預算監(jiān)督與人大權威

賴偉能

確保議會對政府進行有效監(jiān)督的工具中，掌握財政預算的權力被認為是最完善和最有效的武器，任何憲法利用這種武器，就能把人民的代表武裝起來，糾正一切偏差，實行一切正當有益的措施——詹姆斯·麥迪遜[1]。

公共預算是現(xiàn)代民主政治運行的核心問題，預算監(jiān)督是國家治理能力的重要體現(xiàn)和國家治理轉(zhuǎn)型的突破口[2]。在現(xiàn)代公共預算中，為了保障政府廉潔高效地運行，議會在預算過程中要行使各種預算權，通過權力的行使來制約政府的預算，進而監(jiān)督政府的活動，促使政府更加負責。議會對政府的監(jiān)督權非常廣泛，但其中預算監(jiān)督[3]是最直接有效的監(jiān)督，現(xiàn)代國家基本上是政府的預算都必須提交議會批準，議會的預算權是其最基本、最重要的一項權力，也被稱之為“錢袋子”的權力。我國的人大肩負著“錢袋子”的權力，但人大對這一權力的行使一直是一個比較薄弱的環(huán)節(jié)，甚至被認為處于職能“虛置”的狀態(tài)，當前幾乎沒有學者會否認人大需要加強其預算監(jiān)督職能的有效履行，這一問題的解決既有賴于預算監(jiān)督制度的更新，也依賴于人大權威的樹立。預算法也素有“經(jīng)濟憲法”之稱，預算法與人民代表大會之間也有著十分緊密的聯(lián)系。筆者從新法修改后的人大的預算監(jiān)督權力入手，探討人大預算監(jiān)督與其權威樹立之間的相互關系和影響，一方面促進我國人大預算監(jiān)督的完善和新預算法的實施，另一方面加強我國人大機關權威的樹立。

一、預算監(jiān)督：人大權威的實現(xiàn)路徑

（一）人大權威與預算監(jiān)督的內(nèi)在關聯(lián)

人大權威是人大得到國家全體公民承認凝聚而成的共同意志，是憲法賦予人大在國家權力體系中的最高地位而產(chǎn)生的威信。這包含了兩層內(nèi)涵：第一，人大的權威來源于全體公民的共同意志，它不是因恐懼而產(chǎn)生的專制力量，而是因內(nèi)心的普遍服從而產(chǎn)生對人大的信任和尊重，這種信任和尊重既保障國家權力的有效運行，也保障社會秩序的安定和諧。第二，人大的權威同時也表現(xiàn)為其在國家機關中的權力機關地位，這種權力機關的憲法地位賦予其擁有立法權、決定權、任免權和監(jiān)督權四項法定權力，四項法定權力的有效行使決定了其權威地位。第一層內(nèi)涵是人大權威的根源所在，第二層內(nèi)涵是人大權威的重要體現(xiàn)，兩層內(nèi)涵之間是相互作用的，只有當人大將自己的職權行使到位，公民才能對其產(chǎn)生普遍服從和信任，而公民的信任與尊重又促進人大更好地行使權力，樹立權力機關的地位。換言之，人大的權力一方面因憲法的賦予而產(chǎn)生人大權威，同時人大權威也對其權力的行使產(chǎn)生影響。

“政府進行統(tǒng)治，議會進行監(jiān)督。”[4]監(jiān)督權是人大作為國家權力機關制約其他國家機關的一項重要權力，而預算監(jiān)督則是最為直接有效的一項監(jiān)督權?！柏斦嗍钦畽嗔Φ暮诵?，一切政府職能的履行都必須建立在財力保障的基礎上，控制了財權，就能操縱事權。”[5]預算監(jiān)督的有效運行證明人大對政府財權的監(jiān)督和制約的現(xiàn)實實現(xiàn)，進一步保證了人大在國家機構體系中的權力機關的地位得到實現(xiàn)，而人大至高無上的權威就是在與其他國家機關相比較的情況下實現(xiàn)的。同時，其預算監(jiān)督職能的有效行使，將有利于形成一個廉潔高效的政府，這必定加強公民對人大機關的信任，其民主權威將得到提升和認同。總之，預算監(jiān)督是人大權威樹立的實現(xiàn)路徑，預算監(jiān)督的真正落實有助于人大權威的提升。

從人大自身權威的視角觀之，人大作為監(jiān)督者也是預算權分配的內(nèi)在要求，有助于提高預算監(jiān)督的權威性和預算監(jiān)督的有效行使。西方議會對政府的預算監(jiān)督是三權分立下的機關之間的互相制約，二者的監(jiān)督是基于制度設計上的平等主體之間的互相制約，但一般來說，監(jiān)督者居于高位更符合權力運行的規(guī)則。人大作為國家權力機關，政府由其產(chǎn)生并對其負責，同時，人大以憲法法律為后盾，以人民意志為基礎，以其權威進行預算監(jiān)督也有助于預算監(jiān)督工作的推進和實際功能的發(fā)揮。

總而言之，人大的權威與預算監(jiān)督的實施緊密關聯(lián)、互相作用，預算監(jiān)督的制度設計和實施成效也將對人大及其權威產(chǎn)生巨大影響。

