縣級人大代表身份屬性與履職狀況研究

陳斌

一、文獻(xiàn)簡要回顧與樣本選擇理由

支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力，必須充分發(fā)揮人大代表的作用，而人大代表的履職盡責(zé)則是充分發(fā)揮人大代表作用的基礎(chǔ)?；诖?，學(xué)術(shù)界對于我國人大代表履職狀況方面進(jìn)行了廣泛多樣的研究，特別是對于人大代表履職存在問題方面的研究可謂層出不窮。不過，從人大代表的身份屬性與履職關(guān)聯(lián)方面進(jìn)行論證分析的文獻(xiàn)則相對薄弱，對人大代表的議案、建議進(jìn)行深入研究的文章也并不多見。一些學(xué)者認(rèn)為，人大代表的身份屬性與代表職責(zé)的履行存在較為密切的關(guān)聯(lián)。楊云彪通過對深圳市福田區(qū)四屆人大174名代表的身份結(jié)構(gòu)和99件代表議案建議研究發(fā)現(xiàn)，基層工作人員或公司代表與選區(qū)競爭比較激烈的代表提交議案、建議的積極性最高，“戴帽下達(dá)”的領(lǐng)導(dǎo)代表履職的積極性最低[1]。何俊志和王維國通過對北京市13個區(qū)縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大研究后指出，中國人大代表的構(gòu)成確實會影響到代表的履職績效，那些有著較多的年齡大的代表、較多的干部代表和較多的黨員代表的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，在書面意見的提出和評議活動的開展方面有著更好的績效，而代表的受教育程度、男女比例和企業(yè)代表的多少并不構(gòu)成代表履職績效高低的必要條件[2]。何俊志和劉樂明通過對第十一屆全國人大代表的構(gòu)成和履職記錄研究發(fā)現(xiàn)，全國人大代表的性別、年齡、學(xué)歷、黨派和職業(yè)確實會影響代表的履職狀況，在平均意義上：女性代表提出的議案數(shù)要多于男性代表;年齡偏大的代表提出的議案數(shù)要多于年輕代表;高學(xué)歷代表在整體上提出的議案數(shù)要多于低學(xué)歷代表;非中共黨員的代表提出的議案數(shù)要多于中共黨員的代表[3]。桑玉成和邱家軍通過對十一屆全國人大二次會議的議案、建議分析，認(rèn)為黨政部門和企事業(yè)單位的代表構(gòu)成了全國人大代表的主體，但都缺少對政府進(jìn)行監(jiān)督的意識和為本選舉單位或選民辦事的理念，而基層代表大多理解本群體的利益訴求，其所提的議案和建議絕大部分都具有明顯的“代議”特色[4]。不過，也有一些學(xué)者認(rèn)為，代表結(jié)構(gòu)的變化與代表的履職績效之間存在的關(guān)聯(lián)并不密切，甚至存在一些抵觸。歐博文和

李連江認(rèn)為，近些年來中國人大代表結(jié)構(gòu)方面的變化并非出于履職績效的考慮，而是回應(yīng)社會結(jié)構(gòu)多元化的需要，是執(zhí)政黨在現(xiàn)有體制下向新社會階層開放代議機會的考慮[5]。鐘麗娟提出，代表的廣泛性和代表性僅具有一定的象征意義，并不意味著代表能夠真正地代表民意，實際上，對代表廣泛性和代表性的強調(diào)往往掩蓋了問題的實質(zhì)，長此以往帶來的危險是代表的提案極易脫離普通大眾[6]。

顯然，不同的學(xué)者對于人大代表的身份屬性與履職關(guān)聯(lián)方面的研究存在爭論，分析其緣由很大程度上是基于不同的研究視角和研究對象，如果以一致的視角選擇相同的樣本進(jìn)行研究，不同學(xué)者之間的觀點則可以進(jìn)行檢驗。本文從議案、建議的視角研究縣級人大代表的履職狀況，其理由主要是基于以下兩方面：

