解讀權力變遷下的新城空間生產(chǎn)——以南京市為例

包 蓉，羅小龍，吉玫成，鄔登悅

(南京大學a.地理與海洋科學學院;b.城市規(guī)劃與設計系，南京210093)

0 引言

空間生產(chǎn)是全球化背景下西方國家在現(xiàn)代化和城市化進程中產(chǎn)生的理論。城市空間的生產(chǎn)是指權力、階級和資本等政治經(jīng)濟要素和力量對城市空間的重新塑造，從而使城市空間成為其介質和產(chǎn)物的過程［1］。在這些力量與要素的支配下，不斷生產(chǎn)出以產(chǎn)業(yè)發(fā)展、物質消費等為主的新城市空間。2000年以來，在經(jīng)濟全球化加速推進的背景下，中國城市化正進入快速發(fā)展的第四波［2］。各地不斷出現(xiàn)以產(chǎn)業(yè)園、大學城、衛(wèi)星城為主體的新城，這些新城市空間的出現(xiàn)可以被視為中國的“新城運動”。學術界對新城的研究很多，例如對中國新城發(fā)展歷程、開發(fā)區(qū)向新城轉型、城市空間重構等方面進行了很多的研究［3-5］，對理解中國新城的發(fā)展具有重要意義。但是，新城作為一個社會建構的空間是如何被建構的，還需要從空間生產(chǎn)的視角進行理解。同時，現(xiàn)有研究認為地方長官意志在中國城市發(fā)展中起到主導性作用［6］，往往政府換屆將帶來城市發(fā)展戰(zhàn)略的改變，但這一論點缺乏系統(tǒng)的實證案例的支撐。

本研究在空間生產(chǎn)的理論視角下，選取南京市為案例，研究新城的空間生產(chǎn)過程及其權力變遷對新城發(fā)展政策影響。研究將在理論上豐富關于中國城市空間生產(chǎn)的研究，并為權力變遷帶來城市發(fā)展戰(zhàn)略變化提供實證的注腳，在實踐上對中國新城的發(fā)展和轉型提供政策啟示。

1 理論視角:空間生產(chǎn)理論

法國馬克思主義思想家亨利·勒菲弗(H.Lefebvre)是空間生產(chǎn)理論的首創(chuàng)者［7］。他將其理論聚焦于城市空間生產(chǎn)，認為空間不單單是生產(chǎn)活動發(fā)生的容器和場所，其本身也是可以進行創(chuàng)造和變更的，而國家政治權力和資本則在城市空間的生產(chǎn)過程中起到了主導作用［8］?？臻g生產(chǎn)的理論發(fā)展至今，已經(jīng)形成完整的理論框架，學術界基于空間生產(chǎn)的理論形成了城市增長機器、增長聯(lián)盟、企業(yè)家型城市等城市發(fā)展理念［9-12］。西方學術界認為，在城市發(fā)展中，存在著決定城市發(fā)展方向的由地方官員與經(jīng)濟精英組成的增長聯(lián)盟，而當增長聯(lián)盟損害到其他利益群體時，那些利益群體(如社區(qū)等社會階級)將結成反增長聯(lián)盟，阻礙增長聯(lián)盟的政策實施。由此可見，空間生產(chǎn)的過程中，權力、階級、資本等政治經(jīng)濟要素正在成為重塑城市空間的“關鍵詞”［1］。正是權力、資本和階層的不斷相互作用，空間成為被社會生產(chǎn)的產(chǎn)物，并不斷重構演化。

近年來，學術界越來越多地將空間生產(chǎn)理論應用于中國城市和區(qū)域發(fā)展的實踐，已有研究通過解析武漢市、揚州市的城市空間生產(chǎn)，針對空間生產(chǎn)中地方政府的角色定位、策略選擇和行為特征等方面進行了討論［13-15］。這些研究表明空間生產(chǎn)理論不僅在轉型中國具有適用性，而且空間生產(chǎn)正在成為解釋中國城市空間開發(fā)現(xiàn)象的有效工具。但現(xiàn)有研究并未從地方政府主政長官變化的角度出發(fā)，探討其對城市空間生產(chǎn)的影響。同時，新城作為中國后改革時代被生產(chǎn)出的典型新城市空間，在其規(guī)劃建設過程中表現(xiàn)出很強的政府主導特征［16-17］，盡管市場(資本)也是重要的參與者，但權力在新城空間生產(chǎn)中仍然作用巨大。因此，本研究將地方政府領導換屆作為權力更迭的標志，選擇南京市作為案例，將空間生產(chǎn)的理論應用到南京新城的規(guī)劃建設中，研究權力變遷對新城空間生產(chǎn)的影響。

