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    貴州民族村寨旅游扶貧鏈接機(jī)制完善研究

    2015-03-21 04:00:31辛紀(jì)元曹務(wù)坤勾清蕓
    貴州民族研究 2015年8期
    關(guān)鍵詞:軸心村寨貴州省

    辛紀(jì)元 曹務(wù)坤 勾清蕓

    (1.貴州師范大學(xué) 團(tuán)委,貴州·貴陽 550001;2.貴州財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院,貴州·貴陽 550025)

    一、貴州民族村寨旅游扶貧鏈接現(xiàn)行機(jī)制

    (一)貴州省民委整合了民族村寨旅游扶貧的基礎(chǔ)性建設(shè)資源

    貴州省民委主動聯(lián)合和協(xié)調(diào)貴州省財政廳、貴州省住建廳、貴州省文化廳、貴州省旅游局等部門,整合有關(guān)民族特色村寨保護(hù)和發(fā)展方面的資源到民族特色村寨的保護(hù)與發(fā)展中。歸納起來,各地普遍整合了三個方面的資源:一是相關(guān)政策資源的整合。爭取國家有關(guān)民族、旅游、住建、新農(nóng)村建設(shè)等政策的傾斜和支持。二是多個部門資源的整合。按照“權(quán)責(zé)利對等”的原則,普遍做到旅游、文化、安居房建設(shè)等項目做在一塊、設(shè)施建在一處、活動連在一起。與此同時,組織群眾積極參與,投工投勞,為項目建設(shè)實施提供堅實保障。三是民族工作部門力量的整合。借助民族工作部門的獨特優(yōu)勢和工作條件,通過“三帶”促創(chuàng)建,取得了明顯成效。首先是以點帶面。在特色村寨建設(shè)中,選擇有較高思想覺悟、有影響力的能人和各項目建設(shè)領(lǐng)頭人,參與特色村寨建設(shè)。其次是以城帶鄉(xiāng)。爭取省、市、縣等有關(guān)部門與村寨開展結(jié)對幫扶,有力地促進(jìn)了特色村寨的建設(shè)。第三是以商帶建。以在建項目帶動村寨創(chuàng)建,積極探索“以商養(yǎng)建、以建促商”的良性循環(huán)機(jī)制,實現(xiàn)了經(jīng)營與服務(wù)的良性循環(huán)。

    在實施農(nóng)村危房改造、地震安居工程、移民搬遷、扶貧安居、異地搬遷、整鄉(xiāng)整村推進(jìn)、一事一議等新農(nóng)村建設(shè)項目時,結(jié)合美麗宜居村莊示范,開展全省世居少數(shù)民族地域的特色民居設(shè)計方案征集工作。合理預(yù)測未來5年以上村內(nèi)合法新增宅基地需求,并規(guī)劃用地布局,建立村莊公共產(chǎn)品供給、維護(hù)和財富聚集的新機(jī)制,探索村莊建設(shè)資金籌措新模式,積極鼓勵社會資本投入村莊建設(shè)。建立和完善貴州省民委、貴州省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、貴州省旅游局牽頭,貴州省發(fā)展改革委、貴州省財政廳、貴州省交通運輸廳、貴州省農(nóng)業(yè)廳、貴州省水利廳、貴州省林業(yè)廳、貴州省環(huán)境保護(hù)廳、貴州省扶貧辦等部門組成的民族特色旅游村寨建設(shè)聯(lián)席會議制度。建立《貴州省民族特色旅游村寨保護(hù)目錄》編制實施《貴州省民族特色旅游村寨建設(shè)規(guī)劃(2013-2015年)》。優(yōu)先實施獲得特色旅游村、國家級或省級傳統(tǒng)村落稱號或“國家美麗宜居村莊”稱號的村寨。通過考核驗收的由省人民政府命名為“國家民委定點扶持 貴州省民族特色旅游村”,在主流媒體上公示宣傳。

