株洲市森林經(jīng)營方案編制和實施過程中存在的問題與對策

陳少波， 劉 輝

(1.株洲市國有林場管理站， 湖南 株洲 412007； 2.炎陵縣青石岡國有林場， 湖南 炎陵 412500)

株洲市森林經(jīng)營方案編制和實施過程中存在的問題與對策

陳少波1， 劉 輝2

(1.株洲市國有林場管理站， 湖南 株洲 412007； 2.炎陵縣青石岡國有林場， 湖南 炎陵 412500)

以株洲市國有林場森林經(jīng)營方案(2011—2020年)為例，揭示了其編制與實施過程中存在的一些問題，采取一些相應(yīng)的措施，提出了解決問題的方法，對生產(chǎn)實際具有較強的指導(dǎo)意義。

經(jīng)營方案； 編制實施； 存在問題； 對策

森林經(jīng)營方案是森林經(jīng)營主體根據(jù)森林資源狀況和社會、經(jīng)濟、自然條件，編制的森林培育、保護和利用的中長期規(guī)劃，以及對生產(chǎn)順序和經(jīng)營利用措施的規(guī)劃設(shè)計，既是法定文件，又是森林經(jīng)營主體和林業(yè)主管部門經(jīng)營管理森林的重要依據(jù)。森林經(jīng)營方案的編制和實施的合理與否對于當(dāng)?shù)亓謽I(yè)森林經(jīng)營有著重要意義。株洲市現(xiàn)有炎陵縣青石崗國有林場等10個國有林場，經(jīng)營面積8.59萬hm2。除原有8個國有林場外，炎陵縣大院林場、株洲市齊心嶺實驗林場分別于2009年初、2010年底納入國有林場行業(yè)管理。株洲市國有林場2009年編制的森林經(jīng)營方案全部符合要求，其中青石岡、黃豐橋的質(zhì)量較高。株洲市各國有林場森林經(jīng)營方案(2011—2020年)在編制和實施過程中存在的一些問題與對策如下：

1 編制過程中存在的問題

1.1 編案時間不統(tǒng)一

2009年編案時，有的林場離上次編案時間較長，長達7～8年，如幾個小林場；有的林場離上次編案時間較短，只有2～3年，如黃豐橋[1]、青石岡[2]；有的林場沒有編制過森林經(jīng)營方案，如大院。

1.2 編案資質(zhì)不夠高

當(dāng)時只有黃豐橋、青石岡和云陽3個林場有規(guī)劃設(shè)計資質(zhì)，且是丙級或丁級，其他6個林場沒有相應(yīng)的資質(zhì)。

1.3 數(shù)據(jù)資料不完善

一是平常不注重資料的收集與存檔，基礎(chǔ)資料不全[3]；二是未及時更新檔案，數(shù)據(jù)陳舊；三是二類調(diào)查10年才進行1次，且時間、地域跨越幅度大[4]。在株洲市“十五”森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查中，炎陵縣是2002年進行的，茶陵縣、攸縣、株洲縣是2003年進行的，醴陵市、荷塘區(qū)、蘆淞區(qū)、天元區(qū)、石峰區(qū)是2004年進行的，全市的匯總資料到2005年才出來[5]；與2009年編案時的實際情況大不一樣，利用價值不大。

1.4 技術(shù)力量不平衡

當(dāng)時9個林場中，技術(shù)力量最強的是黃豐橋，其次是青石岡，再次是云陽；其他6個林場的技術(shù)力量薄弱，其中也有個別人員水平較高，但總體力量還是不行。

1.5 特色重點不突出

評審前，有的經(jīng)營方案照搬其他的，內(nèi)容齊而全，指標(biāo)多而細，沒有特色，重點不突出。如在資金、技術(shù)等方面還沒有著落的情況下，也將基本建設(shè)、木材加工、多種經(jīng)營等項目編進去[3]。在評審后這些問題得到了糾正。

2 編制過程的解決對策

2.1 統(tǒng)一編修案時間

2009年編案時規(guī)定：所有國有林場重新編制森林經(jīng)營方案，規(guī)劃期限統(tǒng)一為2011—2020年；2014年齊心嶺編制的第一期森林經(jīng)營方案規(guī)劃期限定為2014—2020年。之前編制的森林經(jīng)營方案，2014年同時進行編修。

2.2 聘請高資質(zhì)單位編案

青石岡聘請中南林業(yè)科技大學(xué)(甲級)編案[2]，黃豐橋、桃源洞聘請湖南省林業(yè)勘察設(shè)計院(甲級)編案[1]，云陽、大院聘請株洲市林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計隊(乙級)編案，鳳凰山、軍山、水口山、樟仙嶺分別聘請所在縣市林業(yè)局調(diào)查規(guī)劃設(shè)計隊(丙級)編案。

