述義務(wù)教育問責(zé)制的概念內(nèi)涵

王 瑜

述義務(wù)教育問責(zé)制的概念內(nèi)涵

王 瑜

通過對問責(zé)、問責(zé)制及教育問責(zé)制的概念考察，明晰教育問責(zé)制是教育組織依據(jù)相關(guān)的道德規(guī)范與法律準(zhǔn)則向其他利益相關(guān)者對教育資源的配置、使用及成效進行解釋、證明的系統(tǒng)機制，包含了職責(zé)明確、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立、表現(xiàn)測評、績效報告、獎懲改進等基本環(huán)節(jié)。

義務(wù)教育；問責(zé)制；概念

[作 者]王瑜，廣西民族大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院副教授。

問責(zé)“accountability”一詞是西方舶來品，其詞根“account”具有針對某種行動的動機與事實進行描述、解釋和說明等意思。我國學(xué)者喜歡將其翻譯為“績效責(zé)任”或“問責(zé)”。根據(jù)《韋伯詞典》的解釋，問責(zé)被釋為“擔(dān)負起責(zé)任的特性或狀態(tài)，并提供充分的說明與解釋。其中，這種解釋可以分為三個層次，包括第一層次對事實進行陳述與報告、第二層次對行為進行動機的解釋，以及第三層次對事件進行解析和辯護”[1]。據(jù)此，“問責(zé)”應(yīng)是針對一項正式的工作職責(zé)或行為事件而言的，與外部的監(jiān)督、評價、公開、后果處理須臾不可分離。這一解釋雖然具有一定的普遍性和概括性，但顯然無法滿足對教育問責(zé)和教育問責(zé)制內(nèi)涵及實踐進行的深入探討。在“走向治理”這一發(fā)展大背景下，政府對學(xué)校教育問責(zé)受到許多學(xué)者的關(guān)注，教育問責(zé)逐漸可理解為兩類含義，即“懲罰性”問責(zé)（educational accountability）與“教育性”問責(zé)（educative accountability）。伴隨教育標(biāo)準(zhǔn)化改革運動，以改善和促進教育要素發(fā)展為最終目的的“教育性問責(zé)”成為當(dāng)下主流認識。然而，教育問責(zé)概念一直因其復(fù)雜的問責(zé)關(guān)系與含糊的問責(zé)內(nèi)容而難以澄清。為此，有必要對義務(wù)教育問責(zé)制的基礎(chǔ)概念進行合理界定與澄清。

一、問責(zé)制的概念內(nèi)涵

“問責(zé)”一詞源于西方的會計、記賬之意，后來逐漸發(fā)展出描述、解釋、說明以及評價等意思。伴隨著現(xiàn)代責(zé)任政府的出現(xiàn)，問責(zé)已經(jīng)發(fā)展成為當(dāng)權(quán)者向公民進行公正治理的承諾路徑、制度或關(guān)系，即，問責(zé)可以理解為一種公共機構(gòu)履行其義務(wù)與職責(zé)的方法與路徑；或理解為一句相關(guān)法規(guī)實施問責(zé)手段的制度；或是理解為不同問責(zé)主體與問責(zé)對象之間的一種問責(zé)關(guān)系。[2]無論是將其理解為方法、制度還是關(guān)系，具體的問責(zé)實施都應(yīng)包括問責(zé)主體、對象、方式、內(nèi)容等幾個核心問責(zé)要素，而問責(zé)應(yīng)是問責(zé)對象將其行動的動機、過程以及結(jié)果向問責(zé)主體進行解釋、說明以及評價，并接受問責(zé)主體基于的獎勵和懲罰的一個完整過程，其根本目的是在于問責(zé)對象如何回應(yīng)外部的需求關(guān)系，并實現(xiàn)自身內(nèi)部的行動改進。這一過程至少包括了三個主要階段：一是問責(zé)對象主動進行描述和報告行動信息的階段；二是問責(zé)主體對問責(zé)對象提供的信息與其行動發(fā)起質(zhì)詢并相互回應(yīng)的階段；三是問責(zé)主體對該行動進行評判，并通過正式或非正式途徑實施獎勵、制裁或是改進措施階段。[3]其中，整個問責(zé)過程中的核心就是如何進行責(zé)任的質(zhì)詢和追究，即，應(yīng)答性的說明與報告與強制性的獎懲與改進等措施。