    (二)貴州省旅游局整合了有關(guān)民族村寨旅游扶貧的專項資源

    按照“旅游發(fā)展帶動扶貧開發(fā),扶貧開發(fā)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展”的基本思路,整合“集中連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻資源和產(chǎn)業(yè)扶貧資源、整村推進(jìn)資源、易地扶貧搬遷資源等扶貧資源,探索利用貧困地區(qū)豐富的自然資源、歷史文化資源和多民族的人文資源優(yōu)勢,加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,迅速提高貧困群眾生活水平,實現(xiàn)跨越式、可持續(xù)發(fā)展的新途徑,推進(jìn)集中連片特殊困難地區(qū)加快扶貧攻堅進(jìn)程,力爭3-5年內(nèi),全省建成在全國有示范帶動作用的數(shù)個“旅游扶貧試驗區(qū)”。認(rèn)真貫徹落實貴州省委、貴州省政府“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)相關(guān)工作要求,加快民族特色旅游村寨建設(shè)工作的意見,多方聯(lián)動,加強(qiáng)引導(dǎo),進(jìn)一步加大旅游與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的工作力度,積極與省農(nóng)委、省民委、省農(nóng)業(yè)廳、省“農(nóng)民工”辦等相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合,積極開展了鄉(xiāng)村旅游檢查驗收、工作調(diào)研和相關(guān)材料上報工作,加快推進(jìn)貴州“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)。

    (三)貴州省扶貧辦整合了民族村寨旅游扶貧資源

    貴州省扶貧辦、省委政策研究室、省旅游局等部門聯(lián)合制定《大力實施鄉(xiāng)村旅游扶貧倍增計劃的意見》,貴州省扶貧辦制定了《關(guān)于開展全省鄉(xiāng)村旅游扶貧重點縣和示范點創(chuàng)建活動的意見》(黔扶辦[2012]72號)。為把其意見落到實處,為充分發(fā)揮鄉(xiāng)村旅游在扶貧工作中的重要作用,一方面,積極打造一批在省內(nèi)外具有較大影響力的鄉(xiāng)村旅游扶貧示范區(qū)和特色鮮明的鄉(xiāng)村旅游扶貧示范點(村),貴州省扶貧辦決定開展第二批全省鄉(xiāng)村旅游扶貧重點縣和示范點創(chuàng)建活動;另一方面,確定了雷山縣、鎮(zhèn)遠(yuǎn)縣、赤水市、平壩縣天龍鎮(zhèn)天龍屯堡、黃果樹風(fēng)景名勝區(qū)鄉(xiāng)村旅游扶貧示范點、大方縣油杉河風(fēng)景區(qū)等。

    (四)貴州大力推行民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)模式

    民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)模式是“以公平為主,兼顧效率”的法律價值重要體現(xiàn),是通過旅游產(chǎn)業(yè)方式實現(xiàn)“真扶貧”和“扶真貧”的重要手段。正因為如此,所以貴州大力推行民族村寨社區(qū)參與扶貧開發(fā)模式。本課題組深入貴州省各地田野調(diào)查發(fā)現(xiàn):或多或少的民族村寨居民以不同方式參與民族村寨旅游扶貧開發(fā),尤其省扶貧辦推出的20個鄉(xiāng)村旅游扶貧點中的一些民族村寨旅游扶貧開發(fā)點非常注重民族村寨居民參與旅游活動。

    二、貴州民族村寨旅游扶貧鏈接機(jī)制的缺陷

    (一)扶貧部門在民族村寨旅游扶貧戰(zhàn)略中的地位并未凸顯

    一方面,發(fā)展民族村寨旅游是民族村寨扶貧的手段,民族村寨扶貧是民族村寨旅游開發(fā)的目的,扶貧部門是推動民族村寨旅游扶貧的重要部門;另一方面,當(dāng)前所推行的民族村寨旅游扶貧主要是旅游精準(zhǔn)扶貧,因此,扶貧部門應(yīng)該在民族村寨旅游扶貧戰(zhàn)略中占有至關(guān)重要的地位。然而,實際上,扶貧部門在民族村寨旅游扶貧戰(zhàn)略中的地位并未凸顯。究其原因,現(xiàn)行民族村寨旅游扶貧政策的制約是主因。例如,按照精準(zhǔn)扶貧的要求,首先必須要有民族村寨旅游扶貧項目,然后對民族村寨旅游扶貧對象建檔,最后下?lián)苊褡宕逭糜畏鲐氋Y金。由于沒有法規(guī)和政策明確規(guī)定民族村寨旅游扶貧項目,所以省扶貧辦項目規(guī)劃處并沒有設(shè)立民族村寨旅游項目,自然而然,扶貧部門不可能撥付民族村寨旅游扶貧的專項資金。

