有效宣傳與溝通——鄰避矛盾和諧解決之道

曹水群，亢 茜

(西藏民族大學(xué)馬克思主義學(xué)院，陜西 咸陽 712082)

據(jù)環(huán)保部發(fā)布的相關(guān)數(shù)據(jù)，我國近些年因環(huán)境問題引發(fā)的沖突事件呈遞增趨勢(shì)，年均增長率高達(dá)30%［1］。在各類環(huán)境問題中，鄰避矛盾具有發(fā)生頻率高、群眾關(guān)注度高、議題容易激化和升級(jí)的特點(diǎn)，也更容易引發(fā)群體性沖突事件。那么，如何避免鄰避矛盾的激化，最終促其和諧解決?這是值得研究的有社會(huì)實(shí)踐意義的重要問題。

一、鄰避矛盾的兩種發(fā)展軌跡

鄰避(Not－In－My－Back－Yard，縮寫為NIMBY，音譯為“鄰避”，意為“不要建在我家后院”)，指的是擬施工項(xiàng)目(如核電廠、垃圾場(chǎng)、殯儀館等)所在地的居民或單位，因擔(dān)心該項(xiàng)目對(duì)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量、身體健康和資產(chǎn)價(jià)值等帶來負(fù)面影響，從而產(chǎn)生的嫌惡情緒以及“不要建在我家后院”的抵觸心理［2］。若政府及相關(guān)部門對(duì)此心理關(guān)注、引導(dǎo)不夠，則會(huì)引起強(qiáng)烈的、堅(jiān)決的、甚或高度情緒化的集體反對(duì)甚至抗?fàn)幮袨椤?/p>

鄰避矛盾是指鄰避設(shè)施周邊居民(可簡(jiǎn)稱為鄰避居民)基于對(duì)鄰避設(shè)施所產(chǎn)生負(fù)面后果的不良預(yù)期，所產(chǎn)生的心理和行為的抵觸現(xiàn)象及過程。在此過程中，鄰避居民與鄰避設(shè)施項(xiàng)目決策、論證及執(zhí)行機(jī)構(gòu)(包括政府、鄰避設(shè)施施工方、論證專家等，其中政府起主導(dǎo)作用。分析鄰避矛盾的發(fā)展實(shí)際，可以將其發(fā)展軌跡分為兩類，即:

(一)政府工作不力，致使鄰避矛盾激化

其過程描述如下:得到鄰避設(shè)施建設(shè)的消息后，鄰避居民心理不適，少部分意見領(lǐng)袖和主導(dǎo)分子遂向政府提出意見，敦促其改變或優(yōu)化決策。政府對(duì)此置之不理、回復(fù)太慢、含糊其辭甚至試圖隱瞞，從而引起這部分鄰避居民的強(qiáng)烈不滿，于是發(fā)動(dòng)、串聯(lián)其他居民一起，通過抗議行動(dòng)給政府施加壓力，以求達(dá)到自己的目的。

在鄰避矛盾激化之后，擺在政府面前的有兩條路:一是政府用高壓威權(quán)壓制居民的抵觸和反抗，強(qiáng)行進(jìn)行施工，從而在居民心中埋下不信任和不滿的種子。出于“維穩(wěn)”的目標(biāo)要求，各級(jí)政府唯恐“強(qiáng)行施工”激起新一輪更強(qiáng)烈的抗議熱潮，從而影響上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)當(dāng)?shù)卣兊木C合評(píng)價(jià)，所以，強(qiáng)行施工的做法一般是被棄之不用的。二是政府作出退讓，改變計(jì)劃、停止施工或另選他址。自2005年的浙江“東陽事件”以來(中國社會(huì)科學(xué)院于建嶸教授認(rèn)為，“東陽事件”標(biāo)志著大陸鄰避時(shí)代的到來)，我國絕大多數(shù)的鄰避矛盾解決模式都是如此。鄰避矛盾如此解決，不僅浪費(fèi)了人力、物力、財(cái)力，拖延了建設(shè)時(shí)間，社會(huì)成本巨大，而且，在居民的強(qiáng)力反抗下作出退讓，勢(shì)必嚴(yán)重?fù)p害管理者的權(quán)威?！按篝[大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”，公眾一旦對(duì)政府形成這種看法，就會(huì)產(chǎn)生一種定勢(shì):但凡有意見、有不滿，就聯(lián)絡(luò)、集結(jié)人群以“鬧”來解決問題。此種認(rèn)識(shí)和思維慣性對(duì)于社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展來說，其危害性不言自明。

鄰避矛盾的這兩種解決方式，都屬于矛盾激化后政府被動(dòng)反應(yīng)的狀態(tài)。結(jié)果是矛盾一方作出了妥協(xié)和退讓。從短期來看，作出妥協(xié)的一方，其利益是受損的，矛盾的另一方是贏者;而從長遠(yuǎn)來看，矛盾雙方都不是真正的贏者。所以，我們應(yīng)盡量避免鄰避矛盾激化，避免出現(xiàn)上述兩種解決模式和結(jié)果。