（二） 人大與預算監(jiān)督制度的發(fā)展

人大的預算監(jiān)督制度與我國的人民代表大會制度同時誕生，共同成長。1954年頒布了我國第一部憲法，“五四憲法”第二十七條和第五十八條分別規(guī)定了全國人民代表大會審查和批準國家預決算的權力和地方人民代表大會審查和批準地方預決算的權力。1982年現(xiàn)行憲法又進一步作出了規(guī)定，憲法第六十二條規(guī)定全國人民代表大會的職權包括“審查和批準國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃和計劃執(zhí)行情況的報告”“審查和批準國家的預算和預算執(zhí)行情況的報告”;第九十九條規(guī)定地方人民代表大會的職權包括“縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算以及他們的執(zhí)行情況報告”，除此之外，憲法還賦予了全國人大常委會在閉會期間“審查和批準國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、國家預算在執(zhí)行過程中所必須作的部分調(diào)整”。憲法的規(guī)定為人大的預算監(jiān)督提供了根本保障，為預算監(jiān)督的法律制度構建奠定了基礎。

除憲法外，全國人民代表大會組織法、地方組織法、監(jiān)督法、預算法以及審計法等普通法律都對人大的預算監(jiān)督作出了具體的制度安排。這幾部法律中，對于財政預算的運行和預算監(jiān)督的實施最為重要和具體的就是預算法，其對預算的基本原則、預算的編制和審查批準、預算的收支組成、預算的執(zhí)行、預算的調(diào)整以及預決算的監(jiān)督等都作出了規(guī)定。此外，1999年全國人大常委會第十三次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于加強中央預算審查監(jiān)督的決定》，這一決定對全國人大預算監(jiān)督產(chǎn)生了較大影響，在此之前，“預算收支管理分散、預算編制粗放，政府根本無法向人大提交一個完整全面的、一致的而且細化的政府預算，政府是一個看不見的政府，這就使人大難以有效地履行預算監(jiān)督的職能”[6]，人大甚至無法做到形式意義上的審查，批準的意義就喪失。這一決定實施之后，預算審查監(jiān)督對各項形式要求如預算編制的分類、報送批準的預算草案的內(nèi)容和時間等，這極大地促進了全國人大預算監(jiān)督的有效性。

除了法律規(guī)范上的逐步完善之外，人大還通過一些常設機構來幫助人大進行預算監(jiān)督?！罢蚬芾砣找鎻碗s的事務而膨脹起來的權力，使議會對政府的控制力大大下降，議會為加強對政府的監(jiān)督控制，成立與政府相對口的專業(yè)部門，專門研究、了解政府有關部門的活動，從而實現(xiàn)對政府活動經(jīng)常、有效的監(jiān)督控制”[7]。因此，各級人大成立了財政經(jīng)濟委員會來負責預算監(jiān)督，同時在全國人大常委會下設預算工作委員會進行專門的預算工作研究，這為人大進行實質(zhì)性預算審查和完善預算監(jiān)督提供了組織保障。

可以看出，“人大預算監(jiān)督權力的發(fā)展過程，其實質(zhì)是財政權力民主運作機制中人大預算監(jiān)督權重的增加過程”[8]。盡管上述成績推進了人大預算監(jiān)督權力的加強和實現(xiàn)，但同時也要注意到其自身的一些硬傷導致監(jiān)督無法再進一步取得實質(zhì)性進展，尤其是以預算法為核心的法律制度無法進一步引導預算監(jiān)督的前行，進而影響人大自身的權威，如預算無法實現(xiàn)全口徑編制、預算公開問題、人大的預算修正權問題等成為預算法一直以來的詬病。因此，人大預算監(jiān)督權力要繼續(xù)發(fā)展深化，預算法的修改勢在必行。

二、 新預算法：人大預算監(jiān)督的新發(fā)展

2014年8月31日，全國人大常委會通過了關于修改《中華人民共和國預算法》的決定，新預算法經(jīng)過四次審議，歷經(jīng)十年修法“長跑”后終于完成首次修改。據(jù)筆者統(tǒng)計，決定全文中“人民代表大會”一詞共出現(xiàn)96次，修改前的預算法（以下簡稱“舊法”）全文中“人民代表大會”一詞僅出現(xiàn)66次，新預算法（以下簡稱“新法”）全文中“人民代表大會”一詞出現(xiàn)133次，而新法總共僅107條，出現(xiàn)頻次是舊法的兩倍之多。立法用詞注重嚴謹簡練，這種用語上的增加體現(xiàn)出立法者在預算理念上的更新，可見新預算法在修改中認識到了人民代表大會的重要地位，人大預算監(jiān)督也出現(xiàn)了相應的新的發(fā)展。

（一） 控制取向的立法宗旨：對人大的重新定位

立法宗旨體現(xiàn)了一部法律的根本價值追求，預算法的立法宗旨對于預算的具體制度構建具有重要的統(tǒng)領作用。新法第一條明確規(guī)定：“為了規(guī)范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預算制度，保障經(jīng)濟社會的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。”這一立法宗旨的變化使得預算法由過去的“幫助政府管錢袋子”的法律[9]變成了一部“規(guī)范和管理政府錢袋子”的法律。從預算制度的產(chǎn)生根源上看，預算的產(chǎn)生過程實際上就是為了控制政府財政權力的過程，議會在取得這種控制權后，圍繞這一財政方面的權力才逐漸形成憲政體制[10]。近現(xiàn)代以來，權力制約的理論得到傳播和發(fā)展，人民普遍希望對強大的政府進行制約，將自己的“錢袋子”看緊，因此通過人民在國家中的代理人——議會來對政府財政收支行為進行控制和監(jiān)督，這是預算制度的內(nèi)在邏輯要求。因此無論從制度的歷史起源上看，還是從制度的應然要求上看，預算都必須是具有議會控制取向的。