2 新城界定與研究方法

2.1 新城界定

新城是新生產(chǎn)出來的的城市空間，學術界對新城的界定各說紛紜，種類繁多［18］，缺乏一致認識。本研究為簡化研究對象，對新城的概念進行了界定:新城是指具備特定城市功能、具有相對獨立性的城市新區(qū)。在此概念下，開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、大學城與其他新區(qū)等城市空間都屬于新城的范疇。

2.2 研究數(shù)據(jù)與方法

主要采用文獻研究、實地踏勘和訪談的方法，對南京市城市發(fā)展戰(zhàn)略、各個新城的規(guī)劃以及新城發(fā)展的現(xiàn)狀進行實證研究。將市委書記的換屆作為地方政府權力變更的節(jié)點，總結了新城的規(guī)劃時間、發(fā)展驅動力與空間擴展特征。資料主要包括統(tǒng)計年鑒、城市規(guī)劃以及政府工作報告等相關政策文件。同時，也對一些規(guī)劃管理官員和規(guī)劃師進行訪談，主要調查歷屆主政長官的城市發(fā)展思路和措施。在新城擴張的空間分析中，基于1990，2000，2005，2010 年 4 個時間節(jié)點的 Landsat系列遙感影像①數(shù)據(jù)來源于中國科學院計算機網(wǎng)絡信息中心國際科學數(shù)據(jù)服務平臺 http://srtm.datamirror.csdb.cn/index.htm.。，采用GIS方法，分析新城空間拓展的面積與速度。將歷屆政府政策變化和新城空間拓展相結合，研究權力變遷對新城空間生產(chǎn)的影響。

3 研究區(qū)域概況

南京市位于中國東部沿海的長江下游地區(qū)，是江蘇省省會和長江三角洲重要的中心城市。1990—2013年是中國城鎮(zhèn)化第三波和第四波的加速發(fā)展期，也是南京城市拓展和新城建設最為活躍的時期。這一時期，南京市先后經(jīng)歷了6屆政府換屆，城市發(fā)展的戰(zhàn)略重心不斷變化，也因此掀起了多輪新城建設熱潮，新城面積不斷拓展，類型更加多樣。在歷屆政府不同新城建設方針的作用下，南京的城市拓展呈現(xiàn)出四面出擊的態(tài)勢(圖1)。

說明:引用自《南京市城市總體規(guī)劃(2011—2020)》

4 權力變遷下的空間生產(chǎn)

近年來，雖然已有研究發(fā)現(xiàn)中國也存在類似西方的城市增長聯(lián)盟，并推動城市的發(fā)展［11］，但是大多研究認為中國行政長官的意志在城市發(fā)展中起到更為重要的作用［19］。結合南京市城市空間的擴張，對權力變遷與新城發(fā)展政策變化的關系進行研究，分析長官意志對新城空間生產(chǎn)的影響。

4.1 權力變遷下的新城空間生產(chǎn)策略

長官意志在中國城市發(fā)展中發(fā)揮著決定性作用［20］，南京市也不例外。1990年以來，南京市政府換了6屆領導班子，歷屆政府均提出自己的新城發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃(表1)，但是歷屆政府的新城發(fā)展思路并不相同。

表1 權力變遷下的南京新城發(fā)展戰(zhàn)略Tab.1 The development policy of Nanjing government under the changing of power

1991屆政府雖然將城市發(fā)展重心局限在主城區(qū)，但受到當時“開發(fā)區(qū)熱”的影響［21］，在市郊重點規(guī)劃建設了江寧經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、南京經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)與南京高新技術開發(fā)區(qū)，并在江北區(qū)域打造“浦口大學城”，從而推動南京市第一批新城的建設。其后的1995屆政府雖然延續(xù)了上一屆政府的城市發(fā)展策略，但是由于缺乏有力的政策支持，城市建設重點仍圍繞著主城核心區(qū)，新城建設推進有限。

進入21世紀，伴隨中國城市化進入快速發(fā)展的第四波［2］，南京的新城空間也進入了全面拓展的新時期。2001屆政府提出重點打造河西新城區(qū)與仙林、東山、江北新市區(qū)的“一城三區(qū)”發(fā)展戰(zhàn)略，拉開了南京新城全面建設的序幕。為避免行政區(qū)碎化成為新城發(fā)展瓶頸［22］，與其他城市一樣［23］，2001屆政府也進行了撤縣設區(qū)的行政區(qū)劃調整，將江寧、浦口、六合等郊縣設區(qū)，從而在制度上保障了新城的統(tǒng)一管理，推動了新城的發(fā)展，這就是劉云剛等學者提出的政府主導的區(qū)劃合并城鎮(zhèn)化［24］。此屆政府同時在郊區(qū)新規(guī)劃建設兩處大學城，引導主城人口向郊區(qū)的疏散，加速了新城的空間生產(chǎn)。其后2003屆市委書記由上一任市長接任，因此延續(xù)了2001屆政府的城市發(fā)展政策。在新城的空間生產(chǎn)中，城市政府采用了企業(yè)家的城市策略，借助大項目大事件來推動城市空間生產(chǎn)［25］。具體表現(xiàn)在借2005年舉辦“十運會”之機，提升河西新城的知名度，短期內集中力量建設新城，使新城的形象大為改觀，此后通過承辦世界城市論壇、中歐領導人峰會和國際青年奧利匹克運動會等大事件，進一步帶動新城的投資與建設，促進新城城市職能的提升與品質的跨越。