    (二)民族村寨旅游扶貧資源的鏈接點還需嫁接

    有些民族村寨旅游扶貧資源的鏈接點還未嫁接,其主要表現(xiàn)三個方面:其一,扶貧部門并沒有與民委和旅游部門形成“三駕馬車”。按理說,扶貧部門在民族村寨旅游扶貧中應(yīng)該扮演重要角色,然而,從現(xiàn)有的有關(guān)民族村寨扶貧地方法規(guī)和政策的規(guī)定看,扶貧部門在民族村寨旅游扶貧中的地位突顯不夠。在田野調(diào)查得知,有關(guān)民族村寨旅游扶貧部門的負(fù)責(zé)人都認(rèn)為,扶貧部門應(yīng)該投入專項資金到民族村寨旅游扶貧中,尤其是在民族村寨旅游精準(zhǔn)扶貧中發(fā)揮中流砥柱的作用,扶貧辦、民委和旅游局三個部門應(yīng)該通力合作,形成民族村寨旅游扶貧的“鐵三角”。其二,沒有構(gòu)建民族村寨旅游扶貧專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。為了保護(hù)和建設(shè)特色民族村寨,雖說貴州省民委主動聯(lián)合協(xié)調(diào)貴州省財政、住建、文化、旅游等部門,以規(guī)劃為平臺,按照“統(tǒng)一規(guī)劃、渠道不亂、用途不變、各司其責(zé)、各記其功、形成合力”的方式,但是這種方式具有臨時性的缺陷,也不是民族村寨旅游扶貧專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。由于民族村寨旅游扶貧是一個系統(tǒng)工程,它具有復(fù)雜性、長期性和綜合性等特質(zhì),所以很有必要構(gòu)建民族村寨旅游扶貧專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。其三,沒有制定民族村寨旅游扶貧協(xié)調(diào)操作辦法。民族村寨旅游扶貧所涉及的面廣,所牽涉的部門多,程序也復(fù)雜,為了整合各不同部門投入民族村寨旅游扶貧的資源,為了調(diào)動各部門的積極性,明確各部門的權(quán)責(zé)利,很有必要制定民族村寨旅游扶貧協(xié)調(diào)操作辦法。

    (三)民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)存在融資制度瓶頸

    根據(jù)一些學(xué)者的研究,“民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)存在諸多財產(chǎn)制度瓶頸,如民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)的農(nóng)村土地法律制度瓶頸、林權(quán)制度瓶頸?!盵1]筆者認(rèn)為,在民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)中,除了農(nóng)村土地制度瓶頸和林權(quán)制度瓶頸之外,也存在融資制度瓶頸和財產(chǎn)評估制度瓶頸。由于民族村寨農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)證券化的障礙,由于農(nóng)村金融信貸信任基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)化,即信貸信任由“人的信用為主”轉(zhuǎn)化為“財產(chǎn)信用為主”,由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行的貸款利率高,所以導(dǎo)致了民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)中融資難。

    三、貴州民族村寨旅游扶貧鏈接機(jī)制的完善

    (一)突出扶貧部門在民族村寨旅游扶貧戰(zhàn)略中的地位

    雖然現(xiàn)行有關(guān)民族村寨旅游扶貧法規(guī)和政策明確了扶貧部門在民族村寨旅游扶貧戰(zhàn)略中的地位,但是并沒有突出扶貧在民族村寨旅游扶貧戰(zhàn)略中的中心地位。一方面,旅游產(chǎn)業(yè)扶貧是民族村寨扶貧開發(fā)的重要形式,民族村寨旅游扶貧是扶貧民族村寨的一種方式;另一方面,扶貧部門是促使民族村寨脫貧致富的重要部門;另外,民族村寨文化產(chǎn)業(yè)扶貧、民族村寨農(nóng)業(yè)扶貧、民族村寨傳統(tǒng)手工業(yè)扶貧等產(chǎn)業(yè)扶貧是民族村寨旅游扶貧的基礎(chǔ),而扶貧部門在民族村寨產(chǎn)業(yè)扶貧中扮演了重要角色,因此,應(yīng)該突出扶貧部門在民族村寨旅游扶貧戰(zhàn)略中的地位。