“我國現(xiàn)行預算法頒布于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌初期的1994年，其立法宗旨更是幾乎照搬了1991年國務院發(fā)布的《國家預算管理條例》第一條的規(guī)定，過于強調(diào)國家的中心地位與預算的宏觀調(diào)控等管理工具性職能，由此導致預算法的具體制度設計中政府行政主導色彩十分濃厚[11]。這種行政主導理念下的預算監(jiān)督制度構建必然相對單薄和模糊，人大在預算中的地位和作用無法得到制度的認同，實踐中人大的預算監(jiān)督職能也就必然受到限制。

預算法實現(xiàn)由“管理法”向“控權法”轉(zhuǎn)型后，預算法的功能定位就轉(zhuǎn)向?qū)︻A算的約束和對政府行為的規(guī)范，而人大正是進行預算監(jiān)督最直接、最重要的主體，這改變了人大在預算中一直處于被忽略和被形式化的配角地位，突出了權力機關的主導地位。同時，在預算法具體制度的構建上，也將更加完善預算監(jiān)督制度，強化人大的預算監(jiān)督功能，以保障人大在實踐中職能的具體實現(xiàn)。這也印證了“人民代表大會”一詞在預算法文本中出現(xiàn)頻次成倍增加的現(xiàn)狀。

（二） 全口徑預算管理：全面監(jiān)督的初步實現(xiàn)

全口徑預算管理也稱為預算的全面性，要求將政府的全部財政收支納入到預算中，接受人大的全面監(jiān)督，是建立現(xiàn)代預算制度的基本原則。新法刪除了有關預算外資金的條款，并在第四條明確規(guī)定：“預算由預算收入和預算支出組成。政府的全部收入和支出都應當納入預算。”從法律層面確立了全口徑預算管理的原則。緊接著在第五條第一款規(guī)定：“預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算?！泵鞔_了四本預算是什么，第二款又分別對著“四個賬本”怎么編、什么關系進行了原則性闡釋，初步確立了全面管控政府全部收支活動的法律制度，形成了全口徑預算的體系。

“預算監(jiān)督需要獲得全面的、準確的、及時的信息?！盵12]從各國的預算制度規(guī)定來看，幾乎大部分財政制度發(fā)達的國家都要求將政府全部收支納入議會監(jiān)督范圍[13]。當有游離于預算監(jiān)督體系之外的政府資金存在時，預算審查的效力將被削減甚至沒有效力。預算監(jiān)督無法有效地實現(xiàn)，議會對政府的制約能力也就會縮水，甚至根本無法進行實質(zhì)性地制約。全口徑的最終目的就在于使政府的財政收支情況全面置于議會的預算監(jiān)督之下。

全口徑預算早在2003年十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中就被提出來，之后在政策文件里多次提及并不斷完善，但在政治實踐中未能真正落實。一直以來，我國的政府預算都未涵蓋其全部收支項目，有大量資金不納入預算之中，這是受到我國計劃經(jīng)濟時代國家中心主義的影響，即預算是政府管理國家的一種工具，而未考慮到預算更是現(xiàn)代國家中公民和代表機關監(jiān)督規(guī)范政府收支行為的工具。這不僅導致人大的預算監(jiān)督無法全面覆蓋，削弱了其本來就不強的監(jiān)督能力，并且，這種脫離監(jiān)督的資金的存在，也不可避免地造成政府對資金使用的浪費甚至貪污，損害了全體納稅人的利益，這也是預算法實行20年以來深受詬病之處。因此，黨在十八大報告中也明確提出要實行全口徑預算管理，預算法的修改使全口徑預算在法律層面得到了確認，過去個別部門擠占挪用資金、預算不能覆蓋收支、民生支出預算完成率低等情況能得到有效的解決，更保障了人大全面無死角的預算監(jiān)督的實現(xiàn)。

（三） 預算公開：對人大預算監(jiān)督的監(jiān)督

預算公開是預算民主的前提，也是公共財政的本質(zhì)要求。對于保障公民在預算中的知情權、參與權和監(jiān)督權至關重要?！靶轮袊闪⒑螅袊斦A算經(jīng)歷了由‘國家機密、不得向社會公開到‘部分預算向人大代表公開再到‘預算向社會公眾公開三個階段”[14]。近幾年，“三公”經(jīng)費、政府開支也是輿論熱點。為了在法律層面確立預算公開，新預算法除了將“建立健全全面規(guī)范、公開透明的預算制度，保障經(jīng)濟社會的健康發(fā)展”寫進了總則，而且還作出了細化規(guī)定，新預算法第十四條[15]對預算公開的內(nèi)容、主體、程序、限制等都作出了具體要求，在新法第八十九條還增加了審計工作公開的規(guī)定。從內(nèi)容和要求上看，此次預算公開囊括范圍比較全面，推進力度也非常大。

