鹽城市糧食生產(chǎn)保護(hù)機(jī)制的現(xiàn)狀及建議

陸　葉　孫高明

(鹽城市農(nóng)業(yè)委員會(huì)，江蘇鹽城224002)

鹽城市糧食生產(chǎn)保護(hù)機(jī)制的現(xiàn)狀及建議

陸葉孫高明

(鹽城市農(nóng)業(yè)委員會(huì)，江蘇鹽城224002)

旨在了解鹽城市糧食支持保護(hù)體系現(xiàn)狀和分析存在問題的基礎(chǔ)上，提出進(jìn)一步完善糧食生產(chǎn)支持保護(hù)體系的政策建議。

糧食生產(chǎn)；保護(hù)機(jī)制；探索研究

為了保護(hù)我國(guó)糧食安全供給，近年來，國(guó)家、省、地方不斷加大糧食生產(chǎn)政策扶持力度，各級(jí)政府對(duì)糧食生產(chǎn)的扶持政策種類越來越多，范圍不斷擴(kuò)大，標(biāo)準(zhǔn)逐步提高，逐漸建立起新時(shí)期糧食生產(chǎn)支持保護(hù)體系，有效促進(jìn)了糧食生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)步增長(zhǎng)。2014年，鹽城市糧食總產(chǎn)70.3億kg，成功實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)歷史的“十一連增”。

1　糧食生產(chǎn)扶持政策現(xiàn)狀

1.1“一免四補(bǔ)”補(bǔ)貼機(jī)制

在全面取消農(nóng)業(yè)稅的基礎(chǔ)上，國(guó)家先后實(shí)施了糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼及農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼，前3項(xiàng)補(bǔ)貼根據(jù)面積直接通過“一折通”發(fā)放到戶，農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼是對(duì)購(gòu)置補(bǔ)貼名錄內(nèi)農(nóng)機(jī)的農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)貼。水稻直補(bǔ)，2004年全覆蓋，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)20元/667m2。農(nóng)資綜合補(bǔ)貼，2006年開始施行后，標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，2012年達(dá)到103.4元/667m2。良種補(bǔ)貼，已在水稻、小麥、玉米、油菜、棉花等主要農(nóng)作物上實(shí)現(xiàn)全覆蓋，水稻和棉花補(bǔ)貼15元/667m2，其余3種作物補(bǔ)貼10元/667m2。農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼，2004年開始試點(diǎn)，以后逐年增加補(bǔ)貼農(nóng)機(jī)具種類和補(bǔ)貼資金總量，2014年鹽城市實(shí)施農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼3.02億元，位列全省第一，創(chuàng)歷史最高水平。

1.2糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持機(jī)制

一方面，國(guó)家自2005年起啟動(dòng)實(shí)施糧食托市收購(gòu)政策，逐年提高最低收購(gòu)價(jià)。另一方面，相繼出臺(tái)了糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)項(xiàng)目，主要是以下3方面：一是圍繞糧食生產(chǎn)科技推廣。在農(nóng)業(yè)三新工程(新品種、新技術(shù)、新模式)、農(nóng)民科技入戶等重點(diǎn)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目中，均安排了不少資金用于糧食生產(chǎn)科技推廣。二是圍繞糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)糧田建設(shè)、耕地質(zhì)量提升等項(xiàng)目。2014年，大豐市和鹽都區(qū)成功申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)糧田項(xiàng)目2000萬元。三是圍繞糧食生產(chǎn)組織方式轉(zhuǎn)變，實(shí)施糧食高產(chǎn)增效創(chuàng)建與商品化集中育秧等項(xiàng)目，2014年，鹽城市共組織實(shí)施了143個(gè)糧食高產(chǎn)增效創(chuàng)建萬畝示范片，涉及部省財(cái)政資金4612萬元。

