公民參與在中國(guó)發(fā)展的現(xiàn)狀與對(duì)策

張彩玲，張志坤

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院,遼寧大連 116025)

公民參與在中國(guó)發(fā)展的現(xiàn)狀與對(duì)策

張彩玲，張志坤

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院,遼寧大連 116025)

公民參與在中國(guó)的發(fā)展變化主要發(fā)生在參與領(lǐng)域、參與主體、參與意識(shí)、參與環(huán)境以及參與方式方面，公民參與對(duì)于建立服務(wù)型政府、創(chuàng)新社會(huì)治理、彰顯以人為本、培育新型公民等有著重要意義，但目前中國(guó)的公民參與仍存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，并且參與能力不足，制度保障欠佳。有效推進(jìn)中國(guó)公民參與的發(fā)展就必須從公民、政府、制度三個(gè)角度出發(fā)，提出切實(shí)可行的對(duì)策思路。

公民參與；公民身份；社會(huì)治理；服務(wù)型政府

公民參與的實(shí)踐最早可以追溯到古希臘的城邦民主制，雅典的直接民主制是公民參與的典范之一。在西方，當(dāng)代意義上的公民參與產(chǎn)生于20世紀(jì)60年代，代議制民主的危機(jī)使公民參與政治及社會(huì)事務(wù)決策的要求越來越強(qiáng)烈，公民參與社會(huì)治理已是大勢(shì)所趨，正如貝爾納·馬南所指出，“民主的正當(dāng)性體現(xiàn)在集體意識(shí)的形成過程中，而不是集體意志本身”[1]。在我國(guó)，新中國(guó)成立后的第四部憲法，即“八二憲法”總綱中明確規(guī)定，人民可以通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)以及各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)。公民參與不僅有效保障了公民權(quán)利，也成功體現(xiàn)了公民責(zé)任，是一個(gè)成熟的公民社會(huì)開展社會(huì)治理的基礎(chǔ)。

與公民參與相類似，政治參與主要是指公民以某種途徑，對(duì)政府的政治決策或?qū)裾紊钤斐捎绊懙恼涡袨?。政治參與活動(dòng)主要有公民個(gè)體的投票、選舉、結(jié)社活動(dòng)以及主動(dòng)接觸，政治參與的主體一般是指公民個(gè)體[2]。而本文所說的公民參與不僅僅包含公民個(gè)體參與政治活動(dòng)的行為，還包括公民在行動(dòng)具有合法性的基礎(chǔ)上，參與到社會(huì)組織、社區(qū)等載體中，有效進(jìn)行社會(huì)治理，協(xié)同管理公共事務(wù)、維護(hù)公共權(quán)益、實(shí)現(xiàn)公民身份的過程。因此，公民參與是比政治參與有更大外延的概念，理解了這一點(diǎn)，才能更加深刻地理解公民參與對(duì)當(dāng)今中國(guó)社會(huì)治理的重要意義。

一、當(dāng)今中國(guó)公民參與的發(fā)展趨勢(shì)

1.參與領(lǐng)域不斷擴(kuò)大

在我國(guó)，公民參與領(lǐng)域不斷由政治領(lǐng)域擴(kuò)大到社會(huì)領(lǐng)域，“自上而下”與“自下而上”兩種過程的結(jié)合促成了這種轉(zhuǎn)變：一方面，“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)型讓政府成為“有限政府”，眾多社會(huì)事務(wù)交由社會(huì)自主管理，大大激發(fā)了社會(huì)活力，為公民參與社會(huì)治理提供了良好的社會(huì)環(huán)境；另一方面，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)出現(xiàn)相對(duì)獨(dú)立的自主空間，大量個(gè)體在不同領(lǐng)域自主追求自身利益，伴隨著公民意識(shí)的提升與治理能力的提高，公民參與社會(huì)治理的呼聲越來越高。有學(xué)者將公民參與在我國(guó)的發(fā)展以2000年為界，分為傳統(tǒng)公民參與階段與新公民參與階段。傳統(tǒng)公民參與階段指2000年以前的以決定政府人員組成或參與政治選舉為內(nèi)容的公民參與階段，這一時(shí)期公民權(quán)利幾乎被簡(jiǎn)化為投票權(quán)；而新公民參與階段則指2000年以后的以參與眾多公共事務(wù)為內(nèi)容的公民參與階段[3]。如果將這種劃分看作一種理想類型，那么從中可以清晰地看出我國(guó)公民參與領(lǐng)域的深入與擴(kuò)大。

