小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理探討

黃 健

（寧鄉(xiāng)縣水土保持預(yù)防監(jiān)督局 長沙市 410600）

寧鄉(xiāng)縣是一個農(nóng)業(yè)大縣，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)人口90 多萬，耕地9.47 萬hm2（142 萬畝），其中水田8 萬hm2（120 萬畝），是國家重要的商品糧生產(chǎn)基地和農(nóng)產(chǎn)品后勤基地，寧鄉(xiāng)也是一個水利大縣。但是小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)相對滯后，不能很好適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。特別是實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任以來，水利建設(shè)更多地投入了到水庫等水利工程，小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)基本上處于停滯狀態(tài)，導(dǎo)致許多山（平）塘成了“碟子塘”，渠道出現(xiàn)“腸梗阻”，造成“水庫有水田里干，渠道不通到處旱”的狀況。作為農(nóng)業(yè)大縣，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施在全縣發(fā)展大局中具有舉足輕重的地位和作用。研究解決小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施“最后一公里”的建設(shè)與管理問題，無疑具有十分重大的意義。

1 小型農(nóng)田水利工程建設(shè)與管理現(xiàn)狀

寧鄉(xiāng)縣有小型農(nóng)田水利工程6.550 9 萬處，其中山（平）塘5.9 萬口、小型灌排泵站0.163 萬處、小型引水堰閘0.472 2 萬處、排澇閘42 座、小型雨水集蓄工程115 處。這些小型農(nóng)田水利工程大多為20 世紀(jì)50～70年代修建，運(yùn)行至今大都已老化毀損。

其中，山塘分布極為普遍，地位非常重要。但自農(nóng)村實行土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，山塘就基本處于無人管護(hù)的狀態(tài)，淤塞嚴(yán)重，污染加劇，功能退化。有的變成了“臭水凼”，有的填平種菜，有的干脆在塘上建房，如此等等，致使山塘數(shù)量呈急劇銳減之勢。

與此同時，小型引水堰閘工程設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)低，受當(dāng)時財力、物力及技術(shù)條件限制，設(shè)備簡陋、配套不全，遺留問題多，竣工時就先天不足，長期運(yùn)行后年久失修，工程老化、破損，險情隱患增多，加上資金短缺，目前對工程維修改造力度基本趕不上工程損毀老化的速度。同樣，小型排灌泵站由于運(yùn)行時間長，機(jī)電設(shè)備老化速度加快，保證出力低，每年都有相當(dāng)數(shù)量的水泵待修待換，加之水情的變化，揚(yáng)程加大，裝機(jī)偏小，很多工程不能按設(shè)計運(yùn)行。根據(jù)調(diào)查結(jié)果可以看出，提水設(shè)施機(jī)電設(shè)備完好率僅為40%左右。

2 成因分析

小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施大多是20 世紀(jì)50～70年代建成投入運(yùn)行的，相當(dāng)一段時間內(nèi)僅僅投入少量的資金進(jìn)行一般的維護(hù)維修，甚至沒有投入，導(dǎo)致工程加劇老化，因而小缺陷、小問題不斷擴(kuò)大、加劇，最終導(dǎo)致發(fā)生重大險情，不得不增加資金投入量。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，實行的“一事一議”的籌資模式雖然解決了部分地方小型水利工程維護(hù)維修的問題，但由于地方經(jīng)濟(jì)、社會的差異性，同樣有一些地方的投入可以說是微乎其微。加上缺乏較為健全的管理體系，缺乏建設(shè)的整體規(guī)劃和投入的系統(tǒng)性，更凸現(xiàn)渠系維護(hù)管理、山塘清淤擴(kuò)容等小型農(nóng)田水利工程問題重重。

（1）投入不足。一方面，水利基礎(chǔ)設(shè)施的投入不足首先體現(xiàn)在公共財政資金的投入不足上。另一方面，與20 世紀(jì)80年代前相比，對小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投工投勞數(shù)量急劇減少。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后隨著勞務(wù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大量的農(nóng)村壯年勞動力外出務(wù)工，投工投勞十分困難。