1.3農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)助救助機(jī)制

近年來，國(guó)家和省對(duì)農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)的投入不斷加大，主要包括恢復(fù)生產(chǎn)補(bǔ)助和災(zāi)害損失補(bǔ)償兩個(gè)方面?；謴?fù)生產(chǎn)補(bǔ)助主要是在重大自然災(zāi)害發(fā)生后，通過物化或資金形式，對(duì)恢復(fù)生產(chǎn)的重點(diǎn)環(huán)節(jié)予以補(bǔ)助。僅小麥“一噴三防”，2012至2014年中央和省下達(dá)鹽城補(bǔ)貼資金就達(dá)到5826萬元。另外，針對(duì)洪澇災(zāi)害、干旱、雨雪冰凍、小麥穗發(fā)芽、弱苗、水稻促早熟等，中央和省級(jí)財(cái)政也安排了抗災(zāi)救災(zāi)資金和物化補(bǔ)貼。災(zāi)害損失補(bǔ)償主要是通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，對(duì)農(nóng)民因?yàn)?zāi)造成的損失給予適當(dāng)補(bǔ)償，目前主要是成本保險(xiǎn)。

1.4地方政府投入機(jī)制

在國(guó)家和省不斷加大對(duì)糧食生產(chǎn)扶持的基礎(chǔ)上，鹽城市各地也出臺(tái)了不少扶持政策推進(jìn)糧食生產(chǎn)發(fā)展。

1.4.1激勵(lì)扶持聯(lián)耕聯(lián)種。2014年，鹽城市大力推進(jìn)聯(lián)耕聯(lián)種，各地紛紛出臺(tái)了激勵(lì)政策。大豐市對(duì)66.67hm2以上示范村安排5萬元工作經(jīng)費(fèi)。射陽(yáng)縣考核前6名的鎮(zhèn)，分一、二、三等獎(jiǎng)分別獎(jiǎng)勵(lì)5萬元、3萬元、1萬元；聯(lián)耕聯(lián)種面積達(dá)200hm2、133.33hm2、66.67hm2以上且考核達(dá)標(biāo)的村，分別獎(jiǎng)補(bǔ)5萬元、3萬元、1萬元。阜寧縣對(duì)連片面積不少于6.67hm2的補(bǔ)貼作業(yè)費(fèi)50元/667m2，年終考核一、二、三等獎(jiǎng)的鎮(zhèn)分別獎(jiǎng)勵(lì)20萬元、15萬元、10萬元。

1.4.2扶持機(jī)插秧推廣。為基本實(shí)現(xiàn)水稻種植機(jī)械化，部分縣和區(qū)對(duì)商品化育秧基地及采用機(jī)插秧的農(nóng)戶給予適當(dāng)補(bǔ)助，資金主要來源于地方財(cái)政及相關(guān)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目整合。亭湖區(qū)2014年對(duì)水稻機(jī)插秧按育秧成功的秧池面積補(bǔ)助500元/667m2，對(duì)當(dāng)年完成機(jī)插秧工作且通過省基本實(shí)現(xiàn)水稻種植機(jī)械化驗(yàn)收的鎮(zhèn)，每鎮(zhèn)獎(jiǎng)勵(lì)2萬元。

1.4.3扶持新型經(jīng)營(yíng)主體。加大對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)與專業(yè)合作組織等新型經(jīng)營(yíng)主體扶持力度，實(shí)行農(nóng)業(yè)項(xiàng)目補(bǔ)貼資金傾斜政策。東臺(tái)市對(duì)新認(rèn)定為市級(jí)示范家庭農(nóng)場(chǎng)的，一次性獎(jiǎng)勵(lì)1萬元。建湖縣對(duì)經(jīng)認(rèn)定的新辦家庭農(nóng)場(chǎng)達(dá)到市級(jí)以上示范農(nóng)場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)的，按土地面積100元/667m2標(biāo)準(zhǔn)一次性補(bǔ)助農(nóng)場(chǎng)主；對(duì)新認(rèn)定為國(guó)家、省、市“五好”示范社的，一次性補(bǔ)助3萬元、2萬元、1萬元。