2.參與主體日趨多元化、廣泛化

首先，改革開放以及實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來，社會(huì)分工不斷細(xì)化，新興職業(yè)不斷涌現(xiàn)，社會(huì)階層不斷復(fù)雜化，使得公民參與的身份不斷趨向多元化；此外，不僅僅是公民個(gè)體，各類協(xié)會(huì)、商會(huì)、學(xué)會(huì)等非政府組織，以及一些社區(qū)自治組織也活躍在參與公共事務(wù)決策的過程中，成為多元參與主體中的一員；最后，單位制的解體使社會(huì)中大量“單位人”轉(zhuǎn)向“社會(huì)人”，他們脫離體制的保護(hù)后積極尋求新的維護(hù)自身權(quán)益的方法與途徑，往往以社會(huì)組織或其他組織為媒介，參與到管理公共事務(wù)的活動(dòng)中來，使得利益訴求的主體不斷趨向于廣泛化。參與主體隊(duì)伍的壯大極大地動(dòng)搖了精英主義決策的歷史，促進(jìn)了公共政策制定的科學(xué)化與民主化。

3.參與意識(shí)日漸提高

首先，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不僅僅是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一場(chǎng)變革，同樣也對(duì)思想領(lǐng)域產(chǎn)生了深刻影響，它在增加社會(huì)物質(zhì)財(cái)富的同時(shí)，廣泛提高了公民素養(yǎng)，鼓勵(lì)公民積極維護(hù)自身權(quán)利；其次，國(guó)家簡(jiǎn)政放權(quán)的實(shí)行以及法規(guī)政策的完善，極大改善了公民參與社會(huì)事務(wù)的政治環(huán)境與法律環(huán)境，增強(qiáng)了公民參與的信心，參與意愿得到提升；另外，立足于基層的社區(qū)自治為社區(qū)居民帶來的好處與便利，社會(huì)組織在維護(hù)弱勢(shì)群體權(quán)益等方面取得的成就，更是讓人們切實(shí)體會(huì)到公民參與社會(huì)治理的益處，愿意積極參與其中；加之近年來自媒體，如微博、微信等的發(fā)展，為公民參與提供了大眾化的平臺(tái)……這些都在不同方面提高著公民的參與意識(shí)，志愿精神、自律精神、公共服務(wù)精神等不斷彰顯。

4.參與環(huán)境得以改善

不論是公民個(gè)人還是個(gè)體借助于某種載體的公民參與，其參與環(huán)境都有顯著改善：首先，“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)型讓政務(wù)公開、信息透明有望成為常態(tài)，如北京舉行的公共交通調(diào)價(jià)聽證會(huì)、長(zhǎng)春市市長(zhǎng)電話公開等措施都是鼓勵(lì)公民參與付諸實(shí)踐的表現(xiàn)；其次，對(duì)社會(huì)組織登記審批程序的簡(jiǎn)化，對(duì)相關(guān)領(lǐng)域法規(guī)政策的完善，對(duì)社區(qū)自治的重視程度的加深等，也為公民參與的各類載體提供了良好的制度環(huán)境與現(xiàn)實(shí)條件；最后，信息科學(xué)技術(shù)，如電子郵件、視頻通話、短信等的發(fā)展，使得公民參與不再受地域等客觀條件的局限，保障了參與的廣泛性與時(shí)效性。參與環(huán)境的改善能夠極大地提高公民的政治效能感，鼓舞公民精神的崛起，為公民擺脫“政治冷漠”心態(tài)提供客觀條件的支持。