第一，建議、議案是能夠突顯人大代表自身意志重要且可靠的履職記錄。根據(jù)代表法規(guī)定，我國人大代表享有下列權(quán)利：出席本級人民代表大會會議，參加審議各項議案、報告和其他議題，發(fā)表意見;依法聯(lián)名提出議案、質(zhì)詢案、罷免案等;提出對各方面工作的建議、批評和意見;參加本級人民代表大會的各項選舉;參加本級人民代表大會的各項表決;獲得依法執(zhí)行代表職務(wù)所需的信息和各項保障;法律規(guī)定的其他權(quán)利。從法律規(guī)定來看，人大代表享有的權(quán)利可謂廣泛多樣，但在實際的代表活動中，能夠自由地突顯代表自身意志的權(quán)利主要還是提出建議和議案。相關(guān)法律規(guī)定，縣級人大代表提出的建議由本級人民代表大會常務(wù)委員會的辦事機構(gòu)交有關(guān)機關(guān)和組織研究處理并負(fù)責(zé)答復(fù)，提出相應(yīng)的解決方案，是一件較為嚴(yán)肅的事情，這就要求人大代表深入基層調(diào)研、了解社會民情進(jìn)行認(rèn)真準(zhǔn)備，而不能想當(dāng)然地隨意提出建議;縣級人大代表提出議案要求聯(lián)名代表十人以上，且應(yīng)當(dāng)有案由、案據(jù)和方案，相比建議更為嚴(yán)肅，需要代表花費更多的時間、精力進(jìn)行準(zhǔn)備，這一過程能夠在相當(dāng)程度上體現(xiàn)人大代表的自由意志和履職狀況。

第二，縣級人大代表是由選民直接選舉產(chǎn)生且代表身份屬性與全國、省、市人大代表類似的層級。古人講，“郡縣治，天下安?！边@個道理同樣適用于當(dāng)代中國，縣一級的治理在國家治理體系中居于重要地位，縣級人大作用發(fā)揮得如何也將直接影響到我國人大制度的效用。在我國人大制度的設(shè)計中，縣級人大代表自身由選民直接選舉產(chǎn)生，但上一級人大代表由縣級人大代表間接選舉產(chǎn)生，縣級人大處于民意輸入、整合的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，發(fā)揮著重要的承上啟下的作用。2010 年 3 月14 日，十一屆全國人大三次會議表決通過修改選舉法，城鄉(xiāng)居民首次實現(xiàn)同票同權(quán)，這無疑會促進(jìn)社會各階層人員在人大代表中的比例更趨于公平、合理，也會首先反映在由選民直接選舉產(chǎn)生的縣鄉(xiāng)人大代表的身份屬性上。當(dāng)前，我國共有五級人大代表，人大代表總數(shù)達(dá)到270多萬人，其中由選民直接選舉產(chǎn)生的縣鄉(xiāng)人大代表超過250萬人，間接選舉產(chǎn)生的地市一級、省一級和全國

人大代表，其人數(shù)不到20萬人，縣鄉(xiāng)級人大代表的身份屬性在很大程度上決定著我國人大代表的身份屬性。不過，與主要來自農(nóng)民群體的鄉(xiāng)級人大代表不同，縣級人大代表的來源更為豐富多元，其年齡情況、學(xué)歷結(jié)構(gòu)、政治黨派、代表類別、職業(yè)分布更類似于由間接選舉產(chǎn)生的全國、省、市級人大代表，因而其更具樣本意義。

二、誰提議？誰沉默？縣級人大代表身份屬性與履職狀況關(guān)聯(lián)研究

根據(jù)選舉法等相關(guān)法律規(guī)定，浙江省臨海市第十五屆人大代表于2012年1月由181個選區(qū)選舉產(chǎn)生353名代表，后因多種原因有19人辭去代表職位，到目前已經(jīng)先后有18個代表職位完成補選。因代表辭去職位與補選之間存在時間差，臨海市第十五屆人大一次會議實有代表353名，提出議案、建議194件，第十五屆人大二次會議實有代表351名，提出議案、建議137件，第十五屆人大三次會議實有代表340名，提出議案、建議179件，三次人大會議共提出議案、建議510件（見表一）。人大代表來自人民，受人民監(jiān)督，對人民負(fù)責(zé)，提出建議、議案可以說是人大代表對人民負(fù)責(zé)的基本表現(xiàn)。不過，從臨海市三次人大會議來看，縣級人大代表提出建議、議案的履職情況并不樂觀，人均提議僅為0.49 件/次。如果以每人每次人大會議平均提出1件建議、議案為履職的應(yīng)有要求，那么每人每次人大會議平均提出2件建議、議案者可以認(rèn)為是履職積極的人大代表，自當(dāng)選之后從未提出任何建議、議案者無疑應(yīng)該屬于履職消極的人大代表。

