城郊土地向城鎮(zhèn)聚集的正負效應分析

陳曉敏，于江寧

(1.上海政法學院社會管理學院，上海201701;2.上海大學 社會科學學院，上海200444)

小城鎮(zhèn)成長是小城鎮(zhèn)自身從形成、發(fā)展到成熟的一個逐漸演化的過程，在小城鎮(zhèn)成長的各個階段，土地都是不可或缺的重要生產(chǎn)要素。土地聚集奠定了城鎮(zhèn)化建設的基礎，也推動了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。同時，由于經(jīng)濟社會發(fā)展是一個社會綜合的、全面的發(fā)展，土地聚集在推動經(jīng)濟發(fā)展時也會產(chǎn)生一些問題，如果得不到及時有效的解決，這些問題也會成為制約經(jīng)濟發(fā)展的負面因素。

一、土地聚集對小城鎮(zhèn)成長的正效應

根據(jù)土地的用途，現(xiàn)階段中國把土地分為三類，即農(nóng)用地、建設用地和未利用土地。在城市化過程中，農(nóng)業(yè)用地向工業(yè)用地的轉(zhuǎn)變，將形成城鎮(zhèn)土地聚集;而在市場經(jīng)濟條件下，土地一般會根據(jù)價格信號的指示，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。可以說，在小城鎮(zhèn)成長初期，土地聚集對小城鎮(zhèn)的成長起到了重要的推動作用。

1.土地聚集為小城鎮(zhèn)成長提供了重要的要素支撐

上海是中國最大的城市，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘?9.3%，城鎮(zhèn)化水平居全國第一。改革開放以來，上海的經(jīng)濟發(fā)展對資源產(chǎn)生了巨大的需求，土地作為不可再生資源，在推動經(jīng)濟發(fā)展的過程中也發(fā)揮了重要作用。土地聚集的途徑有土地征用、土地轉(zhuǎn)讓、土地租賃等各種方式，其中，土地征用是國家為了公共利益的需要，按照相關法律規(guī)定的程序，將集體所有土地收歸國有的一種行為。在小城鎮(zhèn)成長初期，土地征用可以在短期內(nèi)聚集大量城鎮(zhèn)化建設的所需用地，實現(xiàn)資源的高效整合。上海市城鎮(zhèn)化建設的發(fā)展及城市的擴張，不可避免地對農(nóng)用地、未利用土地等其他用途的土地產(chǎn)生需求。

研究表明，上海城鎮(zhèn)化的建設用地主要來自農(nóng)業(yè)用地特別是耕地。在中心城區(qū)，除長寧區(qū)征用58 186平方米的農(nóng)用地外，其他中心城區(qū)均沒有對農(nóng)用地進行征用;而在遠郊和近郊，農(nóng)用地則成為城鎮(zhèn)化用地的主要來源。其中，近郊農(nóng)用地征用占總征地面積的65.3%，遠郊農(nóng)用地征用占總征地面積的82.2%，兩者對農(nóng)用地征用占總征用土地的絕大部分［1］。大城市郊區(qū)小城鎮(zhèn)的發(fā)展具有強勁勢頭，必然會對郊區(qū)土地產(chǎn)生需求，郊區(qū)的農(nóng)用地也因此成為小城鎮(zhèn)發(fā)展的備用土地。

2.土地聚集促進了人口和產(chǎn)業(yè)聚集

上海市的城鎮(zhèn)化建設，伴隨著人口、土地、產(chǎn)業(yè)的聚集，而這三種聚集是以土地聚集為基礎的。在城鎮(zhèn)化進程中，合理高效利用土地、優(yōu)化土地布局、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地規(guī)模經(jīng)濟以及保障失地農(nóng)民的權(quán)益，對推動協(xié)調(diào)有序的人口聚集、產(chǎn)業(yè)聚集有重要作用。

(1)土地聚集推動了人口聚集?，F(xiàn)代社會，隨著資本有機構(gòu)成的不斷提高，農(nóng)村單位土地上需要的勞動力越來越少，一部分農(nóng)民有了離開本土尋求創(chuàng)造更大價值的需求。與此同時，大城市郊區(qū)土地向城鎮(zhèn)聚集，促進城市化水平不斷提高，也為農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移提供了廣闊的空間，可以解決一部分農(nóng)民的就業(yè)問題。也就是說，城鎮(zhèn)規(guī)模的不斷擴大可以為人口向城市流動創(chuàng)造機會。

(2)土地聚集推動了產(chǎn)業(yè)聚集。隨著中心城市的不斷發(fā)展，必然產(chǎn)生制造業(yè)郊區(qū)化、外圍化的趨勢。同時，土地聚集也會使工業(yè)向園區(qū)集中，形成產(chǎn)業(yè)聚集，但土地的集約利用不會在城鎮(zhèn)化進程中自發(fā)實現(xiàn)，而是企業(yè)在既定預算約束下實現(xiàn)利潤最大化的過程中體現(xiàn)出來的。其中，地租、土地價格、租賃費等經(jīng)濟杠桿是企業(yè)重要的預算約束，而企業(yè)的這種預算行為也會迫使企業(yè)加大創(chuàng)新力度，提高產(chǎn)業(yè)層次，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