    1.突出扶貧部門在民族村寨大旅游扶貧戰(zhàn)略中的中心地位

    基于以下幾個方面的理由,應(yīng)該突出扶貧部門在民族村寨大旅游扶貧戰(zhàn)略中的中心地位:其一,民族村寨的扶貧開發(fā)項目,尤其是民族村寨的產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)是民族村寨大旅游扶貧的基礎(chǔ)。其二,民族村寨大旅游扶貧的價值目標(biāo)是“效率為主,兼顧公平”。[2]其三,民宗部門和旅游部門是民族村寨大旅游扶貧戰(zhàn)略中的核心部門,也已經(jīng)在民族村寨大旅游扶貧中扮演了核心角色。

    為了突出扶貧部門在民族村寨大旅游扶貧戰(zhàn)略中的中心地位之合法性,可以通過制定規(guī)章加以確定扶貧部門在民族村寨大旅游扶貧戰(zhàn)略中的責(zé)權(quán)和義務(wù),授權(quán)扶貧部門根據(jù)民族村寨大旅游扶貧的實際情況確立民族村寨旅游扶貧項目。

    2.突出扶貧部門在民族村寨旅游精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略中的核心地位

    基于以下幾個方面的理由,應(yīng)該突出扶貧部門在民族村寨旅游精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略中的核心地位:其一,民族村寨旅游精準(zhǔn)扶貧既是民族村寨產(chǎn)業(yè)扶貧的內(nèi)容,又是民族村寨產(chǎn)業(yè)扶貧的高級階段。其二,民族村寨旅游精準(zhǔn)扶貧的價值目標(biāo)是“公平為主,兼顧效率”。其三,民族村寨旅游精準(zhǔn)扶貧開發(fā)模式是“政府主導(dǎo),民族村寨社區(qū)參與模式”。

    同樣,為了突出扶貧部門在民族村寨旅游精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略中的核心地位之合法性,可以通過制定規(guī)章加以確定扶貧部門在民族村寨旅游精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略中的責(zé)權(quán)和義務(wù),授權(quán)扶貧部門確立民族村寨旅游精準(zhǔn)扶貧項目。

    (二)完善“扶貧部門、民宗部門和旅游部門”為軸心的民族村寨旅游扶貧聯(lián)動制度

    1.完善“民宗部門、扶貧部門和旅游部門”為軸心的民族村寨旅游扶貧聯(lián)動機(jī)構(gòu)

    一方面,不管是在民族村寨大旅游扶貧戰(zhàn)略中,還是在民族村寨旅游精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略中,民宗部門、扶貧部門和旅游部門都是處于中心地位或核心地位;另一方面,民族村寨旅游扶貧是一個系統(tǒng)工程,民族村寨旅游扶貧的順利推進(jìn)需要財政、住建、農(nóng)業(yè)、交通等諸多部門的協(xié)助和配合,因此,創(chuàng)立“民宗部門、扶貧部門和旅游部門”為軸心的民族村寨旅游扶貧聯(lián)動機(jī)構(gòu)很有必要。

    以“民宗部門、扶貧部門和旅游部門”為軸心的民族村寨旅游扶貧聯(lián)動機(jī)構(gòu)的職能為負(fù)責(zé)制定民族村寨旅游扶貧制度起草工作、民族村寨旅游項目的規(guī)劃、立項、民族村寨旅游扶貧項目的實施等。在民族村寨大旅游扶貧中和民族村寨旅游精準(zhǔn)扶貧中分別規(guī)定民宗部門、扶貧部門和旅游部門等各部門的職權(quán)、義務(wù)。