然而“一城三區(qū)”的城市重點發(fā)展策略并未被其后的2008屆政府所延續(xù)，而是提出“四面出擊”的空間發(fā)展策略(重點建設江北新城，同時發(fā)展遠郊多個新城)。此屆政府提出推進發(fā)展沿江經(jīng)濟帶和建設江北新城的新思路。雖然和1990年代的跨江發(fā)展的策略提法一致，但在發(fā)展重點上卻完全不同。此屆政府提出在江北新城內重點建設處于江北南部地區(qū)的新CBD，而非1990年代發(fā)展起來的北部地區(qū)高新區(qū)板塊。為促進江北新城的發(fā)展，2008屆政府對浦口的行政區(qū)劃也進行了相應的調整。除重點建設江北新城外，該屆政府還提出建設多達7個的遠郊新城，帶來城市空間的無序蔓延。然而2008屆政府任期僅為2年，之后2010屆政府新城建設的風向標又發(fā)生巨大轉換，高鐵新城、空港新城、科技創(chuàng)業(yè)園等成為南京新城的建設重點。而高鐵新城、空港新城、科技創(chuàng)業(yè)園等新城市空間也正是2005年以后中國城市新城發(fā)展的主要類型［26-28］。

需要指出的是，政府主政長官變化也會改變新城發(fā)展的軌跡。2013年，原南京市市長季建業(yè)力主規(guī)劃建設遠郊的麒麟生態(tài)創(chuàng)新城［29］。原本計劃將中科院在南京的研究所整體遷入遠郊，力度非常之大，但其后由于其貪腐下臺，建設麒麟新城的計劃戛然而止。因此，權力是新城空間生產(chǎn)的決定性力量。

由此可見，長官意志對城市發(fā)展有著絕對的主導作用。伴隨權力的變遷，城市空間發(fā)展策略也不斷發(fā)生變化。盡管城市發(fā)展策略會隨權力變遷而發(fā)生變化，但偶爾主政長官的就地升任也會帶來空間發(fā)展政策的延續(xù)。另外，空間發(fā)展策略也離不開社會經(jīng)濟發(fā)展的大環(huán)境。因此，生產(chǎn)出不同類型的新城空間。

4.2 空間的無序拓展

伴隨權力變遷，南京市新城發(fā)展的政策也不斷變化，隨之帶來城市空間生產(chǎn)的四面出擊。1990—2010年間，新城建成區(qū)面積共增長586.6 km2。通過對歷屆政府城市發(fā)展政策在空間上的投影分析，發(fā)現(xiàn)新城空間拓展出現(xiàn)了類似于社會經(jīng)濟現(xiàn)象的地理空間擴散規(guī)律［30］，先后相繼出現(xiàn)了近域擴張、接觸擴張和等級擴張的空間擴展規(guī)律。但其最終結果仍然是城市的無序擴張。

新城的近域擴張出現(xiàn)在1990—2000年，表現(xiàn)為新城在與主城區(qū)有一定距離的區(qū)域不斷擴張。這一時期內，新城擴張的主體是產(chǎn)業(yè)新城與大學城。新城的近域擴張推動了南京市城市空間的向外蔓延(圖2)，新城空間在1990—2000年的10年內增長了113.76 km2，平均年增長率達到4.16%(表2)。

圖2 1990—2010年南京城市擴展Fig.2 The expansion of Nanjing City from 1990 to 2010

表2 南京市新城擴展統(tǒng)計Tab.2 The statistics of expansion area of new towns in Nanjing City

2001年以來，伴隨毗鄰主城區(qū)的功能新城不斷發(fā)展，新城呈現(xiàn)出較為顯著的接觸擴張?zhí)卣?。接觸擴張表現(xiàn)為臨近主城的新城空間被不斷生產(chǎn)出來，并在空間上與主城相連。而2008年之后，隨著遠郊新城與樞紐新城的建設，新城空間同時呈現(xiàn)出接觸擴張與等級擴張的特征。等級擴張是指新城先在距離主城較近的近郊區(qū)域完成空間的生產(chǎn)，隨后由近及遠逐漸蔓延擴散至遠郊地區(qū)。2001年以后的10年是新城加速拓展時期，新城增加面積達到472.84 km2，是前一時期的4.16倍;平均年增長率為9.85%，是前一時期的2.3倍。但在城市拓展方向呈現(xiàn)四面擴張趨勢，這主要是由于政府頻繁換屆造成新城發(fā)展思路和重點缺乏政策的連續(xù)性。

