中國(guó)高等學(xué)校治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新的若干問(wèn)題

文/張 力

張 力：教育部教育發(fā)展研究中心主任

改革開(kāi)放以來(lái)特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，在中國(guó)綜合國(guó)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力顯著提升的同時(shí)，社會(huì)領(lǐng)域需求也在不斷分化，公共服務(wù)供給制度建設(shè)顯得尤其滯后。黨的十八大、十八屆三中全會(huì)對(duì)深化行政體制改革作出新的部署，重點(diǎn)是創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。高等教育是中國(guó)公共服務(wù)的重要領(lǐng)域之一。盡管現(xiàn)行法律和政策規(guī)定了高校多元籌措資源機(jī)制，但在行政管理為主的模式下，財(cái)政撥款仍是公辦高校經(jīng)費(fèi)的主渠道，多數(shù)公辦高校似乎并沒(méi)有主動(dòng)滿(mǎn)足外部需求的足夠動(dòng)力，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)也難以適應(yīng)變化多端的外部環(huán)境需求。因此，如何創(chuàng)新高等學(xué)校，特別是公辦高校的治理結(jié)構(gòu)，以更好地適應(yīng)外部用戶(hù)需求，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

一、中國(guó)高等學(xué)校治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的基本態(tài)勢(shì)

隨著各項(xiàng)改革的深入推進(jìn)，政府職能轉(zhuǎn)變、簡(jiǎn)政放權(quán)的基本方向是讓供求主體各方直接交易，而且政府在放權(quán)的同時(shí)還要提供更高水平的服務(wù)，也就是說(shuō)，在市場(chǎng)機(jī)制日趨完善的環(huán)境下，高校辦學(xué)自主權(quán)逐漸擴(kuò)大，高校將逐漸學(xué)會(huì)從市場(chǎng)中要收益，不管采取哪種治理模式，最根本的是要滿(mǎn)足社會(huì)發(fā)展和公眾的需要。

依據(jù)資源依賴(lài)?yán)碚?，高校主要依?lài)哪類(lèi)資源，其治理結(jié)構(gòu)就會(huì)向哪類(lèi)資源更多負(fù)責(zé)。在多元籌措資源的機(jī)制下，與單純依靠財(cái)政撥款不同，高?？赡芤蚶嫦嚓P(guān)者介入而形成新的治理結(jié)構(gòu)。治理能力的提升，取決于所有主體自身效率的提升，政府對(duì)高校的治理以及高校組織自身治理，都存在巨大的空間。

今后，高等學(xué)校治理需要建立兩個(gè)層次的模式：一是政府對(duì)高等教育從行政管理到治理多樣性的轉(zhuǎn)變，二是高校本身從政府附屬的服務(wù)提供機(jī)構(gòu)到增強(qiáng)自我戰(zhàn)略管理的相對(duì)獨(dú)立機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。高校內(nèi)部的治理模式，可能會(huì)因?yàn)橘Y源來(lái)源多元化，而采取最為有利的治理模式，因此，呈現(xiàn)更多元化的現(xiàn)象。

二、寧波市和齊齊哈爾市高校治理模式案例分析

從寧波和齊齊哈爾兩市部分高校案例看，兩地政府不約而同地探索破除行政化管理思維，積極嘗試新型公共治理模式。

寧波市政府秉持區(qū)域高等教育生態(tài)型發(fā)展理念，核心是多樣化和自主性，探索在政府舉辦者以外恰當(dāng)發(fā)揮管理協(xié)調(diào)者的功能。在舉辦者角色方面，以地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要為本，不拘泥于本市舉辦高校，而是有效運(yùn)用各種資源配置手段，支持公辦、民辦、中外合作辦學(xué)等不同類(lèi)型高校發(fā)展；在管理協(xié)調(diào)者角色方面，注意與中央、浙江省政府職責(zé)的區(qū)分和互補(bǔ)，主動(dòng)設(shè)計(jì)治理模式。

齊齊哈爾市政府試圖打破所有制界限，只要有利于地方公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展的體制創(chuàng)新，政府都提供財(cái)政、政策和管理服務(wù)。比如齊齊哈爾工程學(xué)院實(shí)行“公私合營(yíng)”機(jī)制，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)清晰，并確定了“教學(xué)工程化、工程課程化”方略，形成以就業(yè)為導(dǎo)向、以實(shí)踐能力為方向、緊密貼近地區(qū)行業(yè)發(fā)展需求的特色，學(xué)校內(nèi)部治理效率和辦學(xué)活力都顯著提高。

兩市案例顯示，在權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的制度要求下，兩市政府都必須承擔(dān)起推進(jìn)區(qū)域現(xiàn)代化的多重責(zé)任，也就必須搭建共同發(fā)展的新型治理平臺(tái)。所以，地方政府對(duì)待本區(qū)域的高校，越來(lái)越不是簡(jiǎn)單的上下級(jí)管理關(guān)系，而是更傾向于相互供求關(guān)系。