5.參與方式日趨多樣

我國(guó)現(xiàn)有公民參與的方式呈現(xiàn)出多樣化的特征，據(jù)有關(guān)學(xué)者概括，目前正在不斷完善的制度內(nèi)的公民參與方式主要有：政治投票和選舉，各級(jí)人大、政協(xié)參政議政，信訪制度，基層的群眾自治組織及其議事制度，行政復(fù)議和行政訴訟，社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度，大眾傳媒參與，社會(huì)團(tuán)體參與，公民旁聽制度等[4]。另外，一些新的參與方式，如志愿者活動(dòng)的開展、機(jī)關(guān)效能投訴中心的建立、共同生產(chǎn)等也引起了相關(guān)部門的重視。隨著國(guó)家對(duì)公民參與認(rèn)識(shí)的不斷深入與公民社會(huì)的不斷發(fā)展，公民參與的途徑將不斷增多，參與的渠道也將更加通暢。

二、當(dāng)今中國(guó)公民參與的社會(huì)意義

1.公民參與利于鞏固服務(wù)型政府的合法化基礎(chǔ)

政府決策必須以人民為出發(fā)點(diǎn)，滿足人民需求，取得人民的信任，否則，合法性危機(jī)就會(huì)產(chǎn)生。當(dāng)今中國(guó)正不斷推進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)，服務(wù)型政府要維護(hù)自身合法性基礎(chǔ)，就要體現(xiàn)公民本位與社會(huì)本位，“政府治理必須實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力運(yùn)作模式的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)國(guó)家權(quán)力向社會(huì)的回歸”[5]，公民參與就是這樣一條契合服務(wù)型政府目標(biāo)的治理模式。首先促使政府決策過程的公開化、透明化；其次政府與公民的相互交流大大加深了公民對(duì)政府決策的理解，加強(qiáng)政府與公民之間的互信；最后，由于政策是政府與公民雙方協(xié)商的結(jié)果，能夠保證決策在公民中的有效實(shí)行，提高了公共服務(wù)供給或社會(huì)治理的效率與質(zhì)量。如此一來，公民參與建立了政府與公民間的互信，服務(wù)型政府的合法性得到保證。

2.公民參與利于創(chuàng)新社會(huì)治理，提高公共事務(wù)決策的質(zhì)量

十八屆三中全會(huì)明確提出要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理，政府早已不再是唯一的社會(huì)治理主體，非政府組織等機(jī)構(gòu)在具有行動(dòng)合法性的基礎(chǔ)上，也成為社會(huì)治理的一員，因此，公民的廣泛參與成為提高社會(huì)治理能力、創(chuàng)新社會(huì)治理方式的必然要求，“公眾參與的廣泛性、科學(xué)性和深刻性同社會(huì)治理的有效性是成正比的”[6]。首先，調(diào)動(dòng)起公民參與公共事務(wù)治理的積極性，能夠?yàn)閯?chuàng)新社會(huì)治理提供廣泛的、堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)；其次，公共事務(wù)的決策既然服務(wù)于人民，就必須要聽取他們的意見，吸取他們的智慧資源，保證政策確實(shí)滿足人民利益，符合人民需求；最后，由于政府的決策受到相關(guān)利益集團(tuán)的影響，且政府人員的理性是有限的，無法全面獲取政策制定的有關(guān)信息，那么他們的決策就很可能偏離了公共利益，公民參與可以加強(qiáng)對(duì)政府的監(jiān)督，保障決策的利民本質(zhì)。