(二)矛盾雙方握手言和，鄰避設(shè)施順利施工

其過程描述如下:政府在決策時(shí)，不僅僅依據(jù)專家的建議，還廣泛征求社會(huì)成員(主要是鄰避居民)的意見和建議。在決策過程中，政府以通俗易懂的語言、豐富多樣的形式將鄰避設(shè)施建設(shè)的重要意義、鄰避設(shè)施將對(duì)鄰避居民產(chǎn)生的負(fù)面影響、有關(guān)鄰避風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)評(píng)估、為有效降低鄰避風(fēng)險(xiǎn)而計(jì)劃采取的措施……都和盤托出，在公眾知曉的基礎(chǔ)上，召開以鄰避居民代表、相關(guān)專家、鄰避設(shè)施施工機(jī)構(gòu)以及政府官員組成的“鄰避設(shè)施建設(shè)多方協(xié)商會(huì)”(后稱協(xié)商會(huì))。在協(xié)商會(huì)上，不亂抓辮子，不亂扣帽子，確保每個(gè)代表都能暢所欲言。尤其重要的是，須創(chuàng)造條件讓鄰避居民代表說出自己的擔(dān)憂、疑惑和訴求。對(duì)于這些擔(dān)憂、疑惑和訴求，本著坦誠的原則，能給解釋的一定解釋清楚，需做思想工作的一定要做到位，能協(xié)調(diào)給予滿足的，則盡量滿足之。以上舉措，維護(hù)了公民知情權(quán)及參政、議政的權(quán)利，既讓鄰避居民體驗(yàn)到被尊重的心理滿足感和自豪感，又進(jìn)一步強(qiáng)化了他們作為社會(huì)成員的責(zé)任意識(shí)，體味到政府決策的出發(fā)點(diǎn)和為難之處，有助于鄰避居民理解并寬容政府決策，在權(quán)衡個(gè)人權(quán)益和社會(huì)公共利益之得失時(shí)，作出更偏重于公共利益的抉擇。

鄰避矛盾的此種解決模式，基本滿足了矛盾雙方的訴求，社會(huì)利益和鄰避居民的個(gè)人利益都照顧到了，此所謂雙贏，是矛盾的和諧解決之道。鄰避矛盾的和諧解決，有賴于政府的決策科學(xué)而民主，宣傳廣泛而高效，溝通及時(shí)、渠道暢通。在此條件下，居民即使對(duì)鄰避設(shè)施的決策及建設(shè)心有不滿，政府也能通過宣傳思想工作說服和引導(dǎo)之，并輔之以相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和其他政策優(yōu)惠，從而使鄰避居民逐漸改變態(tài)度，變強(qiáng)烈抵觸為不反對(duì)或支持。此種結(jié)局是最為完滿的，原因是:對(duì)于政府來說，順利地推行了自己的決策，既維護(hù)了權(quán)威，又提高了管理效能;對(duì)于社會(huì)來說，鄰避設(shè)施的順利建設(shè)將給社會(huì)的正常運(yùn)行提供硬件支持;對(duì)于鄰避居民來說，由于政府在決策和施工過程中，照顧到了他們的參政、議政權(quán)力，能夠充分聽取他們的意見和建議，從而使鄰避風(fēng)險(xiǎn)降到最低。并且，由于有經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、政策優(yōu)惠或榮譽(yù)激勵(lì)作輔助，從而有效降低甚至消解了鄰避居民的剝奪感和損失感。

二、和諧解決鄰避矛盾重在宣傳與溝通

出于對(duì)自身健康、生存環(huán)境和資產(chǎn)價(jià)值的關(guān)注和維護(hù)，鄰避居民對(duì)鄰避設(shè)施產(chǎn)生嫌惡、抵觸心理，此乃人之常情，故鄰避矛盾是普遍存在的。那么，我們對(duì)于普遍存在的鄰避矛盾應(yīng)采取什么樣的應(yīng)對(duì)之策，以避其激化，而求其和諧解決呢?筆者以為，政府應(yīng)重點(diǎn)抓好信息溝通、宣傳思想工作。具體來說，包括以下幾點(diǎn):

