我國(guó)高等教育投資體制改革的現(xiàn)代化特征

叢興苓

（廈門大學(xué)教育研究院，福建廈門361005）

我國(guó)高等教育投資體制改革的現(xiàn)代化特征

叢興苓

（廈門大學(xué)教育研究院，福建廈門361005）

高等教育投資體制的改革對(duì)于高等教育事業(yè)的發(fā)展起著基礎(chǔ)性作用，其改革進(jìn)程與時(shí)代腳步緊緊相隨.本文在學(xué)習(xí)顧明遠(yuǎn)教授研究教育現(xiàn)代化的特征的基礎(chǔ)上，結(jié)合各家對(duì)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》中高等教育投資體制改革措施的解讀，深入剖析我國(guó)高等教育投資體制變革所具有的廣泛性與平等性、社會(huì)性和生產(chǎn)性、信息化和數(shù)字化、國(guó)際性和開(kāi)放性、法制性和科學(xué)性等現(xiàn)代化特征，從這些特征出發(fā)探究我國(guó)高等教育投資體制改革的方向.

高等教育；投資體制；教育現(xiàn)代化

“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是上層建筑賴以存在的根源，是第一性的.”在高等教育發(fā)展中，教育經(jīng)費(fèi)的地位亦是第一位的.高等教育投資體制不僅包括經(jīng)費(fèi)投入，還包括經(jīng)費(fèi)預(yù)算、經(jīng)費(fèi)運(yùn)用、經(jīng)費(fèi)管理等諸多方面.研究高等教育投資體制的改革走向?qū)ρ芯空麄€(gè)高等教育體制的改革有著不可或缺的基礎(chǔ)性作用.這是本文的研究意義所在.

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）是根據(jù)黨的十七大關(guān)于“優(yōu)先發(fā)展教育，建設(shè)人力資源強(qiáng)國(guó)”的戰(zhàn)略部署，為促進(jìn)教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展，全面提高國(guó)民素質(zhì)，加快社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程制定的，這是21世紀(jì)我國(guó)第一個(gè)中長(zhǎng)期教育規(guī)劃綱要，它提出到2020年要基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化.

《綱要》發(fā)布以來(lái)顧明遠(yuǎn)教授從教育現(xiàn)代化角度，對(duì)其所做的分析對(duì)筆者產(chǎn)生了較大的啟示.顧明遠(yuǎn)教授分析的教育現(xiàn)代化有九個(gè)基本特征:“一是受教育者的廣泛性和平等性,二是教育的終身性和全時(shí)空性,三是教育的生產(chǎn)性和社會(huì)性,四是教育的個(gè)性性和創(chuàng)造性,五是教育的多樣性和差異性,六是教育的信息化和數(shù)字化,七是教育的變革性和創(chuàng)新性,八是教育的開(kāi)放性和國(guó)際性,九是教育的科學(xué)性和法制性.”[1]

在學(xué)習(xí)各家對(duì)《綱要》中高等教育投資體制的解讀中，筆者發(fā)現(xiàn)高等教育投資體制改革措施也是為了實(shí)現(xiàn)教育的現(xiàn)代化，與顧明遠(yuǎn)教授提出的教育現(xiàn)代化的理念是相一致的.因此將筆者在學(xué)習(xí)這九個(gè)特征的基礎(chǔ)上，結(jié)合各家解讀，對(duì)我國(guó)高等教育投資體制改革的現(xiàn)代化幾大特征進(jìn)行了深入剖析.

1　高等教育經(jīng)費(fèi)投入的廣泛性和平等性

“教育投入是支撐國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性投資，是教育事業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，是公共財(cái)政的重要職能.”[2]《綱要》中指出：要健全以政府投入為主、多渠道籌集高等教育經(jīng)費(fèi)的體制，大幅度增加高等教育投入.這是提高高等教育質(zhì)量、促進(jìn)高等教育發(fā)展的前提性工作.

現(xiàn)代教育的特征之一是“受教育者的廣泛性和平等性”，因此要想使教育廣泛的惠及廣大群眾，實(shí)現(xiàn)教育公平，基礎(chǔ)性工作就是廣泛地、公平地?cái)U(kuò)大教育投入.這在高等教育中更不例外.