3.公民參與提倡以人為本，利于落實(shí)公民權(quán)利，強(qiáng)化公民責(zé)任

科學(xué)發(fā)展觀要求立足于人民需要，滿足人的全面發(fā)展，作為公民，既要積極捍衛(wèi)自身公民權(quán)利，也要履行自身的公民責(zé)任。因此，一方面，公民通過參與社會(huì)治理與公共政策的制定，提出自己的利益訴求，維護(hù)自身權(quán)利的有效實(shí)現(xiàn)；另一方面，公民也必須在參與社會(huì)治理的過程中感受到自身對(duì)他人、對(duì)社會(huì)事務(wù)所具有的責(zé)任，懂得如何適應(yīng)公共生活，培養(yǎng)合作精神、奉獻(xiàn)精神。只有這樣，公共參與才能有序健康發(fā)展，避免公民對(duì)社會(huì)事務(wù)產(chǎn)生類似于“公共物品困境”的冷漠心態(tài)，也避免由于過分強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利造成的國(guó)家高度政治化或社會(huì)生活的無序狀態(tài)。

4.公民參與有助于培育新型公民

公民社會(huì)的發(fā)展與新型公民的成長(zhǎng)是相互促進(jìn)的過程，公民參與便是培養(yǎng)新型公民的有效方式之一。首先，公民參與使公民在參與公共事務(wù)決策與社會(huì)事務(wù)治理的過程中，潛移默化的內(nèi)化了志愿精神、民主精神、法治精神、公共服務(wù)精神、自律精神、奉獻(xiàn)精神等公民精神，這是公民社會(huì)的“靈魂”所在；其次，公民參與通過一系列的政治活動(dòng)或社會(huì)活動(dòng)，給予了公民捍衛(wèi)自身權(quán)益與踐行自身責(zé)任的機(jī)會(huì)，鍛煉并提高了公民進(jìn)行政治參與或社會(huì)治理的能力；最后，公民參與不可避免地要與其他人或其他組織進(jìn)行合作，公民在合作的過程中需要意識(shí)到他人的存在，并努力達(dá)成共識(shí)，培養(yǎng)了公民的寬容意識(shí)，在日趨多元化的社會(huì)中，寬容意識(shí)有助于減少社會(huì)分歧，促進(jìn)和諧社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展。所以說，公民參與在培育新型公民方面功不可沒。

三、當(dāng)今中國(guó)公民參與的現(xiàn)實(shí)困境

1.公民參與仍存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)

伴隨著我國(guó)公民社會(huì)的崛起，公民意識(shí)也逐漸覺醒，但受到傳統(tǒng)思想等的制約，在對(duì)公民參與的認(rèn)識(shí)上仍然存在以下幾個(gè)誤區(qū)。首先，公民心中殘存的官本位以及臣民意識(shí)的影響使得公民對(duì)政府產(chǎn)生一定依賴心理，這種思維意識(shí)使得公眾認(rèn)為他們只是政策的被動(dòng)“接受者”，而沒有意識(shí)到自身在參與決策、維護(hù)權(quán)利方面所能發(fā)揮的重要能動(dòng)作用；其次，由于公民社會(huì)發(fā)展的不成熟，一部分公民仍將公民參與等同于政治參與，沒有把握公民參與的深刻內(nèi)涵，這使得公民參與僅僅存在于投票、選舉的范圍內(nèi)，極大地限制了公民參與公共事務(wù)治理的熱情；最后，一些政府官員受精英主義決策的影響，依然將公共參與視為我國(guó)民主進(jìn)程的“點(diǎn)綴”，單方面認(rèn)為公民參與決策增加了決策成本，影響了行政效率，而沒有看到公民參與對(duì)公民自身權(quán)利與義務(wù)的肯定，以及對(duì)決策科學(xué)化、民主化產(chǎn)生的重要作用。