(一)及時(shí)發(fā)布鄰避設(shè)施擬建的相關(guān)信息

所謂及時(shí)，不是說信息發(fā)布與施工同步。若在施工時(shí)才發(fā)布信息，鄰避居民勢(shì)必產(chǎn)生政府有意隱瞞和欺騙公眾的想法。此想法一旦產(chǎn)生，即使政府再以各種方式進(jìn)行補(bǔ)救解釋，也難減弱或消解鄰避居民的不信任感。甚至他們會(huì)猜想:也許有更多的消息被隱瞞;有更多的鄰避風(fēng)險(xiǎn)未能公之于眾;有更多的貓膩在“黑箱”……最終形成政府越解釋，公眾越懷疑的惡性循環(huán)。我們所謂的“及時(shí)”，指的是“政府有初步設(shè)想、專家進(jìn)行初步論證、鄰避設(shè)施選址初步選定”之時(shí)，政府就應(yīng)通過各種宣傳媒介，將相關(guān)信息發(fā)布出去，以觀公眾反應(yīng)。

(二)及時(shí)、認(rèn)真地對(duì)待公眾的反應(yīng)

在發(fā)布鄰避設(shè)施擬建的相關(guān)信息后，政府應(yīng)組織專業(yè)人員對(duì)鄰避居民進(jìn)行調(diào)查，搜集意見、分類整理、及時(shí)處理。一是明確公眾最關(guān)注、最疑惑、最擔(dān)心的焦點(diǎn)問題;二是知曉公眾對(duì)于鄰避設(shè)施建設(shè)的主流態(tài)度;三是組織專業(yè)人員對(duì)于公眾所提問題進(jìn)行深入分析、科學(xué)解答;四是召開由政府組織，鄰避居民代表、相關(guān)專家、鄰避設(shè)施施工方參加的協(xié)商會(huì)，通過坦誠溝通、廣泛協(xié)商、互諒互讓，最終達(dá)成一致，形成正式?jīng)Q議;五是把協(xié)商會(huì)召開的進(jìn)展和最終成果及時(shí)公之于眾。

(三)科學(xué)、客觀、通俗易懂地對(duì)鄰避風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析和解釋

所謂科學(xué)、客觀，指的是一定要以科學(xué)為依據(jù)，實(shí)事求是，不能信口雌黃，因?yàn)槿罕姷牧α坎豢尚∮U，他們中間總有懂行者，一旦政府發(fā)布出去的虛假信息被識(shí)破，那后果將會(huì)很糟。也不能光揀有利于政府的信息進(jìn)行發(fā)布，應(yīng)讓鄰避居民明白，鄰避設(shè)施有利有弊，但利大于弊，弊有限、亦可控。所謂通俗易懂，指的是鄰避風(fēng)險(xiǎn)的分析和描述勢(shì)必涉及大量的專業(yè)知識(shí)，若相關(guān)專家用非常專業(yè)化的語言向公眾描述鄰避風(fēng)險(xiǎn)，公眾在聽不明白、看不透徹的情況下，可能會(huì)產(chǎn)生“專家為了糊弄大家而故意玩文字游戲”的想法，從而進(jìn)一步強(qiáng)化鄰避居民的懷疑心理和埋怨之情。有研究結(jié)論稱，鄰避居民和專家對(duì)于鄰避風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知和評(píng)估往往不一致，相比較來說，鄰避居民對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估往往更為嚴(yán)重，這也是導(dǎo)致鄰避矛盾產(chǎn)生和進(jìn)一步激化的重要因素之一［3］。所以，政府一定要高度重視此環(huán)節(jié)，揭開鄰避設(shè)施的神秘面紗，改善鄰避居民在信息掌握方面的不對(duì)等地位。在此基礎(chǔ)上，鄰避居民對(duì)待鄰避設(shè)施的態(tài)度才可能趨于客觀和冷靜。

(四)做好意見領(lǐng)袖的工作

所謂的意見領(lǐng)袖，指的是在鄰避居民中，有較高的威信和領(lǐng)導(dǎo)力、對(duì)于鄰避設(shè)施建設(shè)反應(yīng)強(qiáng)烈、有較高社會(huì)責(zé)任感、能代表某個(gè)層次的鄰避居民。如老人、有小孩的父母等。有研究成果表明，老人和有小孩的父母對(duì)于鄰避設(shè)施的抵觸心理是最強(qiáng)烈的［4］。政府應(yīng)在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，誠邀這些意見領(lǐng)袖參加協(xié)商會(huì)，為他們創(chuàng)造暢所欲言的機(jī)會(huì)，重視他們的意見和建議，合理的接受，不合理的則以誠懇的態(tài)度、和風(fēng)細(xì)雨般的語言有理有據(jù)地引導(dǎo)和說服之。只要這些意見領(lǐng)袖改變態(tài)度，逐漸接受鄰避設(shè)施擬建的事實(shí)，以他們?cè)卩彵芫用裰械挠绊懥砜?，絕大多數(shù)鄰避居民變抵觸態(tài)度為接受甚至支持都將成為可能。