問責(zé)制是問責(zé)程序的規(guī)范化與制度化。問責(zé)制最早被大量使用在政府的公共事務(wù)所涉及的公共管理學(xué)與政治學(xué)領(lǐng)域，其被界定為“得到法律或組織授權(quán)的職能人員需要對社會范圍內(nèi)或其職能范圍內(nèi)的行為或事件負責(zé)，應(yīng)對行為提供說明、接受質(zhì)詢并承擔(dān)責(zé)任”。[4]在該領(lǐng)域中，問責(zé)制主要強調(diào)的是問責(zé)主體與對象所共同遵循的標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則，其目的更多是為了能對權(quán)力濫用與腐敗進行監(jiān)管控制，確保政策制定的合法性以及其公共價值的有效實現(xiàn)。為此，一般公共事業(yè)領(lǐng)域中的問責(zé)制具有以下特征：具有規(guī)范性，明確的責(zé)權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)與界限；具有預(yù)見性，使問責(zé)對象能夠遇見其行動的逾期成效；具有文化性，有效的問責(zé)程序會形成一種激勵型和發(fā)展性的制度文化；具有持久性，問責(zé)會是一個持續(xù)不斷的循環(huán)體系，問責(zé)對象將長期處在主動報告、接受質(zhì)詢和改善激勵的問責(zé)環(huán)節(jié)中。

二、義務(wù)教育問責(zé)制的概念內(nèi)涵

問責(zé)制逐漸從政治與公共管理領(lǐng)域進入到教育領(lǐng)域，并隨著教育研究的深入而被賦予了更為豐富的內(nèi)涵與外延。許多學(xué)者認為，教育領(lǐng)域中的問責(zé)制更多是一個公眾對學(xué)校教育產(chǎn)品，即學(xué)生成就水平是否與當(dāng)?shù)亟逃繕?biāo)匹配的問責(zé)過程，也是學(xué)校將其教育成果向公眾質(zhì)詢進行報告、解釋并進行改進的過程。即，教育組織依據(jù)相關(guān)的道德規(guī)范與法律準(zhǔn)則向其他利益相關(guān)者對教育資源的配置、使用及成效進行解釋、證明。這一過程應(yīng)包括問責(zé)主體、問責(zé)對象、問責(zé)內(nèi)容及問責(zé)方式等核心要素。為此，義務(wù)教育問責(zé)制的概念內(nèi)涵可以從問責(zé)程序的這幾個核心要素中進行厘清。