綜上所述，1990—2010年，南京新城空間的擴展以主城為核心，由近及遠，由近郊向遠郊不斷蔓延，符合城市空間變動與結構演化的普遍發(fā)展規(guī)律［31］。但受限于權力的更迭與主政官員思維的變化，南京在生產(chǎn)新城空間的同時，呈現(xiàn)出四面出擊的城市空間形態(tài)，造成城市空間無序蔓延的現(xiàn)狀。

4.3 空間生產(chǎn)的類型

在權力變遷的背景下，南京市歷屆政府規(guī)劃和建設的新城類型也呈現(xiàn)出多元化和不斷演變的趨勢。按照新城承擔的主要城市職能，具體可分為產(chǎn)業(yè)新城、大學城、功能新城、樞紐新城與遠郊新城5種類型。早期新城的類型較為單一，主要包括以經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)和高新區(qū)為主體的產(chǎn)業(yè)新城。產(chǎn)業(yè)新城和大學城之所以成為早期新城建設的主要類型，主要是地方政府為營造產(chǎn)業(yè)與資源發(fā)展平臺而進行的新空間的生產(chǎn)。2000年以后，新城在政府采取的企業(yè)家城市營銷策略推動下，形成了以大項目大事件和大型交通樞紐建設為驅動力的功能新城和樞紐新城。近年來，隨著南京軌道交通和多中心化發(fā)展，遠郊新城成為主要的空間生產(chǎn)類型。盡管各類新城大量涌現(xiàn)，但各類新城對城市拓展的貢獻各不相同。根據(jù)對2010年新城空間面積的統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，從用地拓展面積來看，產(chǎn)業(yè)新城是新城拓展的主要類型，其面積占新城建成區(qū)總面積的44.00%，其后依次是遠郊新城(28.20%)、大學城(14.43%)、功能新城(7.42%)、樞紐新城(5.95%)(表3)。雖然遠郊新城是近年來新的空間生產(chǎn)形式，但其對新城的貢獻頗大。這可能表明南京目前正在進入城市快速蔓延的發(fā)展階段，必須制定有效的規(guī)劃控制政策，引導城市精明增長。

表3 南京市新城分類統(tǒng)計Tab.3 Category of new cities in Nanjing City

5 結論

新城是中國快速城鎮(zhèn)化進程中生產(chǎn)出的新空間。在空間生產(chǎn)的理論框架下，通過對南京1990年以來新城拓展的實證分析，探索權力變遷與新城空間生產(chǎn)的關系。

(1)政府權力的變遷影響了新城空間生產(chǎn)的重點、方向和時序。自1990以年，南京市經(jīng)歷了六屆政府，歷屆政府大都出臺自己的新城政策和建設重點。因此，城市的發(fā)展戰(zhàn)略缺乏連續(xù)性，表現(xiàn)為新城發(fā)展戰(zhàn)略在空間上的跳躍。這也印證了學術界對地方政府的認識，即地方長官意志對城市發(fā)展有著絕對的主導作用。

(2)新城空間無序拓展。1990年以來，新城拓展大體可以分為1990—2000年和2000年以后2個階段。新城的大規(guī)模擴展出現(xiàn)在2000年以后。新城的拓展總體上以主城為核心，由近郊向遠郊不斷蔓延，在不同時期表現(xiàn)出近域擴張、接觸擴張和等級擴張的空間擴展規(guī)律。但受限于權力的更迭與主政官員發(fā)展思路的變化，新城空間生產(chǎn)呈現(xiàn)四面出擊的態(tài)勢，帶來城市空間無序蔓延。

(3)歷屆政府在空間生產(chǎn)的類型和手段上存在差異。南京市歷屆政府新城發(fā)展政策的差異帶來各類新城的大量涌現(xiàn)。主要出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)新城、大學城、功能新城、樞紐新城與遠郊新城5種類型的新城。就新城拓展的面積而言，產(chǎn)業(yè)新城是新城拓展的主導形式。新城生產(chǎn)類型的差異不僅取決于當時建設社會、經(jīng)濟大環(huán)境，而且也受地方行政長官偏好的影響。同時，在空間生產(chǎn)手段上早期地方政府主要側重開發(fā)區(qū)、大學城等物質空間載體建設;新近政府則開始采用大項目、大事件等企業(yè)家城市手段進行空間生產(chǎn)。

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