（一）誰提議？履職積極人大代表的身份屬性分析

依據(jù)每人每次人大會議平均提出2件建議、議案者可以認(rèn)為是履職積極人大代表的標(biāo)準(zhǔn)，梳理臨海市三次人大會議510件建議、議案的提出者發(fā)現(xiàn)，履職積極的人大代表僅為20人（見表二），其身份屬性構(gòu)成如下：從性別情況來看，履職積極人大代表的男女人數(shù)比為16︰4，雖然女性代表在履職積極人大代表中所占的比例要明顯高于其在全體代表中所占的比例，但男性代表相對于女性代表來說具有絕對的數(shù)量和比例優(yōu)勢;從年齡情況來看，履職積極的人大代表主要集中在三個年齡段，35歲至44歲的為5人，45歲至54歲的為10人，55歲至64歲的為5人，65歲及以上和35歲及以下的代表中都不存在履職積極者;從學(xué)歷結(jié)構(gòu)來看，履職積極的人大代表主要集中在擁有大專學(xué)歷和大學(xué)學(xué)歷的代表當(dāng)中，分別為9人和7人，高中學(xué)歷和初中學(xué)歷各為2人，高學(xué)歷的研究生和低學(xué)歷的小學(xué)及以下者都沒有履職積極的人大代表;從政治黨派情況來看，中共黨員是履職積極人大代表非常明顯的政治屬性，在20人中占了17人，其比例高于中共黨員在全體人大代表中所占的比例，可以說，執(zhí)政黨成員的履職意識相對于非執(zhí)政黨成員來說還是有所區(qū)別的;從代表類別來說，工農(nóng)代表在履職積極的人大代表中擁有11人，技術(shù)人員代表和干部代表則分別為6人和3人，這表明技術(shù)人員代表和工農(nóng)代表在履職積極人大代表中所占的比例皆要高于其在全體代表中所占的比例，而干部代表所占的比例明顯低于其在全體代表中所占的比例;從職業(yè)分布來看，基層組織負(fù)責(zé)人和企事業(yè)單位負(fù)責(zé)人是履職積極人大代表的主要來源，分別有11人和6人，人大和政府工作人員分別為2人和1人，這說明基層組織負(fù)責(zé)人和企事業(yè)單位負(fù)責(zé)人的代表履職積極性遠(yuǎn)高于職業(yè)與行政權(quán)力運行有著密切關(guān)聯(lián)的人大和政府工作人員。從以上情況可以發(fā)現(xiàn)，作為一名較為典型的履職積極人大代表，其身份屬性可以簡要地概括為：一名年齡在35歲至65歲之間接受過大專、大學(xué)教育屬于執(zhí)政黨成員的男性基層組織負(fù)責(zé)人。