“《綱要》中提出要健全教育經(jīng)費(fèi)體制，明確政府提供公共教育服務(wù)職責(zé)，完善教育投入機(jī)制，明確了實(shí)現(xiàn)教育經(jīng)費(fèi)的三個(gè)增長(zhǎng)，一個(gè)4%的目標(biāo)，表明了黨和政府優(yōu)先發(fā)展教育、著力解決教育經(jīng)費(fèi)投入不足與教育資源分配不均衡的決心和信心.”[3]

解決高等教育經(jīng)費(fèi)不足，最重要的措施就是廣泛地加大經(jīng)費(fèi)投入，這里的廣泛包括投資主體的廣泛，不僅政府部門增加財(cái)政支持，有關(guān)企事業(yè)單位、甚至個(gè)人也可以廣泛地參與到為高等教育投資建設(shè)增磚添瓦的隊(duì)伍中來(lái)；也包括投資項(xiàng)目的廣泛擴(kuò)大，不僅包括高等教育設(shè)施的投資，更應(yīng)注重有關(guān)高等教育學(xué)術(shù)研究、科學(xué)研究等項(xiàng)目的投資.

高等教育資源分配不均衡，則需要高等教育經(jīng)費(fèi)投入要注重公平.現(xiàn)在當(dāng)下高等教育經(jīng)費(fèi)投資過(guò)程中存在一種現(xiàn)象，經(jīng)費(fèi)越充足的大學(xué)能邀請(qǐng)到更多頂尖人物來(lái)校任教，科研水平和廣泛的人脈關(guān)系，能爭(zhēng)取到更多的課題，經(jīng)費(fèi)也更多；但這么多課題也不見(jiàn)得都能很好的完成，與此同時(shí)，很多急需經(jīng)費(fèi)的大學(xué)卻由于資金缺乏，難以進(jìn)行有關(guān)課題的開(kāi)展.因此為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)分配公平，政府在撥款前應(yīng)該摸清情況，深入調(diào)研之后，再根據(jù)問(wèn)題進(jìn)行相應(yīng)撥款.這也是體現(xiàn)“現(xiàn)代教育平等性”特征的一個(gè)方面.此外，應(yīng)提倡節(jié)約型校園的建設(shè).加強(qiáng)資源管理、公費(fèi)支出，嚴(yán)禁任何部門和個(gè)人將收入坐支、私存、和挪作他用等，提高使用效益.

同時(shí)，高等教育經(jīng)費(fèi)投入的公平性還應(yīng)體現(xiàn)在注重向偏遠(yuǎn)地區(qū)、落后地區(qū)、貧困地區(qū)、民族地區(qū)等弱勢(shì)地區(qū)分配，中央財(cái)政通過(guò)加大轉(zhuǎn)移支付，支持這些地區(qū)的發(fā)展.這也是促進(jìn)現(xiàn)代教育公平發(fā)展的措施之一.

對(duì)于個(gè)體的公平來(lái)說(shuō)，高校應(yīng)完善助學(xué)貸款體制，對(duì)家庭困難的學(xué)生實(shí)行綠色通道，盡管這項(xiàng)措施已經(jīng)在實(shí)施，但仍存在諸多問(wèn)題，應(yīng)進(jìn)一步完善.同時(shí)，健全國(guó)家資助政策體系，對(duì)貧困生的調(diào)查和鑒定要嚴(yán)格、公平，防止助學(xué)金分配不均、分配不當(dāng).真正保證每一個(gè)考上大學(xué)的學(xué)生都能“上得起大學(xué)、上得好大學(xué)”.

2　高等教育投資體制變革的社會(huì)性和生產(chǎn)性

《綱要》中指出：要充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)辦高等教育積極性，擴(kuò)大社會(huì)資源進(jìn)入高等教育途徑，多渠道增加高等教育投入.完善財(cái)政、稅收、金融和土地等優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量捐資助學(xué)、出資辦學(xué).完善高等教育培養(yǎng)成本分擔(dān)機(jī)制，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、培養(yǎng)成本和群眾承受能力，調(diào)整學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn).完善捐贈(zèng)高等教育激勵(lì)機(jī)制，落實(shí)個(gè)人教育捐贈(zèng)支出在所得稅前全額扣除政策.這里除了體現(xiàn)了高等教育投入的公平性原則外，也體現(xiàn)了高等教育投入的社會(huì)性.