對于預算公開的憲政價值，尤其是在公眾參與預算以及公民對政府的直接監(jiān)督制約上的意義是毋庸置疑的，許多學者都對此做了大量論述?；诒疚娜舜箢A算監(jiān)督的視角，筆者發(fā)現(xiàn)，預算公開不僅僅有利于公民對政府的預算監(jiān)督，還有利于實現(xiàn)公民對人大預算監(jiān)督的監(jiān)督。目前人大預算監(jiān)督普遍認為人大的監(jiān)督動力不足，人大出于現(xiàn)實政治的考慮，對預算存在不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督的問題，甚至是想監(jiān)督也無法監(jiān)督的問題，這使得一直以來的預算監(jiān)督都流于形式，變成了“走過場”，代表基于其無法實現(xiàn)預算監(jiān)督的實際效果使得代表的積極性不高，更加不愿意花時間和精力提升自身的對預算審查的能力，出現(xiàn)怠于監(jiān)督或濫用預算權力，產(chǎn)生了預算監(jiān)督上的惡性循環(huán)。人大作為人民意志的代表機關，行使預算監(jiān)督要對人民負責。這既是預算民主的本質(zhì)要求，也是憲法中人民主權原則的具體體現(xiàn)。預算法新增的第四十五條也明確要求基層人大在大會審查預算草案前要組織本級人大代表聽取選民和社會各界的意見，也是意在加強人民對人大工作的參與和監(jiān)督。預算公開的推進將使公民可以一同參與到預算監(jiān)督之中，實現(xiàn)對人大的預算監(jiān)督的再監(jiān)督，督促人大切實履行預算監(jiān)督的職能，倒逼人大進行自我革新。

（四） 審查制度的優(yōu)化：提升人大預算審查監(jiān)督能力

人大要進行預算監(jiān)督，首先應當具備一定的審查預算的能力，否則監(jiān)督無從談起?，F(xiàn)代政府的預算越來越復雜，而預算審查本身具有較強的專業(yè)性和技術性，在我國人大制度的框架下，人大代表的兼職與人大代表的專業(yè)素質(zhì)問題導致其很難真正看懂預算，進行實質(zhì)性的審查更是難上加難，加上每年人大會議的會期短、議程多，更難以有效行使預算審查。“看不懂”和“看不清”限制了人大的預算審查，因此新預算法從制度層面來幫助人大“看懂”和“看清”預算，對審查制度進行了優(yōu)化細化，提升人大預算審查的能力。

1.強化初步審查制度

預算初步審查制度是人大的預算初審機構在將預算提交大會審查之前，提前介入預算并進行初步審查，提出意見。對初步審查制度的強化，主要體現(xiàn)在兩個方面。從內(nèi)容上看，預算法修改前，僅規(guī)定預算草案的主要內(nèi)容提交初步審查。新法第二十二條明確規(guī)定各級人大的預算初審機構的初審內(nèi)容包括“預算草案初步方案、上一年預算執(zhí)行情況、中央預算調(diào)整初步方案和中央決算草案”，這將人大預算監(jiān)督的全部內(nèi)容涵蓋進去，擴大了初步審查的范圍。從程序上看，新法第二十二條規(guī)定，預算初審機構提出初審意見，本級政府財政部門根據(jù)初審意見將處理情況及時反饋，初審意見和反饋的處理情況報告都應當印發(fā)本級人大代表，這使得人大有可能對政府的預算編制權形成一定的制約。并且新增的第四十九條要求初審機構提出審查結(jié)果報告中應當包含的四項內(nèi)容，一方面可以規(guī)范審查結(jié)果報告，避免初審機構肆意審查，另一方面更有利于人大對審查報告的閱讀和使用。同時，對各項初審的時間都作出了明確規(guī)定，提前了中央的預算初審的提交時間，為初審爭取更多的時間。初步審查機構因其具有一定的專業(yè)性，可以將復雜的信息簡單化，使代表和民眾更容易理解，也可以防止政府的隱蔽的技術伎倆，因其是常設機構，在時間上不受會期等因素的限制，因其是人大的內(nèi)部機構，審查上更具有人大監(jiān)督主體角色意識，審查意見的信任度更高。初審機構的審查不僅僅有助于人大及其代表進行預算監(jiān)督，甚至將會以初審機構的意見來做實質(zhì)性判斷，因此強化初步審查制度對于提升人大預算審查的能力是至關重要的。

2.細化預算編制

細化預算編制，主要是改善“看不懂”的問題。新法第四十六條明確提出“報送各級人民代表大會審查和批準的預算草案應當細化”。在新法第三十二條、三十七條、四十六條、七十五條等多處明確規(guī)定各級預算支出要按照功能和經(jīng)濟性質(zhì)分類編制，并且對不同的分類編列的類、款、項、目作出了具體細化要求?！鞍垂δ芊诸惸苊鞔_反映政府職能活動，知道政府支出是用到教育上還是水利上;按經(jīng)濟分類則明確反映政府支出按經(jīng)濟屬性究竟是怎么花出去的，知道有多少用于支付工資，多少用于辦公用房建設等。兩種方式不能偏廢，分別編制支出功能分類和經(jīng)濟分類預算有利于更全面理解預算是怎樣實現(xiàn)的?！盵16]“目前的預算編制中科目層次過少，一般科目列到類，重要的才列到款，內(nèi)容過粗，編制說明也較為模糊，這不僅導致普通公民和人大代表看不懂，甚至連專業(yè)人士也未必能看懂。信息不充分大大制約了預算審議的深度和廣度，使人大監(jiān)督權難以有效行使?！盵17]新預算法明確規(guī)定，“一般公共預算支出，按功能分類應當編列到項;按其經(jīng)濟性質(zhì)分類，基本支出應當編列到款。政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算支出按其功能分類應當編列到項”，一定程度上改善了編制粗糙的問題，使之走向規(guī)范化和通俗化，在一定程度上促進了人大預算監(jiān)督的實現(xiàn)。