（二）誰沉默？履職消極人大代表的身份屬性分析

依據(jù)當(dāng)選之后在人大會議上沒有提出任何建議、議案者為履職消極人大代表的標(biāo)準(zhǔn)，梳理臨海市三次人大會議后發(fā)現(xiàn)，履職消極的人大代表共有157人，遠(yuǎn)多于履職積極的人大代表人數(shù)，其身份屬性構(gòu)成如下：從性別情況來看，履職消極人大代表的男女人數(shù)比為147︰10，其性別比與全體人大代表中的性別比相差不大，可以看出在履職消極人大代表中性別因素的影響并不明顯，不過相對于女性代表，男性代表擁有絕對的數(shù)量和比例優(yōu)勢，履職消極人大代表的性別屬性無疑應(yīng)該是男性;從年齡情況來看，履職消極的人大代表各年齡段都有分布，35歲以下的有6人，35歲至44歲的為38人，45歲至54歲的為80人，55歲至64歲的為28人，65歲及以上的5人，與各年齡段代表在全體代表中所占比例比較而言，履職消極人大代表在55歲以上和35歲以下的年齡段中占比較高，而在35歲至55歲之間年齡段的人大代表履職表現(xiàn)較好（見表三）;從學(xué)歷結(jié)構(gòu)來看，履職消極的人大代表在各學(xué)歷段分布大體上較為均勻，其所占比例都在10%以上，擁有大學(xué)本科學(xué)歷的代表人數(shù)最多，共有59人，其次是擁有大專學(xué)歷的代表有32人，擁有高中中專學(xué)歷的代表居于中間為25人，較少的是擁有研究生學(xué)歷和初中及以下學(xué)歷的代表，分別為18人和23人，從其所占履職消極人大代表的比例與各自在全體代表中所占的比例比較來看，擁有大專學(xué)歷、高中中專學(xué)歷的代表所占比例明顯偏低，而擁有研究生學(xué)歷、大學(xué)本科學(xué)歷的代表所占的比例明顯偏高，擁有初中及以下學(xué)歷者則相差很少;從政治黨派情況來看，履職消極人大代表當(dāng)中中共黨員和非中共黨員的人數(shù)分別為129人和28人，其各自所占比例與在全體代表中所占比例大體一致，說明在履職消極人大代表中政治黨派的影響并不明顯，但考慮到中共黨員代表在人數(shù)和比例上的明顯優(yōu)勢，中共黨員是履職消極人大代表較為明顯的黨派屬性;從代表類別來說，干部代表在履職消極的人大代表中擁有66人，其所占比例為42.04%，遠(yuǎn)高于其在全體代表中所占的28.3%，而工農(nóng)代表和技術(shù)人員代表則分別為59人和32人，其所占比例為37.58%和20.38%（見表四），均低于其在全體代表中所占的比例，這說明干部代表的履職意識普遍低于技術(shù)人員代表和工農(nóng)代表。從職業(yè)分布情況來看，來自機關(guān)工作的代表在履職消極人大代表中擁有最高的比例?？偨Y(jié)以上情況可以發(fā)現(xiàn)，一名履職消極人大代表較為明顯的身份屬性特征主要有三點：一是年齡在55歲之上或35歲之下;二是接受過大學(xué)本科或研究生學(xué)歷教育;三是干部身份。這表明，履職消極的人大代表不僅存在履職能力方面的問題，而且更多的是履職意愿方面的因素。

三、重構(gòu)代表身份屬性及改善履職狀況的對策分析

通過對縣級人大代表身份屬性與提議狀況關(guān)聯(lián)研究發(fā)現(xiàn)，縣級人大代表的年齡情況、學(xué)歷結(jié)構(gòu)、政治黨派、代表類別、職業(yè)分布等因素對人大代表的提議狀況存在較為明顯的影響。對此，改善人大代表的履職狀況，不僅有必要科學(xué)合理地界定人大代表的身份結(jié)構(gòu)、適當(dāng)謹(jǐn)慎地完善人大代表的競爭機制，而且應(yīng)該強化人大代表履職的能力要求、嚴(yán)格人大代表對民負(fù)責(zé)的制度約束。

（一）科學(xué)合理地界定人大代表的身份結(jié)構(gòu)

我國是社會主義國家，社會主義民主的基本特征就在于民主的普遍性和廣泛性。人民代表大會制度作為我國人民當(dāng)家作主的主要形式，在制度設(shè)計之初就非常注重公民普遍享有政治權(quán)利。新中國第一部選舉法——1953年選舉法規(guī)定：凡年滿十八周歲之中華人民共和國公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、社會出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況和居住期限，均有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，婦女有與男子同等的選舉權(quán)和被選舉權(quán)?，F(xiàn)行選舉法規(guī)定，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的代表應(yīng)當(dāng)具有廣泛的代表性，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的基層代表，特別是工人、農(nóng)民和知識分子代表;應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的婦女代表，并逐步提高婦女代表的比例。這就決定了我國人大代表的來源應(yīng)該具備一定的身份結(jié)構(gòu)要求。不過，在實際的人大代表選舉操作中，往往是先留足人大常委會組成人員、同級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)、法檢“兩院”和有關(guān)政府職能部門的代表名額，政黨和團體提名的候選人、企事業(yè)單位負(fù)責(zé)人往往優(yōu)先醞釀、協(xié)商、確定成為人大代表候選人，其后果是人大代表當(dāng)中領(lǐng)導(dǎo)干部、企業(yè)負(fù)責(zé)人代表過多，隨之帶來的影響就是這部分人大代表雖有較強的履職能力，但其因工作、興趣、時間、精力等原因消極行使人大代表職權(quán)，與此同時，為體現(xiàn)人大代表的普遍性和廣泛性，部分人大代表并不具備代表應(yīng)有的履職能力而無法行使職權(quán)，最終的結(jié)果是廣大民眾的意志和利益無法有效表達(dá)?？紤]到我國是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民民主專政的社會主義國家、改革開放以來經(jīng)濟社會形勢的巨大變化以及人大代表的履職意愿和能力，我國人大代表的身份結(jié)構(gòu)還有較大的改善空間。這就要求科學(xué)合理地界定人大代表的身份結(jié)構(gòu)，既要注重社會主義民主的普遍性和廣泛性，也要注重社會主義民主的有效性和實質(zhì)性。