據(jù)調(diào)查，我國(guó)高等教育發(fā)展進(jìn)程中，社會(huì)捐助有較大的上升空間.統(tǒng)計(jì)資料顯示，美國(guó)高校的經(jīng)費(fèi)構(gòu)成中，社會(huì)捐助占8.3%，一些名校甚至占到20%-40%，而我國(guó)高校受社會(huì)捐助總額的比重只有1%-2%.為此，鄭惠強(qiáng)在為《綱要》所提的意見(jiàn)中提出四點(diǎn)制度和機(jī)制方面的建議“一是激勵(lì)機(jī)制，政府應(yīng)該在稅收等方面讓利，以鼓勵(lì)社會(huì)富裕資金流向教育；二是籌資機(jī)制，例如組織校友會(huì)等；三是政策環(huán)境機(jī)制，例如培育非政府公益機(jī)構(gòu)等；四是管理運(yùn)行機(jī)制，包括對(duì)捐贈(zèng)資金的使用、審計(jì)、監(jiān)管等.”

現(xiàn)代教育的一個(gè)特征是“生產(chǎn)性和社會(huì)性”，這也對(duì)高等教育投資體制的變革帶來(lái)很大啟示.現(xiàn)代教育是現(xiàn)代生產(chǎn)的產(chǎn)物，教育與生產(chǎn)勞動(dòng)相結(jié)合是現(xiàn)代教育的普遍規(guī)律.教學(xué)、科研、服務(wù)是大學(xué)的三大職能，因此，不僅高職院校、民辦院?？梢耘c企業(yè)合作，普通院校也可以借鑒校企合作的成功經(jīng)驗(yàn).一方面可以為學(xué)生提供免費(fèi)動(dòng)手的實(shí)踐機(jī)會(huì)、加深對(duì)所學(xué)理論知識(shí)的理解和掌握，另一方面可以為企業(yè)提供大批高素質(zhì)專業(yè)人力資源的補(bǔ)充，為企業(yè)創(chuàng)造新的活力和效益.學(xué)生可以從中獲得少許實(shí)踐收入，學(xué)校可以與企業(yè)簽訂合同，根據(jù)企業(yè)受益大小按比例收取相關(guān)分紅，對(duì)高校的發(fā)展也是一種資金的投入.還有一種方式，就是學(xué)校附屬產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，當(dāng)下不僅清華、北大等著名院校有自己的產(chǎn)業(yè)，為學(xué)校的發(fā)展提供大量的資金支持和實(shí)踐機(jī)會(huì)的支持，例如濟(jì)大、山輕工等普通院校也有自己的學(xué)校企業(yè)，既可以為自身特色專業(yè)的發(fā)展提供實(shí)踐平臺(tái)，也能提供經(jīng)費(fèi)補(bǔ)充.

3　高等教育投資體制變革的信息化和數(shù)字化

現(xiàn)代教育的一個(gè)特征是“教育的信息化和數(shù)字化”，這強(qiáng)調(diào)了現(xiàn)代教育中信息技術(shù)的應(yīng)用.如建立并不斷完善教育經(jīng)費(fèi)基礎(chǔ)信息庫(kù)，提升經(jīng)費(fèi)管理信息化水平.利用現(xiàn)代信息技術(shù)，加強(qiáng)對(duì)高等教育經(jīng)費(fèi)的預(yù)算管理、收入管理、分配管理、運(yùn)用管理等，所有經(jīng)費(fèi)的來(lái)源及去向都錄入數(shù)據(jù)庫(kù)，每筆經(jīng)費(fèi)的使用都與數(shù)據(jù)庫(kù)掛鉤，哪里有經(jīng)費(fèi)支出了，會(huì)立即在數(shù)據(jù)庫(kù)里有所顯示.并通過(guò)電腦系統(tǒng)將所有支出去向第一時(shí)間發(fā)給相關(guān)負(fù)責(zé)人，以此來(lái)加強(qiáng)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)校內(nèi)財(cái)務(wù)信息公開(kāi).

高校還應(yīng)該結(jié)合自身情況，在現(xiàn)有數(shù)字校園系統(tǒng)和財(cái)務(wù)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，開(kāi)發(fā)建立功能集成的教育經(jīng)費(fèi)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)或財(cái)務(wù)管理控制平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)信息在校內(nèi)的公開(kāi)共享和隊(duì)經(jīng)費(fèi)使用全過(guò)程的監(jiān)控，以提升經(jīng)費(fèi)管理信息化水平.在開(kāi)發(fā)過(guò)程中，注重統(tǒng)計(jì)分析、信息反饋和財(cái)務(wù)管理能力的提高，同時(shí)將項(xiàng)目績(jī)效考核和監(jiān)督工作前移至日常信息化管理中，實(shí)現(xiàn)校內(nèi)財(cái)務(wù)陽(yáng)光化、透明化管理.