3.明確人大預算審查重點

新法第四十八條提出了人大對預算草案及其報告、預算執(zhí)行情況的報告應當重點審查的八項內(nèi)容，第七十九條對各級人大常委會和鄉(xiāng)級人大對本級決算草案要重點審查的內(nèi)容作出了具體規(guī)定，并明確要求結(jié)合上一年度預算執(zhí)行和其他財政收支的審計報告進行審查。在人大會期限制的條件下，這一規(guī)定有利于明確人大（尤其是地方人大）在預算審查上的方向，規(guī)范預算審查，對人大代表進行審查預算也有一定的指引作用。

（五）法律責任的加強：實現(xiàn)有“牙齒”的預算監(jiān)督

修改前預算法的法律責任規(guī)定僅三個條款，追究的違法行為類型較少，責任形式也只有行政責任。新法在法律責任一章新增并細化了具體追責的情形，列出了近20條違法行為的具體情形，并明確追責辦法，增加了追究刑事責任的規(guī)定。在具體追責情形中，新法中多項采用“違反本法規(guī)定……”的表達句式，如九十二條第二項“違反本法規(guī)定，進行預算調(diào)整的”，換言之，預算調(diào)整必須完全依照預算法的規(guī)定進行，任何一個地方違反規(guī)定都可能追究責任。這種句式表達不僅大大增加了對政府追責的范圍，更樹立了預算法本身的權威性?！叭珖舜蟪Ｎ瘯A算工作委員會原主任高強曾撰文稱：近年來，全國人大常委會沒有組織過對預算法的執(zhí)法檢查;實踐中，也沒有遇到過一起因違反預算法而被處理的案件。”[18]這也導致預算法的權威性還不如一些位階更低的規(guī)范性文件[19]?！傲⒎C關的預算監(jiān)督成效如何，歸根到底要看它是否采用了強制性的行動，尤其是對不當?shù)臋嗔κ褂眠M行制止與糾正。”[20]如果沒有強制約束力，人大與政府展開的政治對話以及預算監(jiān)督的其他完善，不僅不能真正制約政府，反而還會將這些變?yōu)楣賳T的“政治裝飾”。在新法對違反預算法的法律責任進行細化和加強之后，預算法具有了威懾力，預算法有了“牙齒”，人大的預算監(jiān)督才能有權威。

三、 制度與現(xiàn)實：人大預算監(jiān)督的實施問題與完善

從新預算法修改的總體來看是比較全面到位的，在人大預算監(jiān)督上已經(jīng)有很大的進步，出于對新修訂法律的尊重和法律的穩(wěn)定性考慮，我們不能一味地苛求達到制度上的完美主義，預算監(jiān)督具體制度在法律正式修改前的十年里已經(jīng)有大量的學者從各個角度提出修改意見并進行論證，盡管有些普遍認同的問題沒有得到修改[21]，但對這些問題進行重復強調(diào)或因此對新法進行批判的意義已經(jīng)不大。“法律的生命在于實施”，預算法如果能夠在政治實踐中真正落實，人大的預算監(jiān)督也基本能達到預期的實質(zhì)監(jiān)督效果。因此，筆者欲在新預算法（尤其是新增

制度）的基礎上出發(fā)研究其制度實施的問題。

（一） 對待預算的嚴肅性不夠，應樹立預算是法律的觀念

盡管新法的立法宗旨對預算法的功能定位的觀念有所轉(zhuǎn)變，但對于預算本身的嚴肅性還是不夠。2008年國務院為應對金融危機而出臺投資4萬億拉動內(nèi)需政策，是委員長會議同意在全國人民代表大會批準預算之前，預撥一定比例的項目支出資金的條件下進行財政支出的，這種做法既無法律依據(jù)，更將支出直接排除在人大審批監(jiān)督之外。我國政界一直存在重稅收輕預算的現(xiàn)象，“兩會”期間關心更多的是財政收入增長了多少，GDP指標達到否，而不注重公共財政的使用和效果問題，使得政府在預算執(zhí)行過程中隨意調(diào)整預算，人大代表在審議預算時具有隨意性，乃至預算法無法得到有效實施的根源就是政治實踐中沒有認真對待預算，沒有樹立預算是法律的觀念?！跋扔蓄A算后有支出，無預算不支出”的現(xiàn)代預算理念其實與“法無明文授權則禁止”的有限政府理念是異曲同工，“在國外，凡提交議會討論的即為法案，經(jīng)議會批準的就是法律。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃也是法律，預算更是法律，具有不可改變的法律效力。在我國，由全國人大批準的計劃和預算，其實也具有法律性質(zhì)和法律效力，監(jiān)督它們的執(zhí)行，實際上也是監(jiān)督法律的執(zhí)行。我們的觀念中不把計劃和預算當作法律是不對的，它是我國長期以來計劃執(zhí)行不力，預算可隨意突破的原因之一?，F(xiàn)在我們應該樹立計劃、預算就是法律的觀念”[22]。要說明的是，這種法律也不完全是我們一般所理解的“法律”含義，而是將其作為與法律同位階的法規(guī)范[23]，這有利于提高預算的權威性和規(guī)范約束力。人大在進行預算監(jiān)督時，無論是政府還是人大，都將以一種更加嚴肅而謹慎的態(tài)度對待，也進一步保證了預算運行的穩(wěn)定性和監(jiān)督的有效性。