地方政府基于本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，看重區(qū)域內(nèi)高校所能提供的貢獻(xiàn)，更愿意將區(qū)域各個(gè)實(shí)體納入由政府搭建的公共治理平臺(tái)，在平臺(tái)內(nèi)部實(shí)行協(xié)商互動(dòng)、平等溝通等方式，根據(jù)不同主體個(gè)體化需要，政府可采取一事一議的多樣化政策手段予以支持。兩市政府都在探索打破公私、隸屬層級(jí)等界限，積極同高校開(kāi)展協(xié)商，使高校更能適應(yīng)政府放權(quán)后的公共治理環(huán)境。

兩市都擁有多所公辦和民辦高校，一方面，政府放權(quán)對(duì)公辦高校提出管理能力上的挑戰(zhàn)，高校逐步由政府附屬管理機(jī)構(gòu)向市場(chǎng)環(huán)境中自主辦學(xué)主體過(guò)渡。另一方面，最先適應(yīng)政府放權(quán)的高校，是那些熟悉市場(chǎng)規(guī)則的民辦高校，以及一直面對(duì)市場(chǎng)“摸爬滾打”的職業(yè)類(lèi)型高校，這些學(xué)校更了解用戶(hù)需要，知道如何精準(zhǔn)定位服務(wù)方式。在政府相同的政策支持下，有些民辦高校顯示出更大的活力和影響力。

三、高等學(xué)校治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新的關(guān)鍵點(diǎn)

在政府宏觀管理高校層面，要善用“權(quán)力清單”和“負(fù)面清單”制度。隨著政府職能轉(zhuǎn)變，政府將按照權(quán)力清單制度的要求，精準(zhǔn)定位在經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中應(yīng)負(fù)的法定責(zé)任，同時(shí)逐步減少行政審批項(xiàng)目，向?qū)徟马?xiàng)“負(fù)面清單”管理邁進(jìn)，這一宏觀政策走勢(shì)，對(duì)擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)相關(guān)法制和章程建設(shè)也提出新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。一種設(shè)想是將高校自主權(quán)定位于法律法規(guī)授予的國(guó)家行政權(quán)力，“無(wú)法律無(wú)行政”的行政法治原則（相當(dāng)于“正面清單”制度）將適用于高校，高等學(xué)校行使自主權(quán)行為將受到一系列相對(duì)比較嚴(yán)格的公法限制，從公法角度對(duì)公立高校法人權(quán)利義務(wù)作出規(guī)定，可解決高校辦學(xué)權(quán)無(wú)規(guī)矩?cái)U(kuò)張問(wèn)題。另一設(shè)想是修訂高等教育法，甚至制定專(zhuān)門(mén)的高等學(xué)校法，從管理法向主體法轉(zhuǎn)變，適應(yīng)國(guó)家事業(yè)單位分類(lèi)改革的新形勢(shì)，從法律上充分保障高等學(xué)校的獨(dú)立自主性和專(zhuān)業(yè)性。

在高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)層面，要將章程建設(shè)作為現(xiàn)代大學(xué)制度的關(guān)鍵。章程建設(shè)必須體現(xiàn)高校自身特點(diǎn)和相關(guān)各方的需要，規(guī)范行政組織與學(xué)術(shù)組織的職責(zé)權(quán)限。其中涉及三個(gè)問(wèn)題：一是堅(jiān)持和完善公辦高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，在政策、規(guī)章、條例的規(guī)定下，促使公辦高校黨委和行政職責(zé)分工逐漸清晰、議事決策程序逐漸規(guī)范、以書(shū)記和校長(zhǎng)為代表的黨政關(guān)系更加協(xié)調(diào)融洽。二是重視發(fā)揮章程對(duì)保障教授治學(xué)的基礎(chǔ)作用，重點(diǎn)健全教授治學(xué)的組織形式，抓住學(xué)術(shù)委員會(huì)和教授委員會(huì)（教授會(huì)）這兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，創(chuàng)新學(xué)術(shù)管理制度機(jī)制，突出學(xué)術(shù)委員會(huì)高于其他委員會(huì)在學(xué)術(shù)決策上的位次。三是在高等學(xué)校理事會(huì)（董事會(huì)）制度建設(shè)方面，國(guó)外經(jīng)驗(yàn)因基本法律制度差異很難直接引入，要從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，完全屬于國(guó)家舉辦的高校只設(shè)理事會(huì)而不設(shè)董事會(huì)，以避免法理上的決策機(jī)制和咨議機(jī)制的關(guān)系不順不清，為不與公辦高校現(xiàn)行決策制度沖突，也避免與民辦學(xué)校等董事會(huì)制度相混淆，應(yīng)通過(guò)行政規(guī)章明確公辦高校理事會(huì)作為咨議機(jī)構(gòu)。與民辦高校依據(jù)《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》必須設(shè)置理事會(huì)或董事會(huì)的規(guī)定不同，理事會(huì)設(shè)置并非公辦高等學(xué)校要件，宏觀政策已為辦學(xué)體制改革創(chuàng)新留出更加寬裕的制度空間，今后非國(guó)家完全舉辦的高校，如聯(lián)合辦學(xué)、委托管理、混合所有制、股份制辦學(xué)等，可能不一定實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，也就有可能實(shí)施董事會(huì)制度。

▲ 雪之韻 劉 兵攝影