一是在性別構(gòu)成方面應(yīng)該保障女性代表在人大代表中所占的比例不低于25%。中國共產(chǎn)黨歷來重視女性的政治參與，在土地革命時期就要求蘇維埃代表達(dá)到25%的女性比例，在抗日戰(zhàn)爭時期也規(guī)定各級參議會應(yīng)有25%的女參議員，聯(lián)合國的研究表明，任何一個群體的代表在決策層達(dá)到30%以上才可能產(chǎn)生實質(zhì)性的影響力，世界婦女大會通過的《行動綱領(lǐng)》也要求女性在各級權(quán)力機構(gòu)中應(yīng)該達(dá)到30%的比例。因此，應(yīng)保障人大代表中女性所占的比例不低于25%的要求。

二是在年齡結(jié)構(gòu)方面應(yīng)該適當(dāng)減少55歲以上代表和35歲以下代表的比例，35歲至55歲年齡段的人大代表應(yīng)該達(dá)到60%以上。在縣級人大的政治生態(tài)中，各種社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)錯綜復(fù)雜，人大代表較好的履職表現(xiàn)不僅需要有足夠的精力、意愿和能力，而且也需要豐富的人生閱歷和處事經(jīng)驗，年齡過大沒有足夠的精力、意愿和能力開展工作，年齡過小則缺乏足夠的人生閱歷和處事經(jīng)驗。因此，45歲左右的年齡是縣級人大代表較為理想的履職年齡。相關(guān)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)也表明，35歲至55歲年齡段的人大代表有更好的履職表現(xiàn)。

三是在學(xué)歷結(jié)構(gòu)方面應(yīng)該提倡擁有大專和大學(xué)本科學(xué)歷的代表比例達(dá)到60%以上，適當(dāng)提高高中中專學(xué)歷的代表比例達(dá)到25%左右，逐步降低初中及以下學(xué)歷的代表比例至10%以下，保持研究生學(xué)歷的代表比例在5%左右。在現(xiàn)代社會，一個人的知識水平在很大程度上決定著一個人的經(jīng)濟地位、社會關(guān)系和政治技能的積累與提升，而一個人學(xué)歷的高低無疑會在很大程度上影響到一個人的知識水平。特別是在高等教育進(jìn)入大眾化階段之后，初中及以下的學(xué)歷已經(jīng)很難適應(yīng)時代發(fā)展的需要。事實表明，初中及以下的低學(xué)歷代表其履職狀況確實不盡如人意，而履職較好的人大代表往往需要有中等及以上的文化基礎(chǔ)，如擁有高中中專學(xué)歷的代表在履職消極人大代表中所占比例較大幅度地低于其在全體代表中所占的比例、擁有大專學(xué)歷和大學(xué)本科學(xué)歷的代表在履職積極的人大代表中占有80%的比例，但實際情況也表明并不是學(xué)歷越高其履職積極性就越強。擁有研究生學(xué)歷的代表不僅沒有一人出現(xiàn)在履職積極人大代表的陣營，而且90%以上的人未曾提出過一件建議、議案。因此，在基層人大代表中保持較低的研究生學(xué)歷代表比例是比較合適的。