4　高等教育投資體制變革的開(kāi)放性和國(guó)際性

隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，全球化進(jìn)程進(jìn)一步加速，全球化帶來(lái)了教育的國(guó)際化.因此，現(xiàn)代教育很顯著的一個(gè)特征是“開(kāi)放性和國(guó)際性”.這種開(kāi)放性和國(guó)家性也表現(xiàn)在高等教育投資體制的變革內(nèi)，主要是國(guó)際間的財(cái)力支援、外資投入、中外合資等方面，高等教育投資體制變革，應(yīng)該充分發(fā)揮開(kāi)放性和國(guó)際性的作用，抓住全球化的契機(jī)，積極引進(jìn)外資，同時(shí)積極走出去，加強(qiáng)中外合作項(xiàng)目的建設(shè)，促進(jìn)本國(guó)高等教育事業(yè)的長(zhǎng)足發(fā)展.

《綱要》第三部分中提到“擴(kuò)大教育開(kāi)放”，也啟示高校在投資機(jī)制上應(yīng)注重引入外資，鼓勵(lì)各級(jí)各類學(xué)校開(kāi)展多種形式的國(guó)際交流與合作，探索多種方式利用國(guó)外優(yōu)質(zhì)教育資源.加強(qiáng)與聯(lián)合國(guó)教科文組織等國(guó)際組織的合作，包括投資機(jī)制方面的交流與合作.

5　高等教育投資體制變革的科學(xué)化

科學(xué)化是現(xiàn)代教育的一個(gè)顯著特征，這對(duì)高等教育投資體制的變革也指出了明確的方向.

首先在經(jīng)費(fèi)預(yù)算上，要建立科學(xué)化、精細(xì)化預(yù)算管理機(jī)制，科學(xué)編制預(yù)算，提高預(yù)算執(zhí)行效率，建立與公共財(cái)政體制和現(xiàn)代化學(xué)校制度相適應(yīng)的、以標(biāo)準(zhǔn)定額為基礎(chǔ)，以工作計(jì)劃、任務(wù)和工作量為依據(jù)，將預(yù)算執(zhí)行與工作情況作為考核內(nèi)容的績(jī)效預(yù)算體系，使預(yù)算安排更科學(xué)、更精細(xì)；落實(shí)上級(jí)部門的預(yù)算編制政策，采用零基預(yù)算法，對(duì)院校各項(xiàng)費(fèi)用進(jìn)行徹底審核和評(píng)價(jià)，避免年度中頻繁追加預(yù)算的現(xiàn)象，維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性；明確預(yù)算申報(bào)流程；實(shí)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算歸口管理；建立資產(chǎn)管理動(dòng)態(tài)庫(kù)，盤活存量資產(chǎn)，避免重復(fù)購(gòu)置，提高經(jīng)費(fèi)使用效益.

政府要完善基礎(chǔ)支出預(yù)算+項(xiàng)目支出預(yù)算+績(jī)效支出預(yù)算的高等教育經(jīng)費(fèi)撥款機(jī)制，穩(wěn)步推動(dòng)撥款機(jī)制的變革，借鑒國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn)，落實(shí)并逐步完善高等教育撥款咨詢委員會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和功能定位，使我國(guó)高等教育的撥款模式更加公平、透明，增強(qiáng)經(jīng)費(fèi)分配的科學(xué)性.

其次，在高等教育經(jīng)費(fèi)的使用環(huán)節(jié)，加強(qiáng)學(xué)校財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度建設(shè)，完善經(jīng)費(fèi)使用內(nèi)部稽核和內(nèi)部控制制度，如建設(shè)高水平、專業(yè)化財(cái)會(huì)隊(duì)伍，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)使用的規(guī)范化管理，加大假發(fā)票甄別力度等，提升經(jīng)費(fèi)使用和資產(chǎn)管理專業(yè)化水平，提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益，建設(shè)節(jié)約型校園，爭(zhēng)取“花最少的錢，辦最好的教育”.

在經(jīng)費(fèi)監(jiān)督環(huán)節(jié)，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)督，強(qiáng)化重大項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)費(fèi)使用全過(guò)程審計(jì)，確保經(jīng)費(fèi)使用規(guī)范、安全、有效，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，完善高等學(xué)校收費(fèi)管理辦法，規(guī)范學(xué)校收費(fèi)行為和收費(fèi)資金使用管理.可以通過(guò)高校教育經(jīng)費(fèi)信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)校內(nèi)財(cái)務(wù)信息的公開(kāi)化和透明化；完善績(jī)效考核和問(wèn)責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)廉政建設(shè)，確保經(jīng)費(fèi)使用的效益，防止高校經(jīng)費(fèi)使用腐敗現(xiàn)象的發(fā)生.切實(shí)保證發(fā)揮經(jīng)費(fèi)使用促進(jìn)高校發(fā)展和學(xué)生發(fā)展的作用.