3.土地聚集提高了土地利用效率

城鎮(zhèn)形成以后，為要素和產(chǎn)品流動提供了廣闊的市場，原先自給自足的、封閉式的、效率低的、小規(guī)模的小農(nóng)經(jīng)濟發(fā)展模式被打破，并逐漸發(fā)展成為分工經(jīng)濟。而隨著城鎮(zhèn)市場的發(fā)展，城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)郊區(qū)土地的價值也不斷升值，土地利用效率不斷提高。

(1)城鎮(zhèn)土地利用效率提高。城鎮(zhèn)形成后，人口聚集和產(chǎn)業(yè)聚集必然推動地價的提高，單位土地所創(chuàng)造的產(chǎn)出價值也相應提高。人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，主要是因為城鎮(zhèn)可以提供良好的基礎和配套設施建設，以及良好的市場發(fā)展機遇;而城鎮(zhèn)的土地有限，越來越多的人口擁向城鎮(zhèn)，增加的需求以及預期的作用勢必推高土地價值，同樣的土地被賦予比城鎮(zhèn)化前更高的價值。同時，產(chǎn)業(yè)聚集形成的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，能夠產(chǎn)生外部性，增加園區(qū)內(nèi)企業(yè)的競爭力，提高企業(yè)的產(chǎn)出效率，相應的土地園區(qū)土地的產(chǎn)出效率也得到提高。

(2)城鎮(zhèn)周邊土地的利用效率提高。郊區(qū)土地利用效率的提高主要體現(xiàn)在兩個方面:首先，城鎮(zhèn)土地價值的提高帶動了郊區(qū)土地價值的提高，這一方面是由于市場預期的原因;另一方面是由于郊區(qū)是城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的延伸區(qū)，也可以作為城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一部分，其內(nèi)在價值已經(jīng)有所提升。其次，郊區(qū)耕地的利用效率得到了提高，由于郊區(qū)較離城鎮(zhèn)遠的農(nóng)村更具有地理優(yōu)勢，所以近城鎮(zhèn)的郊區(qū)耕地所具有的價值也更大;同時，由于市場的拓展，近城鎮(zhèn)的郊區(qū)耕地更適合發(fā)展分工經(jīng)濟和專業(yè)化生產(chǎn)。

二、土地聚集對小城鎮(zhèn)成長的負效應

上海市郊區(qū)毗鄰國際性大都市，能夠充分受到上海要素輻射的影響，也可以作為上海產(chǎn)業(yè)發(fā)展有力的依托和承接區(qū)域，因此，上海郊區(qū)成為城鎮(zhèn)化活躍的地帶。但城鎮(zhèn)化在為上海郊區(qū)帶來經(jīng)濟和社會發(fā)展的同時也產(chǎn)生了一系列問題。

1.土地征用機制不完善使部分農(nóng)民利益受損

土地的規(guī)范征用是城鎮(zhèn)化順利進行的前提，尤其是土地的規(guī)范合理征用對于城鎮(zhèn)化后的土地有效利用、農(nóng)民權(quán)益的保護、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級和社會的安定都具有重要意義。但隨著經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)行的土地征用制度暴露出的弊端也越來越多，現(xiàn)行土地征用制度主要存在以下幾個問題。

(1)征地程序不完善，忽視農(nóng)民的參與權(quán)與知情權(quán)。土地征用程序的不完善主要體現(xiàn)在與農(nóng)民相關的條例法規(guī)的缺失上，譬如《土地管理法》只詳細規(guī)定了各級土地管理部門的管理權(quán)限，但卻沒有規(guī)定農(nóng)民的權(quán)益;征地征用的批準一般也都是由上級決定的，農(nóng)民的參與權(quán)和知情權(quán)只是出現(xiàn)在所謂的公告環(huán)節(jié);如果農(nóng)民對征地條款或者補償條件不滿意，也沒有暢通的上訪反饋渠道。這種機制不僅漠視了農(nóng)民的權(quán)益，也使得農(nóng)民的利益在征地過程中受到損害。

(2)征地沒有完全體現(xiàn)“公共利益”的要求。中國《憲法》、《土地管理法》規(guī)定:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補償?！比欢?，究竟什么是公共利益并沒有清楚的界定，這必然會導致少部分政府部門的盲目征地行為，特別是1994年國家分稅改革后，也從制度上激勵了地方政府征地的意愿。由于信息不對稱與監(jiān)督體制不完善，某些政府部門往往打著為“公共利益”征地的幌子牟取私利?？傊?，中國關于征地的法律條文不完善誘發(fā)了政府的機會主義，而且在巨大的利潤空間下，政府的征地行為有時也不能完全體現(xiàn)出“公共利益”之要求［2］。

(3)征地主要以耕地為主。城鎮(zhèn)化的推進，必然會對農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)生需求，但在現(xiàn)行制度下，政府總是對農(nóng)業(yè)耕地青睞有加。因為征地機制的不完善使政府在征用耕地時可以減少交易費用，從而使政府忽視利用其他方法進行城鎮(zhèn)化建設，如利用荒地、舊城改造、合理規(guī)劃城鎮(zhèn)等。