（2）管理體制不相適應(yīng)。水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入不足不僅僅體現(xiàn)在政府財政對小型農(nóng)田水利工程建設(shè)的投入不足上，也體現(xiàn)在小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的管理上存在問題。水利工程管理體系不健全，導(dǎo)致農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的問題加劇。在水、路、電、通訊四大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的排列次序來看，研究治水、管水的歷史最長。而管理組織體系的完善程度只能倒排，水利管理機(jī)構(gòu)的隊伍建設(shè)是最沒有受到重視、也最不完善、最不健全的。電力和通訊往往只要一條線路就可以連接到每個農(nóng)戶，每家農(nóng)戶也只要需要一條主路就基本可以滿足交通問題。而涉水這一塊，往往一個農(nóng)戶就涉及幾個水源、幾條渠系來供水，農(nóng)田水利的建設(shè)與管理問題由此而更體現(xiàn)出系統(tǒng)的復(fù)雜性。

沒有延伸到行政村的水利管理體系，增加了解決水利工程主體的系統(tǒng)性、特殊性和公益性與當(dāng)前分戶經(jīng)營體制的農(nóng)戶之間相互具有獨(dú)立分散性這一矛盾的困難程度。而目前連鄉(xiāng)、鎮(zhèn)這一層次的水利管理隊伍，也有相當(dāng)一部分的機(jī)構(gòu)無法維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，要解決這一矛盾的困難程度更加增大。沒有一個業(yè)務(wù)能力較強(qiáng)、定員完善的管理體系，建管分離的問題無法得到解決。

農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的系統(tǒng)性、公益性與分戶經(jīng)營體制下的自主性、獨(dú)立性之間的矛盾，需要我們不斷探索、嘗試建立農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施的投入、管理機(jī)制，立足于不同的實際情況解決突出問題。

3 小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須考慮的三個前提

小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管理，存在有兩個方面的問題： 一是經(jīng)過20 世紀(jì)50～70年代大規(guī)模水利建設(shè)后形成的水利設(shè)施以及之后新建的水利設(shè)施所構(gòu)成的水利工程系統(tǒng)； 二是分戶管理經(jīng)營體制下的維護(hù)、使用的管理系統(tǒng)。前為物的因素，后為人的因素，而兩者之間存在的矛盾就是整體的系統(tǒng)性與個體的獨(dú)立分散性之間的矛盾。農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與管理的研究必須將兩者結(jié)合起來分析。而當(dāng)前及過去一段時間內(nèi)水利工程的建設(shè)管理中存在的問題恰恰源于將上述兩者割裂開來，因此，水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)必須考慮到農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的系統(tǒng)性、公益性，與分戶經(jīng)營體制下工程維修、使用的自主性、獨(dú)立性之間的矛盾。

（1）小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的系統(tǒng)性與分戶經(jīng)營體制下的自主性、獨(dú)立分散性之間的矛盾。以山塘、河壩、渠道、泵站為組成系統(tǒng)的水利工程，要發(fā)揮其作用，水利系統(tǒng)的各個環(huán)節(jié)缺一不可。一個方面體現(xiàn)在水從水源工程經(jīng)渠道到田間灌溉系統(tǒng)相互的關(guān)聯(lián)性。工程任何一部分的破損都將導(dǎo)致整個灌溉系統(tǒng)失效。山塘、河壩是水源，在保證安全的同時，能夠蓄得住、滿足水量需要；機(jī)埠的進(jìn)水渠、泵房和機(jī)組能正常運(yùn)轉(zhuǎn)；供水的渠道能暢通、不浪費(fèi)水，才能保證農(nóng)田灌溉需要。另一方面體現(xiàn)在維護(hù)這個系統(tǒng)的日常正常運(yùn)行也必須有一個能夠正常運(yùn)行的管理系統(tǒng)。工程系統(tǒng)和管理系統(tǒng)兩者同時能夠正常運(yùn)行，才能有效發(fā)揮水利工程的效用。而目前小型農(nóng)田水利工程年久失修、損壞嚴(yán)重，加上農(nóng)村分戶自主經(jīng)營的體制下工程維修資金缺乏來源，投入不足，管理維護(hù)不到位，甚至無人管理，從而嚴(yán)重影響了小型農(nóng)田水利設(shè)施工程效益的發(fā)揮。