1.4.4扶持糧食生產(chǎn)特色基地建設(shè)。加大對(duì)糧食類園區(qū)與標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)基地等糧食生產(chǎn)特色基地建設(shè)扶持力度。鹽都七星現(xiàn)代化農(nóng)場(chǎng)是市級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)，是鹽都區(qū)政府引導(dǎo)、投資建設(shè)的優(yōu)質(zhì)稻米示范區(qū)，面積266.67hm2，采用優(yōu)質(zhì)品種及有機(jī)生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)行集約化生產(chǎn)，充分發(fā)揮了糧食生產(chǎn)現(xiàn)代化示范帶動(dòng)作用。

2　糧食生產(chǎn)扶持政策效應(yīng)

各地各級(jí)政府高度重視糧食生產(chǎn)，不斷出臺(tái)扶持政策，持續(xù)增加投入，有力地促進(jìn)了糧食生產(chǎn)發(fā)展，為糧食生產(chǎn)十一連增提供了強(qiáng)有力的支撐。

2.1科技支撐保障糧食產(chǎn)量顯著提升

糧食生產(chǎn)政策的大力扶持，加大了機(jī)插秧、精確定量栽培及秸稈全量還田等一系列高產(chǎn)配套技術(shù)的推廣應(yīng)用，促進(jìn)了單產(chǎn)水平的顯著提升。2014年，鹽城市糧食產(chǎn)量478.9kg/667m2，比上年增8.2kg/667m2，創(chuàng)歷史新高，自2007年后一直保持增產(chǎn)勢(shì)頭；糧食總產(chǎn)首次突破70億kg，連續(xù)9年超百億斤；稻麥產(chǎn)量歷史最高，達(dá)到1014.7kg/667m2，連續(xù)2年實(shí)現(xiàn)噸糧目標(biāo)。

2.2生產(chǎn)方式由分散型逐漸向規(guī)模型轉(zhuǎn)變

隨著政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)、聯(lián)耕聯(lián)種、家庭農(nóng)場(chǎng)和糧食生產(chǎn)合作社等適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)扶持力度的加大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由一家一戶零散種植逐漸向規(guī)?；?jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變。據(jù)2012年統(tǒng)計(jì)，鹽城市3.33hm2以上的種糧大戶達(dá)到2342戶，經(jīng)營(yíng)耕地面積2.52萬hm2；糧食生產(chǎn)合作社817個(gè)，經(jīng)營(yíng)耕地面積4.29萬hm2。2013年初步統(tǒng)計(jì)，符合農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)口徑的糧食生產(chǎn)類家庭農(nóng)場(chǎng)1082個(gè)。2014年，鹽城市各地積極穩(wěn)妥推廣聯(lián)耕聯(lián)種，落實(shí)到田面積14.2萬hm2，示范點(diǎn)2 226個(gè)。

2.3糧食生產(chǎn)物質(zhì)裝備水平明顯改善

近年來，隨著國(guó)家高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼等項(xiàng)目政策支持以及地方政府建設(shè)力度加大，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，物質(zhì)裝備水平顯著提升，機(jī)收機(jī)種全程機(jī)械化管理得以實(shí)現(xiàn)，糧食生產(chǎn)抵御自然災(zāi)害威脅的能力增強(qiáng)。2013年，鹽城市旱澇保收農(nóng)田面積63.21萬hm2，占耕地面積的76.9%，較上年增13.4%。鹽城市農(nóng)機(jī)總動(dòng)力596.35萬kW，近5年以每年4.8%的平均增長(zhǎng)率遞增。2014年，鹽城市水稻機(jī)插率達(dá)到72.4%，水稻機(jī)械化種植水平達(dá)81.4%。

2.4農(nóng)民種糧積極性顯著提高

國(guó)家實(shí)施種糧補(bǔ)貼充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種糧積極性，加上政府的配套扶持，近幾年糧食生產(chǎn)面積以稻麥為主出現(xiàn)較大幅度增長(zhǎng)，油菜、棉花等作物因花工多、比較效益不高等原因種植面積下降。從2003年開始，糧食生產(chǎn)面積逐年遞增，年平均遞增率達(dá)到3.2%，至2014年，鹽城市糧食生產(chǎn)面積97.88萬hm2，比2003年增加了26.92萬hm2，增幅達(dá)37.9%。