6　高等教育投資體制變革的法制化

現(xiàn)代教育的另一個(gè)基礎(chǔ)特征是“法制性”，體現(xiàn)在高等教育投資體制改革中，就是《綱要》指出的“高校經(jīng)費(fèi)管理，要堅(jiān)持依法理財(cái)，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家財(cái)政資金管理法律制度和財(cái)經(jīng)紀(jì)律.”這是對(duì)高等教育投資體制變革的法制化要求.

政府可以通過(guò)建立多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)的長(zhǎng)效機(jī)制；制定生均經(jīng)費(fèi)基本標(biāo)準(zhǔn)和生均財(cái)政撥款基本標(biāo)準(zhǔn)；探索收入統(tǒng)籌用于支持教育的辦法；建立教育投入分項(xiàng)分擔(dān)機(jī)制；依法制定鼓勵(lì)教育投入的優(yōu)惠政策；對(duì)長(zhǎng)期在艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)工作的教師實(shí)行工資福利傾斜政策等實(shí)現(xiàn)高等教育經(jīng)費(fèi)的合理分配.康耀紅在全國(guó)人民代表大會(huì)上曾提出《建議盡快對(duì)高等教育法進(jìn)行修訂》的提案，制定《綱要》的前提也是在完善相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，比如高校貸款之所以存在諸多問(wèn)題原因之一就是相應(yīng)的貸款法律條款不夠健全.劉長(zhǎng)銘也曾在政協(xié)大會(huì)上提出《關(guān)于呼吁建立捐贈(zèng)助學(xué)法》的提案，希望用法律手段把社會(huì)上捐助的資金管理好.這也反映了對(duì)高等教育投資體制法制化建設(shè)的呼吁.

高等教育投資體制的法制化要貫穿在經(jīng)費(fèi)預(yù)算、經(jīng)費(fèi)使用、經(jīng)費(fèi)管理、經(jīng)費(fèi)分配等諸個(gè)環(huán)節(jié)中，保證預(yù)算有法可依、使用有法可循、管理規(guī)范化、分配合法化，切實(shí)保證高等教育投資體制的運(yùn)行遵循法律規(guī)定，鏟除各種經(jīng)費(fèi)使用腐敗行為和經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)行為.

7　其他

顧明遠(yuǎn)教授還指出現(xiàn)代教育具有終身性和全時(shí)空性，這里給高等教育投資體制的改革方面的啟示是投資體制改革應(yīng)貫穿在大學(xué)發(fā)展的始終，要求高校投資體制的變革要順應(yīng)時(shí)代要求，緊隨時(shí)代步伐，充分利用各時(shí)代的資源和優(yōu)勢(shì)，做出符合時(shí)代規(guī)律的調(diào)整.

教育的個(gè)性性和創(chuàng)造性則啟示不同類型的高校、不同級(jí)別的高校、不同地區(qū)的高校，在變革投資體制時(shí)，應(yīng)體現(xiàn)自身的特色，根據(jù)自身的特征做出恰當(dāng)?shù)淖兏?，而不能隨大流；甚至每個(gè)高校都有自身的特色，都改根據(jù)自身發(fā)展規(guī)律做合適的改革；這些改革體現(xiàn)時(shí)代特色和自身特色的時(shí)候，便是其創(chuàng)造性的生動(dòng)表現(xiàn).

8　總結(jié)

顧明遠(yuǎn)教授提出的教育現(xiàn)代化，不僅對(duì)如何實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化指明了方向，更對(duì)我國(guó)高等教育投資體制改革的現(xiàn)代化帶來(lái)了諸多啟示.筆者通過(guò)剖析高等教育投資體制改革的現(xiàn)代化特征，以期能豐富高等教育投資體制改革理論研究的同時(shí)，也能為高等教育投資體制的改革工作帶來(lái)些許現(xiàn)實(shí)性意義.

〔1〕顧明遠(yuǎn).實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的宏偉藍(lán)圖-學(xué)習(xí)和貫徹《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》.北京師范大學(xué)學(xué)報(bào),2010（05）:65.

〔2〕《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》第三章.

〔3〕張營(yíng)廣.加強(qiáng)高校經(jīng)費(fèi)管理研究-讀《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》有感.教育財(cái)會(huì)研究,2011（08）:22.

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