（二） 預算公開制度較粗糙，應構建具體制度保障公民參與

預算公開的最終目的在于保障公民參與預算，對政府的預算監(jiān)督以及對人大預算監(jiān)督的再監(jiān)督。新預算法中初步構建預算公開制度，賦予了公民享有一定程度的預算結(jié)果的知情權，這并不能完全達到預算民主、保障公民參與預算的目的，公民的社會監(jiān)督不能產(chǎn)生影響，這種監(jiān)督就是無效監(jiān)督。有學者提出中國預算法實施的三條現(xiàn)實路徑，其中，社會化路徑和司法化路徑[24]實現(xiàn)的前提就是預算公開與公眾參與。換言之，預算監(jiān)督的實現(xiàn)甚至預算法的實施依賴于一個透明公開的預算制度，并且能保障公民實質(zhì)參與預算進行有效監(jiān)督。就此而言，預算法構建的預算公開還停留在比較表面的層次。

首先，在預算信息公開制度上還比較粗糙，應當由具體的實施條例根據(jù)預算法進一步細化。有些地區(qū)已經(jīng)進行了一些預算公開的實踐，但對公開內(nèi)容享有較大的自由裁量權，避重就輕地選擇性公開，應當公開而不愿公開的內(nèi)容選擇粗線條公開，公開方式隱蔽等，導致公開的實際效果并不理想，對公開內(nèi)容應當具體詳細到何種程度應作出明確規(guī)定。對未按照法定程序、時間或者其他要求進行公開應當承擔法律責任的主體、責任形式以及監(jiān)督主體等制度進行完善。尤其是在行政機關未依法公開后，公民作為社會監(jiān)督主體，應當構建預算公益訴訟制度來督促政府的預算公開。其次，預算公開應當保障公民的有效參與，這方面的制度構建比較薄弱，實踐中也缺乏參與意識。從公民角度看，參與預算、監(jiān)督預算的意識普遍未建立起來，監(jiān)督的能力也較差，這也是我國多年的預算行政主導的后果，人大以及政府都應當強化公民參與預算的觀念和提高參與的能力?！霸缭?0世紀初，美國紐約市政府在推行預算改革時就提倡‘通曉預算便是好公民的理念，而后美國許多城市都推行這種改革，公民對‘預算這一術語的通曉與民主、正義一般?！盵25]同時，應當構建具體的參與制度使公民參與到預算決策、執(zhí)行、績效評估的整個流程中，如預算草案提交審議前安排征詢意見制度、人大會議審議預決算案的旁聽制度、預算的聽證制度、預算評價制度等，使公民能夠同官員和代表進行理性對話和協(xié)商溝通，這也是協(xié)商民主的一種重要形式。人大的預算監(jiān)督與公民的社會監(jiān)督在本質(zhì)上是具有同一性的，預算公開與公民參與的推進也督促人大必須認真做好預算監(jiān)督，這對于人大權威的樹立也是至關重要的。

（三） 預算監(jiān)督專業(yè)性薄弱，應加強人大組織建設

前面談及的諸多預算制度中都涉及到人大的專門委員會和人大常委會的預算工作委員會，尤其是在初步審查中彌補我國人大會期制度和代表兼職等方面的重要作用，是預算監(jiān)督走向?qū)嵸|(zhì)性的關鍵所在，這些都依賴于建立在人大內(nèi)的預算監(jiān)督機構具有足夠的專業(yè)性，達到了制度設計的需要。但事實上，這一專業(yè)性只是相對人大代表而言的，在制度需求層面，還需要進一步完善。

首先，應當完善財經(jīng)委和預算工作委員會的組織建設?！叭舜筘斦?jīng)濟委員會和預算工作委員會多數(shù)委員沒有從事過財政審計工作或財經(jīng)類工作，甚至不具有財經(jīng)專業(yè)背景，以十二屆全國人大財經(jīng)委為例，29人中有財經(jīng)專業(yè)背景的僅14人?！盵26]而全國人大常委會預算工作委員會的規(guī)模小、編制少，作為一個正部級單位卻僅有20個人員編制，且預算工作委員會作為人大的一個工作機構并不具有法定的預算監(jiān)督的權力。有不少學者提出在專門委員會中建立一個預算委員會，筆者并不認同這一做法。專門委員會的組成人員要求必須是人大代表，而人大代表中有專業(yè)背景的人員應當盡可能集中到一個專門委員會——財政經(jīng)濟委員會，以免使本來薄弱的專業(yè)能力因兩個專門委員會而分散，因此應當壯大財經(jīng)委的人才隊伍，提升財經(jīng)委委員的專業(yè)能力。而常委會下設的預算工作委員會可以直接作為財政經(jīng)濟委員會進行預算工作的輔助機構，并增加預算工作委員會的專業(yè)人員配備，在做預算草案審查等重要且復雜的工作時，可以外聘第三方專家參與到輔助機構的工作中來。

其次，應當建立人大的審計體系。審計作為一種事后監(jiān)督在預算監(jiān)督中占有重要地位，但隸屬于行政機關的審計機構獨立性差，機構設置決定了它必定服務于行政機關而對人大的預算監(jiān)督的意義不大，可信任程度也比較低，而人大的決算審議也變成走過場。目前各國做法基本是設立外部審計機構，對議會負責。因此，人大應當設立一個審計委員會，一方面可以加強人大預算監(jiān)督的有效性，另一方面可以彌補專業(yè)能力方面的不足。