3　糧食生產(chǎn)扶持政策存在的問題

從近年來糧食生產(chǎn)的實(shí)際來看，現(xiàn)有糧食生產(chǎn)扶持政策還存在一些需要進(jìn)一步完善的地方。

3.1補(bǔ)貼與種糧面積、主體不對(duì)應(yīng)

糧食直補(bǔ)及農(nóng)資綜合補(bǔ)貼核定補(bǔ)貼面積比實(shí)際面積小，地方落實(shí)過程中存在打折現(xiàn)象，容易引起少部分農(nóng)民誤解，也存在糧田被承包發(fā)展高效設(shè)施農(nóng)業(yè)或者綠化造林，仍享受糧食補(bǔ)貼的現(xiàn)象。良種補(bǔ)貼存在增量上報(bào)及減少不報(bào)的現(xiàn)象，導(dǎo)致補(bǔ)貼面積大于實(shí)際面積。在補(bǔ)貼對(duì)象上，一些通過流轉(zhuǎn)或者租賃的生產(chǎn)大戶、服務(wù)組織等很難享受到種糧補(bǔ)貼。

3.2種糧補(bǔ)貼落實(shí)工作量大

由于種糧補(bǔ)貼種類多、環(huán)節(jié)多、主體多，加上年際之間變化復(fù)雜，造成每年的補(bǔ)貼發(fā)放工作量較大，而目前縣、鎮(zhèn)、村基層工作人員普遍偏少，其他中心工作任務(wù)重，且缺乏必要的工作經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致補(bǔ)貼面積核實(shí)難、補(bǔ)貼落實(shí)滯后、發(fā)放不準(zhǔn)確等現(xiàn)象。

3.3農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助資金落實(shí)周期長(zhǎng)

一般農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害產(chǎn)生影響的時(shí)間快及恢復(fù)任務(wù)緊，而目前自然災(zāi)害補(bǔ)助資金落實(shí)，往往要經(jīng)過災(zāi)情調(diào)查、匯報(bào)請(qǐng)示、安排資金、制定方案、資金下達(dá)及落實(shí)到戶等一系列環(huán)節(jié)，周期短則一個(gè)星期，長(zhǎng)則十幾天甚至二十多天，救災(zāi)資金或物資落實(shí)到戶時(shí)已錯(cuò)過了最佳恢復(fù)期。同時(shí)，農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助資金、物資還存在不能全覆蓋的問題，造成基層落實(shí)困難大。

3.4產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目扶持標(biāo)準(zhǔn)不高

目前各類扶持糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的項(xiàng)目還存在單打獨(dú)斗的情況，提出的目標(biāo)很多，有的目標(biāo)較高，但扶持總體標(biāo)準(zhǔn)卻不高。如糧食高產(chǎn)增效創(chuàng)建項(xiàng)目，要求實(shí)施666.67hm2，扶持資金高的水稻達(dá)40萬元，而低的大豆只有16萬元，平均扶持分別只有40元/667m2和16元/667m2，因此項(xiàng)目實(shí)施效果大打折扣。

3.5地方上扶持糧食生產(chǎn)沒有扶持高效農(nóng)業(yè)發(fā)展政策多、力度大

鹽城市每年安排高效農(nóng)業(yè)以獎(jiǎng)代補(bǔ)專項(xiàng)資金300萬元左右，但是對(duì)糧食生產(chǎn)扶持力度不大。亭湖區(qū)除了對(duì)規(guī)模高效農(nóng)業(yè)設(shè)施有扶持政策外，對(duì)土地流轉(zhuǎn)發(fā)展連片高效農(nóng)業(yè)與新注冊(cè)發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)6.67hm2以上的家庭農(nóng)場(chǎng)都有資金補(bǔ)貼，但是對(duì)土地流轉(zhuǎn)發(fā)展規(guī)模糧食生產(chǎn)以及糧食生產(chǎn)類家庭農(nóng)場(chǎng)卻沒有資金補(bǔ)貼。

3.6糧食生產(chǎn)扶持政策重獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)輕考核驗(yàn)收