四是在代表類別方面應(yīng)該提高工人、農(nóng)民和知識分子的比例，降低領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例。我國的國體是以工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家，人民代表大會作為人民當(dāng)家作主的主要形式，必須保障工人、農(nóng)民有適當(dāng)?shù)拇肀壤?，在?dāng)前縣鄉(xiāng)級人大的代表構(gòu)成中工人、農(nóng)民的代表比例應(yīng)當(dāng)達(dá)到50%以上。與此同時，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，知識分子在當(dāng)代社會的作用越來越大，特別是法律、經(jīng)濟、政治、財政、教育等方面的技術(shù)人才擁有參政議政的專業(yè)優(yōu)勢，應(yīng)盡量提高知識分子的比例使其不低于30%。人民代表大會作為我國的權(quán)力機關(guān)，“一府兩院”受其監(jiān)督，對其負(fù)責(zé)，應(yīng)盡量減少既是監(jiān)督者又是被監(jiān)督者的雙重身份代表，在建設(shè)法治中國的要求下法院、檢察院工作人員不宜兼任人大代表，政府工作人員兼任人大代表在我國的政治體制下有其合理性，但干部代表的比例應(yīng)該在20%以下較為適宜。

（二）適當(dāng)謹(jǐn)慎地完善人大代表的競爭機制

通過梳理履職消極人大代表的身份屬性可以發(fā)現(xiàn)，大部分履職消極人大代表并非不具備履職能力，而是缺乏履職意愿。羅伯特·達(dá)爾認(rèn)為：“處在一個政治體系之內(nèi)的個人，對政治生活的關(guān)心并不完全相等。有些人對政治漠不關(guān)心，其他人則深深地卷入了政治?！盵7]履職消極的人大代表即可謂是對人大政治生活漠不關(guān)心的人?，F(xiàn)實的人大選舉表明，人大代表的產(chǎn)生方式對代表履職的積極性有著明顯影響，經(jīng)過激烈競爭當(dāng)選的代表珍惜履職機會，而以“戴帽下達(dá)”方式產(chǎn)生的干部代表，其提出建議、議案的積極性最低。我國選舉法規(guī)定：選舉委員會或者人民代表大會主席團應(yīng)當(dāng)向選民或者代表介紹代表候選人的情況;推薦代表候選人的政黨、人民團體和選民、代表可以在選民小組或者代表小組會議上介紹所推薦的代表候選人的情況。但這種介紹無論是在形式上還是在內(nèi)容上都存在很大的局限性，甚至不是公正、平等的介紹（如政黨、團體提名的候選人明顯比選民或代表聯(lián)名的候選人更有優(yōu)勢）。如果只是由他人介紹候選人的情況而沒有候選人主動作為的競爭機制，這就在很大程度上忽略了候選人的自身意愿和主觀動機，進(jìn)而導(dǎo)致不具備履職意愿和能力的代表得以濫竽充數(shù)。政治學(xué)家熊彼特認(rèn)為：“民主方法不是簡單地從全民中挑選人，它只從愿意接受政治職務(wù)的人們中，更確切地說，從愿意競選的人們中挑選人?！盵8]為此，適當(dāng)謹(jǐn)慎地完善人大代表的競爭機制已經(jīng)成為當(dāng)前社會形勢發(fā)展的需要。競爭是一種民主選舉的方法，也是一種實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰的方式，體現(xiàn)的是讓選民自主選擇候選人以實現(xiàn)民意的最大化，它不是資本主義社會的專利，社會主義民主政治也需要競爭。我國憲法學(xué)泰斗吳家麟教授曾指出：“沒有差額的選舉，不是真正的選舉;沒能競爭的差額，不是真正的差額選舉?！盵9]當(dāng)前，我國人大選舉實行的是差額選舉，但離競爭的差額還是存在較大距離的，適當(dāng)謹(jǐn)慎地完善人大代表的競爭機制就是讓民眾來挑選那些有能力也有意愿當(dāng)好代表的候選人，從而更好地維護(hù)自身的意志和利益。全國人大常委會前副委員長田紀(jì)云曾經(jīng)指出：“候選人可以向代表發(fā)表一篇講話，講自己的觀點、自己的思路、施政方略，看看你有沒有那個能力、那個水平，不然，連你是條漢子還是一個窩囊廢都不知道，怎么能選得好？”[10]實踐證明，只有真正公開、公正、競爭的選舉方式，才能選出有能力有意愿伸張選民意志和利益的人大代表，也只有這樣的人大代表才能提出優(yōu)質(zhì)的建議、議案，切實履行代表職責(zé)。