(4)失地補償標準低，分配不合理。農(nóng)民一旦失去土地，將變成真正意義上的失業(yè)農(nóng)民，如果沒有其他謀生能力，失地補償費用就是其唯一的生活來源。目前，中國農(nóng)村勞動力素質(zhì)相對來說比較低，普遍技能單一，特別是中西部的農(nóng)民，土地已經(jīng)成為他們賴以生存的資源。根據(jù)2006年的標準，國家每征一畝地，鐵路、高速公路給農(nóng)民的補償一般是每畝5 000～8 000元［3］。工商業(yè)用地每畝2萬～3萬，發(fā)達地區(qū)和城市郊區(qū)相對高一點，一般是每畝3萬～5萬。另一方面，一些地區(qū)還存在土地補償費分配不合理的現(xiàn)象。在土地補償費的分配中，有的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織拿大頭，農(nóng)民個人拿小頭，甚至還出現(xiàn)了村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同分割耕地補償費用的情況。

2.土地快速聚集導致耕地迅速減少

土地快速聚集導致耕地總量和人均耕地占有量迅速減少。1978—2008年，上海市耕地面積從36萬公頃下降到20.5萬公頃，減少了43.1%，平均每年減少2.9%;同時，上海市農(nóng)業(yè)人口從453萬減少到174.5萬，減少了61.5%，平均每年減少4.7%。20年間，雖然上海市農(nóng)業(yè)人口減少的速度略大于耕地減少的速度，平均每個農(nóng)業(yè)人口占有耕地的數(shù)量仍從1978年的880平方米下降為2008年的550平方米。

1978—2008年上海市耕地面積變化表

3.土地快速聚集導致上海市生態(tài)系統(tǒng)服務功能下降

生態(tài)系統(tǒng)服務功能是生態(tài)系統(tǒng)在能流、物流的生態(tài)過程中對外部顯示的重要作用，如改善環(huán)境、提供產(chǎn)品等。城市居民的居住質(zhì)量不僅依賴于城市基礎設施的完備，也取決于城市生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量，而城市生態(tài)環(huán)境的維系在很大程度上依靠于城市和城市郊區(qū)中的各種濕地［4］。近幾年，隨著上海城鎮(zhèn)化進程的加快，不僅改變了原有的天然生態(tài)系統(tǒng)，也改變了城市的土地利用布局，并帶來生態(tài)系統(tǒng)服務功能的改變。

生態(tài)系統(tǒng)服務價值是對生態(tài)系統(tǒng)的服務和自然資本用經(jīng)濟法則所做的估計，鹿亞楠等對2003—2007年上海市生態(tài)系統(tǒng)服務功能變化的研究表明，林地、耕地等非建設用地能創(chuàng)造更大的生態(tài)系統(tǒng)服務價值［5］。

研究發(fā)現(xiàn)，2003—2007年，上海市生態(tài)系統(tǒng)服務價值總量減少，其原因是城鎮(zhèn)化建設造成了耕地的迅速減少;2005—2007年，上海市生態(tài)系統(tǒng)服務價值有所回升，原因是上海市政府采取措施增加了生態(tài)系統(tǒng)服務價值系數(shù)較高的林地、綠地的面積?？梢姡麄€社會是一個巨大的有機系統(tǒng)，各個要素的發(fā)展既應實現(xiàn)和諧和平衡，也要注重系統(tǒng)內(nèi)部之間的聯(lián)系;而在郊區(qū)城鎮(zhèn)成長的土地聚集中，則應注重經(jīng)濟社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

上海市人口多、耕地少，資源相對有限，城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略是正確的選擇。土地聚集在城鎮(zhèn)的形成以及促進城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，沒有土地的聚集，就沒有上海市的城鎮(zhèn)化［6］。然而，在城鎮(zhèn)達到一定規(guī)模后，土地聚集也為城鎮(zhèn)經(jīng)濟、社會的發(fā)展帶來一些負面影響。面對土地聚集帶來的問題，上海市的城鎮(zhèn)發(fā)展必須堅持全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展思路，科學、合理、高效地利用每一寸土地。

［1］ 劉錚.中國小城鎮(zhèn)成長差異研究［M］.長春:吉林大學出版社，2007.

［2］ 蔡秀玲.論小城鎮(zhèn)建設——要素聚集與制度創(chuàng)新［M］.北京:人民出版社，2002.

［3］ 許寶健.城市化進程中的農(nóng)地轉(zhuǎn)用問題研究［M］.北京:中國農(nóng)業(yè)出版社，2006.

［4］ 阿瑟·劉易斯.經(jīng)濟增長理論［M］.周師銘，沈丙杰，沈伯銀，譯.北京:商務印書館，2000.

［5］ 鹿亞楠，等.上海市土地利用與生態(tài)服務價值研究［J］.北方環(huán)境，2011，(7).

［6］ 劉錚.土地聚集與大城市郊區(qū)個案研究［J］.經(jīng)濟縱橫，2010，(12).?