各地扶持政策文件都詳細(xì)列出各項(xiàng)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，但是對(duì)考核驗(yàn)收辦法和資金下發(fā)程序等一帶而過或者只字不提，可能會(huì)導(dǎo)致政策實(shí)施不盡如人意。糧食生產(chǎn)季節(jié)性很強(qiáng)，如不及時(shí)進(jìn)行考核驗(yàn)收，有可能符合政策條件的大戶或?qū)I(yè)合作社等就享受不到補(bǔ)貼。

4　進(jìn)一步完善糧食生產(chǎn)扶持體系的建議

4.1完善種糧補(bǔ)貼政策體系

堅(jiān)持種糧得補(bǔ)貼、不種糧不得補(bǔ)貼和誰(shuí)種糧補(bǔ)給誰(shuí)的大原則，提升糧食補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性。要提高精準(zhǔn)性，就要建立一套完備的補(bǔ)貼面積核定辦法，如建立農(nóng)民種植情況數(shù)據(jù)庫(kù)，分區(qū)域、分經(jīng)營(yíng)主體、分作物等實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，充分掌握農(nóng)民種植布局和變化。在此基礎(chǔ)上，對(duì)已有的、發(fā)放形式相同或相近的補(bǔ)貼，進(jìn)行整合，減少基層工作量，明確工作經(jīng)費(fèi)；建立種糧補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)調(diào)增機(jī)制，逐步提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；加大對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社和種糧大戶等新型經(jīng)營(yíng)主體扶持力度。

4.2提高災(zāi)害救助政策的及時(shí)性

建議建立災(zāi)害救助自動(dòng)響應(yīng)扶持機(jī)制，將受災(zāi)程度分級(jí)，充分考慮救災(zāi)扶持財(cái)政預(yù)算和常年災(zāi)害發(fā)生特點(diǎn)，根據(jù)不同分級(jí)制定不同救災(zāi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，明確救災(zāi)扶持自動(dòng)響應(yīng)對(duì)應(yīng)的災(zāi)害等級(jí)，一旦達(dá)到一定等級(jí)災(zāi)害，可由當(dāng)?shù)刎?cái)政按照制定的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)先行抗災(zāi)救災(zāi)，以最快的速度救災(zāi)，最大程度上減輕災(zāi)害損失。在落實(shí)補(bǔ)助的過程中，中央或省加強(qiáng)災(zāi)情調(diào)度和核查，嚴(yán)格審查受災(zāi)地區(qū)補(bǔ)貼發(fā)放是否與受災(zāi)程度和范圍相符合，經(jīng)核查無誤后下達(dá)相應(yīng)補(bǔ)貼資金。同時(shí)，建議關(guān)鍵環(huán)節(jié)物化補(bǔ)貼如小麥“一噴三防”能做到全覆蓋，減少基層工作矛盾。

4.3強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施效果

對(duì)這類政策項(xiàng)目，建議根據(jù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)初衷和項(xiàng)目扶持資金預(yù)算，制定切實(shí)可行的實(shí)施內(nèi)容和考核指標(biāo)，不能將項(xiàng)目建設(shè)的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)等要求提的過高而無法實(shí)現(xiàn)，要突出重點(diǎn)任務(wù)與關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確保取得實(shí)效。

4.4加大市級(jí)財(cái)政扶持力度

目前，鹽城市市級(jí)財(cái)政對(duì)糧食生產(chǎn)還沒有具體扶持政策，而江蘇省大部分市都出臺(tái)了扶持政策推進(jìn)糧食生產(chǎn)發(fā)展，例如徐州市對(duì)新增水稻面積補(bǔ)貼30元/667m2，重點(diǎn)用于“水進(jìn)田”配套工程。建議鹽城市研究制定出臺(tái)糧食生產(chǎn)配套扶持政策，并納入到財(cái)政預(yù)算。

[1]佘義斌.完善糧食生產(chǎn)支持保護(hù)機(jī)制研究[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)信息，2014(11):17-19

2015-2-10

陸葉(1984-)，女，碩士，主要從事農(nóng)業(yè)管理工作。