四、 余論：以人大權威促進預算監(jiān)督的實現(xiàn)

歸根到底，人大預算監(jiān)督權的最終實現(xiàn)要依賴于人大權威的樹立。全體公民形成的共同意志是人大權威的根本來源，人大只有真正代表了公民的意志，并且社會公眾能普遍認同人大代表的代言人地位，人大才能具有權威。回歸到人大預算監(jiān)督問題上，即我們的人大代表在名義上具有廣泛代表性，但實質(zhì)并不受到公眾認可，有學者對人大預算監(jiān)督效力進行量化評價的指標中就有“人大代表與社會公眾之間預算委托關系的強度”一項，分析指出“這一項目在所有指標中所有受訪者都給予了其最低評價，甚至有的受訪者（包括部分人大代表和預算工作者）給予了零分”[27]。因此，要樹立人大權威，促進人大預算監(jiān)督的實現(xiàn)，必須建立人大代表與作為納稅人的選民之間的委托代理關系?！罢蛉嗣裾鞫惢?qū)嵤┢渌问降恼魇?，都應當建立在人民知情權、同意權的基礎之上，而人民知情權與同意權的行使是通過選民與人大代表的委托代理關系來進行，人大代表接受選民的委托，在制定與審議財稅法，進而審議批準財政預算的過程中來實現(xiàn)。人大代表的審議或批準財稅法律或財政預算，并行使表決權時，應當體現(xiàn)對人民負責的精神，實現(xiàn)納稅人的利益訴求?！盵28]我國人大代表選舉制度的缺陷導致人大代表不可能真正對納稅人負責，而作為委托人的公民在代表怠于履職或濫用職權時，現(xiàn)實中又缺乏救濟渠道，這種委托代理關系只能停留在法律形式上。即便預算公開與公眾參與實現(xiàn)，也不能實現(xiàn)對人大預算監(jiān)督的再監(jiān)督，預算監(jiān)督能力的優(yōu)劣也不會成為一個代表是否當選的考查標準。這種實質(zhì)民主正當性的缺陷也使得人大對政府的預算監(jiān)督底氣不足和動力不足。當前要加強代表與選民之間的委托代理關系，必須完善我國的選舉制度并有效實施，使人大代表真正來自于人民，對人民負責，受人民監(jiān)督。擴大直接選舉的范圍，完善選舉程序，引入競爭機制等都有利于委托代理關系的強化。這將從根本上促進人大預算監(jiān)督的有效實施。

目前來看，人大預算監(jiān)督正在從形式監(jiān)督轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)監(jiān)督，有一些地方人大也在積極主動地進行有益的政治實踐來加快監(jiān)督轉(zhuǎn)型，這既離不開預算監(jiān)督理念和制度的不斷更新，更離不開人大權威的逐步增強。預算法的修改不僅提升了人大在預算中的地位和作用，更將帶來新一輪的財政制度改革。人大應以此為支點，抓住“錢袋子的權力”，進一步堅持和完善我國的人民代表大會制度，實現(xiàn)社會主義民主制度的優(yōu)越性。

注釋：

[1]【美】亞歷山大·漢密爾頓、約翰·杰伊、詹姆斯·麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如譯，商務印書館1980年版，第264頁。

[2]有學者指出，“在現(xiàn)代國家建設的歷史上，各國幾乎都以預算改革作為突破口，建立預算國家，實現(xiàn)國家治理轉(zhuǎn)型”。而同時該學者認為集中統(tǒng)一和預算監(jiān)督是建立預算國家的兩大關鍵，“如果政府收支不受監(jiān)督，它就是一個看不見的政府。一個看不見的政府，不可能是一個負責任的政府。一個不負責任的政府，不可能是一個民主的政府。要建立一個民主的政府，首先要讓它看得見，要讓它看得見，它就得有一個統(tǒng)一的、受監(jiān)督的預算?！惫P者對此觀點基本贊同。參見王紹光、馬駿：《走向預算國家——財政轉(zhuǎn)型與國家建設》，載《公共行政評論》2008年第1期。

[3]本文所指預算監(jiān)督包含了我國人民代表大會的所有預算權力，不僅僅指人大在監(jiān)督政府預算執(zhí)行情況的監(jiān)督權，而是一種廣義上的預算監(jiān)督，包括審查、批準政府預算、對預算執(zhí)行中的監(jiān)督和預算執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)督，這些權力都形成了對政府權力的制約，屬于人大的監(jiān)督權的一部分。

[4]龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，法律出版社1985年版，第224頁。

[5]韓靈麗：《中國財政預算“軟約束”法律問題研究》，載《2013年中南大學博士論文》。

[6]王紹光、馬駿：《走向預算國家——財政轉(zhuǎn)型與國家建設》，載《公共行政評論》2008年第1期。

[7]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》（第四版），法律出版社2003年版，第243頁。

[8]任喜榮：《預算監(jiān)督與財政民主——人大預算監(jiān)督權的成長》，載《華東政法大學學報》2009年第5期。

[9]舊法第一條規(guī)定：“為了強化預算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對預算的管理，加強國家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟和社會的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法?！逼溥^分注重國家對預算的管理和宏觀調(diào)控，而條文中的“國家”就是法學概念中狹義的“政府”，也即新法中要規(guī)范的對象，因此被認為是“幫助政府管錢袋子”的法律。