    2.完善“扶貧部門、民宗部門和旅游部門”為軸心的民族村寨旅游扶貧項目實施制度

    以“扶貧部門、民宗部門和旅游部門”為軸心的民族村寨旅游扶貧項目實施制度主要包括以下主要內(nèi)容和程序:第一,由民宗部門會同旅游部門、扶貧部門及相關(guān)部門確定特色民族村寨。第二,由扶貧部門會同民宗部門、旅游部門及其他相關(guān)部門識別旅游扶貧民族村寨。第三,由旅游部門會同民宗部門、扶貧部門及相關(guān)部門規(guī)劃民族村寨旅游扶貧開發(fā)項目。第四,由民宗部門會同扶貧部門、旅游部門及相關(guān)部門民族村寨的整合安居工作、易地搬遷、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、互助資金、到戶貸款貼息、整村推進(jìn)等相應(yīng)項目集中投入旅游扶貧中,使之盡快提高旅游扶貧綜合能力。

    3.完善“扶貧部門、民宗部門和旅游部門”為軸心的民族村寨旅游扶貧聯(lián)動考核制度

    完善“扶貧部門、民宗部門和旅游部門”為軸心的民族村寨旅游扶貧聯(lián)動考核制度包括以下主要內(nèi)容和程序:第一,由省政府制定“扶貧部門、民宗部門和旅游部門”為軸心的民族村寨旅游扶貧聯(lián)動考核辦法。第二,由政府年度考核小組在機(jī)關(guān)年度考核中對其考核。第三,由政府委托第三方實地考核評估參與民族村寨旅游扶貧的部門。

    4.完善“扶貧部門、民宗部門和旅游部門”為軸心的民族村寨旅游扶貧聯(lián)動監(jiān)管制度

    完善“扶貧部門、民宗部門和旅游部門”為軸心的民族村寨旅游扶貧聯(lián)動監(jiān)管制度包括以下主要內(nèi)容和程序:第一,由貴州省政府制定“扶貧部門、民宗部門和旅游部門”為軸心的民族村寨旅游扶貧聯(lián)動監(jiān)管辦法。第二,由貴州省財政、省審計和監(jiān)察部門監(jiān)管參與民族村寨旅游扶貧的省直部門。第三,由“貴州省扶貧辦、貴州省民委和貴州省旅游局”為軸心的民族村寨旅游扶貧聯(lián)動機(jī)構(gòu)監(jiān)管各州、市的“扶貧部門、民宗部門和旅游部門”為軸心的民族村寨旅游扶貧聯(lián)動機(jī)構(gòu)。第四,由“州市扶貧辦、省民委和省旅游局”為軸心的民族村寨旅游扶貧聯(lián)動機(jī)構(gòu)監(jiān)管各縣(區(qū))的“扶貧部門、民宗部門和旅游部門”為軸心的民族村寨旅游扶貧聯(lián)動機(jī)構(gòu)。

    (三)破解民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)的擔(dān)保制度瓶頸

    破解民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)的擔(dān)保制度瓶頸的關(guān)鍵是:完善民族村寨居民信用擔(dān)保制度和農(nóng)村金融制度。進(jìn)而言之,一是提高農(nóng)村土地的抵押功能,提高農(nóng)戶的擔(dān)保信用度?!俺浞职l(fā)揮農(nóng)戶的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押功能,大力發(fā)展人的擔(dān)保制度。”[3]二是提高金融機(jī)構(gòu)服務(wù)民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)的功能。

    [1]盧麗娟,曹務(wù)坤,辛紀(jì)元.民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)的財產(chǎn)制度瓶頸與破解研究[M].貴州民族研究,2014,(5).

    [2]曹務(wù)坤,辛紀(jì)元,吳大華.民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧的法律機(jī)制完善[J].云南社會科學(xué),2014,(6).

    [3]吳俊麗.農(nóng)戶信用擔(dān)保的模式、困境與創(chuàng)新方向[J].貴州財經(jīng)大學(xué)學(xué)報,2013,(6).

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