（2）小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的特殊性、公益性與分戶經(jīng)營體制下的自主性、獨(dú)立性之間的矛盾。以農(nóng)村河道、山塘、河壩、渠道、泵站為系統(tǒng)的水利工程，其特殊性表現(xiàn)在農(nóng)田水利受自然因素制約，很難通過市場來有效供給；即使市場供給，也是低效益。農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施的公益性，源于農(nóng)田水利的系統(tǒng)性和特殊性。一般水利工程的所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)均無法為單一主體所有。

農(nóng)村河道、河道內(nèi)的河壩及其灌溉設(shè)施、山塘、泵站為國家或集體所有，這些設(shè)施不是一個農(nóng)戶或部分農(nóng)戶能夠承擔(dān)起建設(shè)與管理責(zé)任的。在建設(shè)與管理中，自20 世紀(jì)80年代后，沒有農(nóng)戶的同意（或沒有相關(guān)補(bǔ)償措施）便不能占用或損害分散經(jīng)營的農(nóng)戶土地的使用權(quán)收益，也導(dǎo)致小型農(nóng)田水利工程得不到有效維修。渠系得不到有效維護(hù)，灌溉難以實行，導(dǎo)致系統(tǒng)運(yùn)行狀況日趨惡化。而80年代前，水利工程能有效發(fā)揮作用，在于水利工程管理單位與相關(guān)受益單位形成了專管與群管相結(jié)合的管理與維護(hù)機(jī)制。

（3）小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的特殊性、公益性與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不均衡性之間的矛盾。寧鄉(xiāng)縣東南、東北和東部地區(qū)緊靠長沙市，如煤炭壩、菁華鋪等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)較為活躍，60%的村每年可用財力有（20～40）萬元，人均可支配收入1 萬元以上；而地處西部山區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有部分村無收入來源，人均純收不足6 000 元，屬縣級貧困村。2014年，寧鄉(xiāng)縣出臺了《寧鄉(xiāng)縣農(nóng)村田間水利擴(kuò)容提質(zhì)工程考核辦法》，實施以獎代補(bǔ)，先建后補(bǔ)的辦法，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、農(nóng)戶籌資投勞，開展小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。當(dāng)年，菁華鋪鄉(xiāng)陳家村、煤炭壩鎮(zhèn)賀家灣村用于的小型農(nóng)田水利工程建設(shè)的資金投入都在40 萬元以上。與此形成鮮明對比的是，西部山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分村，受財力、人力限制，投入不多。

由此可見，不同地方、不同社會組織既有許多相似和共同之處，又有著更多的具體差別，表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、社會、思想上，體現(xiàn)在對水利基礎(chǔ)設(shè)施的投入、管理維護(hù)以及對投入和管理的思想認(rèn)識上。具體體現(xiàn)在不同的地方籌資、投工投勞的難易程度和積極性上，以及對水利工程的管理與維護(hù)的效果上。

4 建議與對策

（1）以行政村為單元全面規(guī)劃小型農(nóng)田水利建設(shè)。以大中型灌區(qū)末級渠系配套改造、山塘擴(kuò)容增蓄、小溪河壩處險改造、小型提灌機(jī)埠更新改造、田間渠道整修襯砌為重點，全面規(guī)劃小型農(nóng)田水利工程。

實施山塘、河壩綜合整治，做到蓄得住水。根據(jù)水文氣象、水土資源、作物、灌區(qū)規(guī)模、灌水方法及經(jīng)濟(jì)效益等因素，灌溉設(shè)計保證率達(dá)到70%以上。進(jìn)行清淤擴(kuò)容，清理深度達(dá)到原土層，至無污泥質(zhì)為止，保證蓄水量，從而滿足灌溉保證率；堤壩內(nèi)外出現(xiàn)滑坡、垮塌的地方進(jìn)行處險加固；根據(jù)蓄水量按照泄洪要求建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的泄洪口； 堤壩頂寬根據(jù)實際情況應(yīng)滿足穩(wěn)定及交通要求；根據(jù)高度確定內(nèi)外坡比；進(jìn)行防滲護(hù)坡，減少水量損失。