在我國鄰避矛盾的解決過程中，有政府也曾召開有鄰避居民代表參加的協(xié)商會(huì)，但效果卻并不如意，非但未能消解居民們的疑惑和恐懼，反而增添了他們的不信任和怨氣。究其原因有二:其一，所選的鄰避居民代表，是一些和政府有利益相關(guān)的人。在鄰避居民看來，代表是和政府“穿一條褲子的”，他們又豈能相信協(xié)商會(huì)的公正性與公開性?!其二，所選代表并非意見領(lǐng)袖。既然代表不是意見領(lǐng)袖，他的意見也就少有人重視和聽從。這種情況下，即使政府將代表說服，于平復(fù)鄰避居民們的心境來說，亦是無多大益處。

(五)輔之以多樣、實(shí)惠的補(bǔ)償

鄰避設(shè)施必定會(huì)給鄰避居民帶來負(fù)面影響，為此，政府應(yīng)給予其一定的補(bǔ)償，我們稱之為鄰避補(bǔ)償。

學(xué)界的主流觀點(diǎn)是:經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金額越高，鄰避矛盾激化的可能性越小。但經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償也不是萬能的。對(duì)于一些高度污染的鄰避設(shè)施，例如高放射性廢料處置場(chǎng)，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償之策不僅不能起到好作用，反而還會(huì)讓鄰避居民產(chǎn)生“政府賄賂自己以換取鄰避設(shè)施正常建設(shè)”的想法，此想法一旦產(chǎn)生，他們會(huì)更加不相信政府，抵觸心理可能更強(qiáng)。王奎明、鐘楊通過調(diào)研，得出以下結(jié)論:51.3%的民眾認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償越高，鄰避風(fēng)險(xiǎn)可能越大，他們堅(jiān)決反對(duì)用金錢購買健康。經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償因素與民眾參與鄰避抗?fàn)幓顒?dòng)意愿度之間存在顯著負(fù)相關(guān)性，即給予民眾的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償越高，民眾參與鄰避抗?fàn)幓顒?dòng)的意愿度越高［4］。

以上關(guān)于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)挠^點(diǎn)看似矛盾，實(shí)則不然。經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償作為一種輔助之策，本身并無所謂好與不好，關(guān)鍵在于怎么樣用它，何時(shí)用它。如若在“鄰避設(shè)施擬建信息”公布之初，大家對(duì)于鄰避設(shè)施相關(guān)信息一無所知、對(duì)于鄰避風(fēng)險(xiǎn)由于不了解而自行夸大、由于恐懼而產(chǎn)生強(qiáng)烈的抵觸心理之時(shí)，政府未把做好宣傳思想工作作為自己的首要任務(wù)，卻一味強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，就很容易引起鄰避居民的懷疑，認(rèn)為政府是要靠經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償收買人心。此種情況下，人們擔(dān)心的是:經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償數(shù)額越高，鄰避風(fēng)險(xiǎn)就越大?；趯?duì)大的鄰避風(fēng)險(xiǎn)的恐懼，人們對(duì)鄰避設(shè)施的抵觸反應(yīng)也相應(yīng)會(huì)增強(qiáng)。

那么，鄰避補(bǔ)償之策，應(yīng)以什么方式醞釀?于何時(shí)公布?應(yīng)采取哪些方式?筆者以為，鄰避補(bǔ)償之策應(yīng)在召開協(xié)商會(huì)時(shí)醞釀制定，應(yīng)在鄰避居民充分了解“鄰避設(shè)施建設(shè)的必要性”、“鄰避風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估意見”等信息后，在意見領(lǐng)袖的影響下大家對(duì)鄰避設(shè)施的建設(shè)不太抵觸之時(shí)公布。如此，鄰避補(bǔ)償之策就能有效輔助政府的宣傳思想工作，起到相映生輝、錦上添花的作用。當(dāng)然，鄰避補(bǔ)償?shù)降籽a(bǔ)什么，政府也可開展調(diào)查研究，征求鄰避居民的意見，了解民眾的關(guān)切，盡量滿足民眾的需求?？梢淮涡匝a(bǔ)償錢物、辦理醫(yī)療優(yōu)惠卡、為孩子教育提供更好的條件和更多的機(jī)會(huì)、承擔(dān)因?yàn)猷彵茉O(shè)施建設(shè)而帶來的房產(chǎn)價(jià)值縮水損失等等。

［1］趙小燕.鄰避沖突參與動(dòng)機(jī)及其治理:基于三種人性假設(shè)的視角［J］.武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2014，(2).

［2］王江雪.公眾參與——化解“鄰避沖突”的新途徑［J］.經(jīng)營與管理，2015，(5).

［3］李照作.鄰避沖突及其對(duì)社會(huì)管理的啟示［J］.鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2013，(6).

［4］王奎明，鐘楊.“中國式”鄰避運(yùn)動(dòng)核心議題探析——基于民意視角［J］.上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2014，(1).