[10]從議會在預算控制權力上的發(fā)展歷史看，英國是最早發(fā)展出這一體制的國家，英國議會制約政府的預算權力是議會最早獲取的權力，在此權力獲得之后才逐漸發(fā)展出立法權和人事任免權等其他權力。關于“錢袋子的權力的興衰”，參見馬駿、趙早早著：《公共預算：比較研究》，中央編譯出版社2011年版，第148～154頁。

[11]朱大旗：《完善人大對政府預算全方位的審查監(jiān)督制度》，載《法學雜志》2014年第2期。

[12]馬駿、趙早早著：《公共預算：比較研究》，中央編譯出版社2011年版，第172頁。

[13]如《美國憲法》第一條第九款規(guī)定了所有國庫的支出都要有法律的授權（此法律意指國會通過的預算）;《聯(lián)邦德國基本法》第一百一十條第一款規(guī)定了聯(lián)邦之一切收支應編入預算案，預算案應收支平衡;日本財政法第十四條規(guī)定了所有財政收入與財政支出都必須編入預算，等等。

[14]王世濤、田波：《中國財政預算公開及其法律規(guī)制》，載張獻勇主編：《財政立憲與預算法變革——第二屆中國財稅法前沿問題高端論壇論文集》，知識產(chǎn)權出版社2013年1月版，第212頁。

[15]《預算法》第十四條原文：經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調(diào)整、決算、預算執(zhí)行情況的報告及報表，應當在批準后二十日內(nèi)由本級政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務的情況等重要事項作出說明。經(jīng)本級政府財政部門批復的部門預算、決算及報表，應當在批復后二十日內(nèi)由各部門向社會公開，并對部門預算、決算中機關運行經(jīng)費的安排、使用情況等重要事項作出說明。各級政府、各部門、各單位應當將政府采購的情況及時向社會公開。本條前三款規(guī)定的公開事項，涉及國家秘密的除外。

[16]新華網(wǎng)：《邁向現(xiàn)代財政的堅實一步 ——財政部部長樓繼偉詳解新預算法》，來源：http：//news.xinhuanet.com/fortune/2014-09/10/c_1112430189.htm，訪問時間：2015-1-20。

[17]朱大旗、李蕊：《論人大預算監(jiān)督權的有效行使——兼評我國〈預算法〉的修改》，載《社會科學》2012年第2期。

[18]肖翊：《人大官員解讀預算法修改：解決“跑部錢進”之困》，載《中國經(jīng)濟周刊》http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201409/09/t20140909_3503555_1.shtml，訪問日期：2015-1-20

[19]實踐中對預算違法行為的懲處更多的是根據(jù)《財政違法行為處罰處分條例》來進行的。

[20]林慕華：《中國地方人民代表大會預算監(jiān)督研究》，載《中國社會科學》2012年第6期。

[21]例如在人大的預算修正權和預算法律問責上的修改不盡如人意。對“預算修正權”入法的學界討論較多，且意見也較為統(tǒng)一，可參見范永茂、趙東偉：《預算民主視野下的人大預算修正權——基于現(xiàn)狀與可行性的分析》，載《國家行政學院學報》2013年第5期;張獻勇：《論人大的預算修正權》，載《學術研究》2009年第7期。對預算法律問責上，盡管上文中對其修改作出了一些肯定，但以行政處分為主的責任體系的威懾力不夠，有學者認為應適當增加違法的經(jīng)濟責任甚至政治責任的綜合責任體系。參見朱大旗：《完善人大對政府預算全方位的審查監(jiān)督制度》，載《法學雜志》2014年第2期。

[22]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年版，第366頁。

[23]對于預算的法律性質(zhì)，有學者進行了專門論述，認為預算法具有法的規(guī)范效力和民主正當性，是一種廣義上的法律，與狹義上的法律不同，在法律的關系上采用“消極同位原則”處理。參見張超、張獻勇：《預算的規(guī)范約束力：位階與內(nèi)容》，載張獻勇主編：《財政立憲與預算法變革——第二屆中國財稅法前沿問題高端論壇論文集》，知識產(chǎn)權出版社2013年1月版，第125～140頁。

[24]蔣悟真教授提出預算法實施的三條路徑：一是政治化路徑，公民通過選舉人民代表表達自己的政治身份利益，通過人民代表大會監(jiān)督行政機關的預算權力;二是社會化路徑，在預算的編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督過程中，公民個體或集體通過與預算權力主體的理性對話、協(xié)商溝通、推理辯論等，參與、影響甚至決定公共經(jīng)濟資源的配置過程;三是司法化路徑，通過建構預算訴訟制度，激勵公民個體或者集體參與、監(jiān)督預算法的實施。參見蔣悟真：《中國預算法實施的現(xiàn)實路徑》，載《中國社會科學》2014年第9期。

[25]蔣悟真：《法理視野下的預算法修改理路》，載《法商研究》2011年第4期。

[26]孫德超、韓冬雪：《人大預算決算審查監(jiān)督職能的加強：雙重障礙與消解途徑》，載《社會科學戰(zhàn)線》2014年第7期。

[27]魏陸：《人大預算監(jiān)督效力評價和改革路徑選擇》，載《上海交通大學學報（哲學社會科學版）》2015年第1期。

[28]韓靈麗：《中國財政預算“軟約束”法律問題研究》，載《2013年中南大學博士論文》，第138頁。

（作者單位：中南財經(jīng)政法大學法學院）