實施灌溉、排澇渠系建設(shè)，做到水能放得出，排得干。渠道縱坡及斷面尺寸根據(jù)灌排流量、地形地貌確定，保證作物的需水量，達(dá)到灌溉或排水要求。防滲滿足規(guī)定的水利用系數(shù)； 渠道設(shè)計流速小于渠床土壤的允許不沖流速，大于允許不淤流速；保證設(shè)計輸水能力，邊坡穩(wěn)定和水流安全暢通；各級渠道之間和渠道各分段之間以及重要建筑物上、下游水面平順銜接；滲漏損失量較??；占地較少，工程量較??；施工、運(yùn)行和管理方便。

（2）建立以各級財政投入為引導(dǎo)、群眾投資投勞的投入機(jī)制。根據(jù)2012年對寧鄉(xiāng)縣東部平原區(qū)、東南部和中部丘陵區(qū)及西部山區(qū)5 個典型村70 多個組實地調(diào)查結(jié)果表明，要保證水田得到有效灌溉，區(qū)域內(nèi)所屬各類小型農(nóng)田水利工程中，需要清淤、維修、加固的小型河壩有311 座，農(nóng)、斗、毛渠452 km，水面面積在1 畝以上的山（平）塘615 口，小型排灌機(jī)埠15 座。經(jīng)測算，畝平需要投入人、機(jī)、材3 125 元。

無疑，小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一項投入巨大的工作，但在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局中，又具有舉足輕重的地位和作用。如何破解這一難題？ 寧鄉(xiāng)縣在2013年、2014年的小型農(nóng)田水利工程建設(shè)中，提供了這樣一條思路：在建設(shè)機(jī)制上突出激勵引導(dǎo)作用，以公共財政投入為引導(dǎo)，充分發(fā)揮村組和群眾的自主性。

2013～2014年兩年中，寧鄉(xiāng)縣實施了《寧鄉(xiāng)縣農(nóng)村田間水利擴(kuò)容提質(zhì)工程考核辦法》，堅持“群眾自主”的政策，村、組小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由群眾共同商議確定項目，縣級財政畝平投入60 元作為機(jī)械、材料費(fèi)補(bǔ)助，變以往“先給錢、再做事”為“先辦事，再補(bǔ)助”，實現(xiàn)了由“要我修水利”向“我要修水利”的轉(zhuǎn)變。僅2013年，全縣清淤山塘2 741 口、新建235 口，整治河道1 046 km，疏浚溝渠2 663 km，更新改造河壩360 座，引導(dǎo)社會投入5 億多元。很多連續(xù)10 幾年、甚至20 幾年的山塘、渠系都得到了清淤、維修。由此可以看出，以公共財政投入為引導(dǎo)的激勵機(jī)制，放大了財政投入的資金效益，充分激發(fā)了村、組、群眾興修水利的積極性，再現(xiàn)20 世紀(jì)80年代初期水利建設(shè)的熱潮。

（3）推進(jìn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為管轄范圍的水利管理體系建設(shè)。小型農(nóng)田水利工程量大而面廣，是灌溉體系的末梢；區(qū)域差異大，問題各不相同。管好、用好遍布田間地頭的這些工程，使之長期發(fā)揮效益，必須建設(shè)一支機(jī)構(gòu)穩(wěn)定、技術(shù)過硬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級基層水利管理隊伍。

基層水利管理體系與群眾的聯(lián)系最直接，是農(nóng)村水利工程建設(shè)與管理的末梢，是保障水利基礎(chǔ)設(shè)施充分發(fā)揮其作用的最后一個環(huán)節(jié)。建立健全與此相適應(yīng)的，以轄區(qū)內(nèi)耕地面積為人員定崗定編標(biāo)準(zhǔn)的，延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的水利管理體系，迫在眉睫。在定崗定編的基礎(chǔ)上，逐步健全完善面向村、組，以村為主體的小、微型水利工程投工投勞和工程管理機(jī)制，是解決建設(shè)與管理脫節(jié)的矛盾的根本辦法。

農(nóng)村水利不僅是是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不可或缺的重要條件，更是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)支撐、生態(tài)環(huán)境改進(jìn)不可分割的保障系統(tǒng)。農(nóng)村水利建設(shè)要緊緊圍繞改善提高廣大人民群眾的生產(chǎn)生活條件，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活環(huán)境，滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求和提高人民生活質(zhì)量這一出發(fā)點，全面規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧，使水利建設(shè)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)，讓農(nóng)村水利更好地服務(wù)于全面建設(shè)小康社會和社會主義新農(nóng)村建設(shè)。