，女，博士，副教授；E-mail:chapellyyang@163.com

1671-7031(2015)06-0082-05

D923.2

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