首先，問責(zé)主體，即誰有權(quán)利要求教育機構(gòu)向其負責(zé)。義務(wù)教育作為國家公共教育的核心，是由政府履行組織與供給職能的，其具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品所特有的公益性和準(zhǔn)市場性。為此，作為公共資源主要來源的納稅人將是義務(wù)教育問責(zé)的主體。其中，對于公辦學(xué)校來說，其教育問責(zé)主體除了廣義的納稅人外，具體會接受來自政府教育主管部門、家長、學(xué)生以及社會媒體等不同利益相關(guān)者的多方問責(zé)。其次，問責(zé)對象，即誰有義務(wù)接受問責(zé)。義務(wù)教育問責(zé)的對象應(yīng)是在法律上與道德評價上擔(dān)負全部或部分責(zé)任的客體，這包括了義務(wù)教育中涉及的教育主管部門、主管人員以及學(xué)校本身。其中，教育主管部門在行政決策與資源分配方面都擔(dān)負政治與法律責(zé)任，學(xué)校則更多是對學(xué)生的學(xué)業(yè)成就以及社會人才質(zhì)量擔(dān)負著專業(yè)責(zé)任和市場責(zé)任。再次，問責(zé)的內(nèi)容，即該問責(zé)什么內(nèi)容。這方面更多是由問責(zé)對象的利益相關(guān)者的利益訴求所決定的。對于義務(wù)教育而言，學(xué)校的利益相關(guān)者會涉及國家政府、學(xué)校、學(xué)生及家長，以及社會用人單位。相對應(yīng)的，對學(xué)校教育成果進行問責(zé)就會涉及來自國家政府在政治上、法律上以及行政決策上的問責(zé)，這包括了教育目標(biāo)、內(nèi)容、途徑等各方面實施要素是符合法規(guī)的、符合執(zhí)政黨政治要求的、符合政府教育行政決策的；同時，這些教育成果還必須接受學(xué)生、家長以及用人單位的問責(zé)，這包括學(xué)校教育水平能滿足社會提出的專業(yè)水平與標(biāo)準(zhǔn)，能符合家長與學(xué)生提出的學(xué)生個體發(fā)展訴求。最后，問責(zé)方式，即如何實施問責(zé)。從問責(zé)程序上，學(xué)者普遍認為教育問責(zé)應(yīng)基本包含職責(zé)明確、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立、表現(xiàn)測評、績效報告、獎懲改進等幾個環(huán)節(jié)；從問責(zé)類型看，教育問責(zé)則主要包括政治問責(zé)、法律問責(zé)、行政問責(zé)、專業(yè)問責(zé)和市場問責(zé)這幾方面。

由于我國義務(wù)教育問責(zé)主要采取的是行政問責(zé)的方式，問責(zé)主體局限于教育主管部門，學(xué)校內(nèi)部的教師與學(xué)校外部的家長、公眾的問責(zé)權(quán)利長期受到忽視，許多人對教育問責(zé)制的理解和關(guān)注點仍停留在問責(zé)對象在犯錯、違法后應(yīng)受到何種處罰追究上。同時，我國一直以來在問責(zé)程序上常常因為教育計量與評價的困難而出現(xiàn)程序環(huán)節(jié)的缺失，這使得問責(zé)過程往往具有較大的主觀性和偏差，導(dǎo)致問責(zé)結(jié)果的不公正。而事實上，問責(zé)應(yīng)是一種常態(tài)下的治理程序，其重心在于“問”多于“責(zé)”；其“問”的主體、對象、層次和方式都應(yīng)是多元的、全方位的和清晰的；“問”的程序應(yīng)是科學(xué)化的、標(biāo)準(zhǔn)化的。為此，教育問責(zé)制度作為一種常規(guī)化、制度化、公開化的治理規(guī)范，其更重要是在于滿足公眾的知情權(quán)與合理質(zhì)疑，在于公眾參與學(xué)校教育的監(jiān)督與管理，在于公共教育資源配置與利用的程序公正與公開，從而實現(xiàn)義務(wù)教育管理的民主化、公正化與合理化。[本文系廣西高等學(xué)?？蒲许椖俊皬V西義務(wù)教育問責(zé)實施體系研究”（課題編號：YB2014115）、廣西民族大學(xué)科研基金資助項目“廣西基礎(chǔ)教育問責(zé)體系實施現(xiàn)狀調(diào)查研究”（一般項目，2014MDYB007）、廣西教育廳區(qū)基礎(chǔ)教育教學(xué)改革經(jīng)費階段性成果]

[1]劉興春，劉文萍.教育問責(zé)的方式：西方的經(jīng)驗及啟示[J].外國教育研究，2007（9）：53-56.

[2]周湘林.從政府問責(zé)到社會問責(zé)：中國高校問責(zé)制的內(nèi)涵、類型與變革[J].高等教育研究，2010（1）：35-40.

[3]嚴強.公共行政學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2009：405.

[4]Jay M.Shafritz.The facts on file dictionary of public administration [M].New York：Facts on File publication，1985：7.