（三）強化人大代表履職的能力要求

參政議政是一種技藝，它有自己的要求與門檻，需要一定的專業(yè)知識和人生閱歷，并不是所有人都可以隨意參與的。密爾在分析代議制政體時曾指出：“代議制政體就是這樣一種手段，它使社會中現(xiàn)有的一般水平的智力和誠實，以及社會中最有智慧的成員的個人的才智和美德，更直接地對政府施加影響，并賦予他們以在政府中較之在任何其他組織形式下一般具有的更大的影響。”[11]在現(xiàn)代社會，隨著社會分工的深入擴展和社會事務(wù)的日趨復(fù)雜，對參政議政者的能力要求日漸提高。當(dāng)前，我國絕大多數(shù)人大代表都是兼職代表，在自己本職工作中基本上都有突出表現(xiàn)，但并不一定了解我國的人民代表大會制度，也不一定具備參政議政的素質(zhì)和能力，特別是一些來自生產(chǎn)一線的基層代表，缺乏有效行使職權(quán)的能力。比如在進(jìn)行財政預(yù)決算審議時需要有一定的財經(jīng)專業(yè)知識，大多數(shù)代表因?qū)I(yè)知識的空白而無法提出意見;在進(jìn)行立法、司法活動時，不少代表由于欠缺法律法規(guī)方面的素養(yǎng)而難以有效參與;在組織專項調(diào)研時，一些代表因缺乏相關(guān)業(yè)務(wù)知識和調(diào)研能力而無法了解真實情況等等。為此，必須強化人大代表履職的能力要求，保證人大代表能夠有效行使職權(quán)。

一是要注重代表當(dāng)選之前的把關(guān)。當(dāng)前，我國的選舉制度和代表制度并沒有對人大代表的當(dāng)選資格和履職能力作出明確的規(guī)定，這在保障選民廣泛民主權(quán)利的同時也在一定程度上弱化了代表履職能力的要求。雖然在代表候選人提出的過程中會有一定的素質(zhì)要求，如絕大多數(shù)地區(qū)都會要求把擁護(hù)黨的基本路線，模范遵守憲法和法律，密切聯(lián)系人民群眾，努力為人民服務(wù)，自覺遵守社會公德、廉潔自律、公道正派、具有一定文化素質(zhì)和較強社會活動能力、履行職務(wù)能力的人推薦提名為代表候選人，但在實際操作中這些要求往往彈性較大而失之過寬。對此，有必要限定代表當(dāng)選的資格條件，把不能不宜提名為代表候選人的情況逐條列出，嚴(yán)格落實。

二是要注重代表當(dāng)選之后的培訓(xùn)。時代在發(fā)展，社會在進(jìn)步，人大代表的履職能力也需要與時俱進(jìn)。一方面是需要加強人大代表的理論學(xué)習(xí)與培訓(xùn)。通過理論學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，不僅要讓每一位人大代表了解我國人大制度的基本知識，掌握行使代表職權(quán)必要的專業(yè)知識，明了如何行使人大代表的職權(quán)，成為一名合格的履職代表，而且還要讓人大代表熟悉選民的要求與呼聲和地方經(jīng)濟社會發(fā)展情況，成為一名優(yōu)秀的參政議政者。另一方面是需要組織人大代表參加實踐活動。理論學(xué)習(xí)和培訓(xùn)更多的是紙上談兵，實際履職情況如何還需要參與政治實踐，這就要求經(jīng)常組織人大代表參加視察、專題調(diào)研、執(zhí)法檢查、調(diào)查、評議、與選民聯(lián)系等等，使人大代表在政治實踐中更好地掌握代表履職的要求。