2.公民參與的能力與水平尚待提高

首先，由于我國(guó)剛剛邁入公民社會(huì)，受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及受教育程度等條件的制約，公民參與的技巧、程序、基本規(guī)范等尚未完全被公眾掌握，且每個(gè)公民只能在有限理性的基礎(chǔ)上作出決策，公民參與決策的質(zhì)量不能得到完全保證；其次，我國(guó)公民參與的組織化程度依然不高，公民參與的主要載體，如社會(huì)組織以及社區(qū)自治組織的發(fā)展尚未成熟，對(duì)政府的依賴仍然存在，獨(dú)立進(jìn)行社會(huì)治理的能力較弱；最后，公民主動(dòng)參與的意識(shí)雖然有所提高，但仍沒有在全社會(huì)形成一種尊重公民權(quán)利、履行公民責(zé)任風(fēng)氣，部分公民對(duì)公共事務(wù)的管理仍存“搭便車”的心理，對(duì)社會(huì)治理的參與也沒有擺脫滿足私利的功利心理，這些都限制了公民精神的彰顯，使得公民參與的能力與水平?jīng)]有得到實(shí)質(zhì)性提升。

3.公民參與的制度保障仍需加強(qiáng)

一方面，目前我國(guó)法律對(duì)公民參與的規(guī)定主要存在于《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》以及《中華人民共和國(guó)選舉法》當(dāng)中，這些法律對(duì)公民的政治參與進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定和說明，但對(duì)于公民進(jìn)行社會(huì)事務(wù)治理的途徑、程序等尚沒有健全的法律規(guī)定，公民往往只能訴諸非制度性參與來保障自身權(quán)益；另一方面，對(duì)于公民參與的主要載體——社會(huì)組織或社區(qū)自治組織，“制度剩余”或“制度不足”的情況同樣較嚴(yán)重，嚴(yán)重限制了這些自治組織的健康發(fā)展，公民參與的載體無法為公民參與提供通暢性的渠道或是規(guī)范性的引導(dǎo)，公民參與社會(huì)治理的能力遲遲得不到鍛煉與提高，參與社會(huì)事務(wù)管理帶來的益處也無法得到切身體會(huì)，長(zhǎng)此以往，參與積極性會(huì)受到嚴(yán)重挫傷。

四、推進(jìn)公民參與在中國(guó)發(fā)展的基本思路

當(dāng)今中國(guó)，公民參與在國(guó)家和社會(huì)的共同努力下，已經(jīng)取得了可喜的進(jìn)步。近年來，各個(gè)地區(qū)對(duì)推進(jìn)公民參與展開了積極探索，如重慶市開縣麻柳鄉(xiāng)開展的擴(kuò)大鄉(xiāng)民參與鄉(xiāng)村治理取得的良好效果，為其他地區(qū)提供了成功經(jīng)驗(yàn)；一些公民參與的新形式不斷涌現(xiàn)，如杭州自2001年起正式實(shí)施的社區(qū)志愿者服務(wù)工作，在杭州主城五個(gè)城區(qū)建立了區(qū)級(jí)志愿者協(xié)會(huì)，成立了“愛心超市”，組建了“黃手帕”援助老人服務(wù)隊(duì)等公民參與社區(qū)治理的民間組織；法律制度也不斷完善，如廣州市制定的《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》，是全國(guó)第一部關(guān)于公眾如何參與行政立法的地方性法規(guī)，以及各個(gè)省市相繼出臺(tái)的致力于改善社會(huì)組織的生存狀況等的地方法規(guī)，為公民參與提供了良好的制度環(huán)境與社會(huì)環(huán)境……這些努力取得的成果讓人們看到公民參與對(duì)于保障公民權(quán)利、完善社會(huì)治理所能發(fā)揮的不可估量的作用，也證明了公民參與在中國(guó)的確具有巨大的發(fā)展?jié)摿Γ虼?，迫切需要從以下角度出發(fā)，妥善推進(jìn)公民參與在中國(guó)的進(jìn)一步發(fā)展。