（四）嚴(yán)格人大代表對民負(fù)責(zé)的制度約束

70年前，毛澤東在延安回答黃炎培關(guān)于興衰治亂歷史周期律時說：“只有讓人民起來監(jiān)督政府，政府才不會懈怠。只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會人亡政息?！盵12]同理，只有讓選民起來監(jiān)督人大代表，人大代表才不會懈怠。革命導(dǎo)師列寧也曾經(jīng)指出：“人民需要共和國，為的是教育群眾走向民主，需要的不僅僅是民主形式的代表機關(guān)，而是要建立由群眾自己從下面來管理整個國家的制度，讓群眾實際地參加各方面的生活，讓群眾在管理國家中起積極的作用。”[13]我國人民代表大會制度設(shè)計的出發(fā)點是人民當(dāng)家作主，人大代表由人民選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督，但在實際運行中，由于缺乏具體的制度細(xì)節(jié)，人民很難對人大代表進(jìn)行實質(zhì)性的監(jiān)督。無論是人大代表在個人意愿、能力方面達(dá)不到代表履行職責(zé)要求，還是人大代表無視民意要求、濫用職權(quán)化公為私，選民都無法及時有效地對人大代表進(jìn)行監(jiān)督、問責(zé)。這就需要建立由群眾從下面來監(jiān)督人大代表的制度，嚴(yán)格人大對民負(fù)責(zé)的制度約束。

一是要完善人大代表履職的信息公開制度。在信息社會，廣大選民利用現(xiàn)代科技可以非常便利、及時地了解人大代表的工作動態(tài)。這就要求各級人大應(yīng)該建立人大代表履職的信息發(fā)布平臺，不僅應(yīng)該公開人大代表的基本信息，諸如姓名、單位、選區(qū)、聯(lián)系方式、接待地址、專業(yè)特長、當(dāng)選承諾、工作計劃等，而且還要公開代表在大會期間和閉會期間的活動情況，如參加大會活動情況、聯(lián)名提案情況、對各方面工作的評價情況、參與視察、開展調(diào)研、執(zhí)法檢查、聯(lián)系選民以及其他為選民辦實事的情況等等。

二是要強化人大代表履職的評議制度。首先是建立選民評議代表制度。我國人民代表大會制度要求人大代表應(yīng)該代表人民的意志和利益，人大代表履職情況如何，選民最有發(fā)言權(quán)。人大代表應(yīng)該定期向選民匯報履職情況、聽取選民對代表工作的意見、建議，并通過選民發(fā)言、表決、投票、調(diào)查等形式對人大代表的履職狀況進(jìn)行滿意度測評，如果選民對某個人大代表履職測評的不滿意度超過一定比例，那么就應(yīng)該對該人大代表展開問責(zé)。其次是建立人大機構(gòu)評議代表制度。根據(jù)我國相關(guān)法律的規(guī)定，人大及其常委會對人大代表負(fù)有監(jiān)督職責(zé)，這就要求人大代表不僅應(yīng)該向選民報告工作，而且也應(yīng)該向人大機構(gòu)進(jìn)行工作述職。每名人大代表每年至少應(yīng)該向人大及其常委會報告一次履職情況，并接受人大及其常委會的評議。

三是要落實履職消極人大代表的問責(zé)制度。我國選舉法和代表法對人大代表的罷免、暫時停止執(zhí)行代表職務(wù)、代表資格終止作出了相應(yīng)規(guī)定，但這些規(guī)定很難適用于履職消極的人大代表，對于那些不作為、不稱職、瀆職的人大代表，也應(yīng)該視其情節(jié)輕重給予教育、警告、告誡、察看等處罰，情節(jié)惡劣的則應(yīng)將其勸辭或展開罷免。對于選民評議滿意度不高的、人大機構(gòu)評議不稱職超過一定比例的，也應(yīng)該由人大及其常委會對代表進(jìn)行警告、告誡、察看，對于嚴(yán)重?fù)p害人大代表形象的，人大及其常委會應(yīng)該對其進(jìn)行調(diào)查，并根據(jù)調(diào)查結(jié)果作出勸辭或展開罷免的決定。

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[8]【美】約瑟夫·熊彼特著，吳良健譯：《資本主義、社會主義與民主》，商務(wù)印書館1999年版，第422頁。

[9]吳家麟：《吳家麟自選集》，寧夏人民出版社1996年版，第474頁。

[10]田紀(jì)云：《十年人大生涯》，載《新華文摘》2004年第9期。

[11]【英】約翰·密爾著，汪暄譯：《代議制政府》，商務(wù)印書館1984年版，第28頁。

[12]黃炎培：《八十年來》，文史資料出版社1982年版，第149頁。

[13]《列寧全集》第24卷，人民出版社1972年版，第153頁。

（作者單位：中共浙江省臨海市委黨校）