1.公民的角度

有序、高效的公民參與首先要從轉(zhuǎn)變公民的傳統(tǒng)觀念開始，只有公民有意識(shí)地主動(dòng)參與到各項(xiàng)公共事務(wù)管理的過程中來，公民參與才能夠取得預(yù)想的效果，因此，需要在全社會(huì)加強(qiáng)公民權(quán)利與義務(wù)的教育，深化人們對(duì)公民身份的認(rèn)識(shí)，鼓勵(lì)公民積極參與社會(huì)治理，勇于維護(hù)自身權(quán)益；[7]另外，不能僅從思想上做出改變，為避免公民參與的無序與低效狀態(tài)，應(yīng)持續(xù)加強(qiáng)公民參與能力的培訓(xùn)與教育，要使公民具備理解政府決策、執(zhí)行政府決策的能力，具備維護(hù)自身合法權(quán)益、履行自身責(zé)任義務(wù)的能力，掌握必備的公民參與的方式方法，更重要的是，要有步驟地加強(qiáng)公民參與的組織化水平，完善公民的參與網(wǎng)絡(luò)。這里的參與網(wǎng)絡(luò)即社會(huì)組織以及社區(qū)等公民參與的載體，它能夠?qū)⒉煌尘凹安煌V求的公民個(gè)體整合起來，促進(jìn)公民與政府之間的溝通，更好地協(xié)調(diào)各方面的利益。

2.政府的角度

服務(wù)型政府的建立促使政府的價(jià)值取向由以政府為本轉(zhuǎn)向以公民為本，政府必須明確意識(shí)到在推進(jìn)公民參與方面所擔(dān)負(fù)的重要責(zé)任。首先，政府的管理理念要發(fā)生轉(zhuǎn)變，在公共事務(wù)的管理中要充分體現(xiàn)對(duì)人民的信任與尊重，注重與公民進(jìn)行平等對(duì)話與協(xié)商，克服官本位等傳統(tǒng)心態(tài)的影響，將以人為本的理念落實(shí)到具體的工作中來；其次，政府要為公民參與提供更多的渠道與途徑，注重傾聽公民的愿望與訴求，如充分利用網(wǎng)絡(luò)等科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，為公民參與提供更加廣泛的平臺(tái)，增加公民參與的便利性與有效性，提高公民參與決策的效率；最后，政府應(yīng)借助網(wǎng)絡(luò)等媒介大力推進(jìn)政務(wù)公開，“將行政權(quán)力運(yùn)行的依據(jù)、過程和結(jié)果向相關(guān)人群和公眾公開，使相關(guān)人和公眾知悉”[8]。只有政府決策過程透明化，才能真正保證公民的知情權(quán)，推進(jìn)公民參與的深入開展，否則，公民參與極可能流于形式，退化為一場(chǎng)“政治作秀”。

3.制度的角度

公民參與制度的建設(shè)為公民參與提供了合法化基礎(chǔ)，公民參與不能夠缺乏制度保障，原因在于，一方面，在依法治國(guó)的背景下，缺乏制度規(guī)范使得公民的正當(dāng)權(quán)益很難得到保障，另一方面，制度的不健全極有可能使有著強(qiáng)烈利益訴求的公民因缺乏明確的參與機(jī)制，而不得不將公民參與演變?yōu)閿_亂社會(huì)秩序的“暴民政治”。因此，應(yīng)高度重視公民參與機(jī)制的建設(shè)，根據(jù)我國(guó)公民社會(huì)發(fā)展的不同階段，妥善制定出一套規(guī)范化的制度體系，完善相應(yīng)的選舉制度、聽證會(huì)制度、信息公開制度、民主監(jiān)督制度、問責(zé)制度等，加快改善社會(huì)組織或社區(qū)自治組織等公民參與載體的制度環(huán)境，讓這些載體在維護(hù)公民權(quán)利、進(jìn)行社會(huì)治理方面得到更多的法律保障，發(fā)揮更大的價(jià)值。另外，也應(yīng)加快健全政府對(duì)于公民參與的回應(yīng)機(jī)制，政府要對(duì)公民的建議、訴求作出負(fù)責(zé)任的回應(yīng)，這既是服務(wù)型政府以民為本的具體體現(xiàn)，也是調(diào)動(dòng)公民參與積極性、提升公民政治效能感的有效途徑。

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《大連海事大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》鄭重聲明

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2015-07-09

張彩玲(1965-)，女，博士，教授；E-mail:2044357618@qq.com

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