2.3 重新進行資源調(diào)查

2009年編制森林經(jīng)營方案時，采取先調(diào)查后編案[6]。除黃豐橋林場由于生產(chǎn)管理規(guī)范、數(shù)據(jù)更新及時、只做了補充調(diào)查外，其他8個國有林場編案前都做了全面的森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查。

2.4 加強培訓(xùn)和指導(dǎo)

一是在編制工作開始之前，全市統(tǒng)一進行全面的調(diào)查和編案業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，然后各林場根據(jù)實際情況作進一步培訓(xùn)[7]；二是專業(yè)人員相互協(xié)助，鳳凰山、軍山、水口山、樟仙嶺分別請所在縣市林業(yè)局技術(shù)人員支持，大院林場請了青石岡的技術(shù)人員支持；三是強化檢查指導(dǎo)，根據(jù)全市技術(shù)力量和水平，將整個工作分成小班調(diào)繪、抽樣調(diào)查、數(shù)據(jù)匯總、方案編制等幾個階段，把檢查指導(dǎo)放在各階段的前中期，每個階段進行了1-2次；四是加強人才隊伍建設(shè)，平常要注意吸收人才，每年有意識地進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

2.5 最大限度集思廣益

一是林場領(lǐng)導(dǎo)要充分弄清楚林場的資源特征，以作出正確的判斷；二是要最大限度地征求職工群眾的意見建議，做到集思廣益；三是請專家和領(lǐng)導(dǎo)進行分析研究[8]，達到理念創(chuàng)新、目標(biāo)創(chuàng)新和措施創(chuàng)新等目的。

3 實施過程中存在的問題

3.1 采伐編限缺乏規(guī)范性

《森林法實施條例》規(guī)定：國家所有的森林和林木以國有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位、農(nóng)場、廠礦為單位，集體所有的森林和林木、個人所有的林木以縣為單位，制定年森林采伐限額，……。國務(wù)院批準(zhǔn)的年森林采伐限額，每5年核定一次[9]?！逗鲜×謽I(yè)條例》規(guī)定：森林、林木的采伐計劃，由省林業(yè)行政主管部門根據(jù)省人民政府報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的年森林采伐限額，實行逐級下達[10]?！逗鲜辛謭龉芾磙k法》規(guī)定：國有林場必須堅持限額采伐。年度采伐限額由省林業(yè)行政主管部門實行指標(biāo)單列，直接下達到場，逐級監(jiān)督[11]。按照這些規(guī)定，在編制年森林采伐限額時，編限部門必須把編限單位全部召集在一起才能進行編限。否則，既不符合規(guī)定，也缺乏科學(xué)性。株洲市在“十二五”森林采伐編限時，國有林場森林經(jīng)營方案是2009年編制的，森林采伐編限是2010年進行的，盡管國有林場的工作做在了前面，但由于部分縣森林采伐編限部門沒有將國有林場召集在一起研究，市里森林采伐編限部門也沒有征求國有林場管理部門的意見，因此編制出來的森林采伐限額不符合實際，有的甚至很不合理，給部分國有林場的正常生產(chǎn)造成了很大的麻煩。如，按照森林經(jīng)營方案：鳳凰山、黃豐橋、桃源洞、大院楠竹的年采伐量分別是16.61、13.06、28.63、78.80萬株[1]，而“十二五”編制下達的楠竹采伐限額分別是1.99、8.86、20.10、0萬株，與國有林場的生產(chǎn)計劃相差甚遠，嚴重地影響了這些林場的正常生產(chǎn)和森林經(jīng)營方案的執(zhí)行。

3.2 外圍政策變化大

如各級公益林面積的調(diào)整，造林補貼、森林撫育、珍貴樹種及特殊林木培育、木材戰(zhàn)略儲備等項目的實施，醴陵市實行全面封山育林(2010年1月1日—2014年12月31日，5年)、攸縣全面實施封山育林(2013年4月1日—2023年3月31日，10年)等，都影響其所轄國有林場森林經(jīng)營方案的順利實施[12]。

3.3 林場人員變動大

2009年編制的森林經(jīng)營方案規(guī)劃年限是10年，而2009年初到2012年底，短短4年，9個林場(齊心嶺除外)的場長都換了一遍，個別林場甚至換了兩任；新場長一來，將下邊的管理人員和技術(shù)人員也變動一下。這樣，相關(guān)工作缺乏連續(xù)性，也就不可能完全按照森林經(jīng)營方案去實施[13]。

3.4 自然人為災(zāi)害多

一方面，由于前幾年城鎮(zhèn)化建設(shè)速度太快、土地開發(fā)力度太大等原因，引起有林地面積減少、森林生態(tài)功能減弱、極端天氣增多，導(dǎo)致自然災(zāi)害增加。如：該來的季節(jié)不來，不該來的季節(jié)來了；水災(zāi)、旱災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、雪災(zāi)、冰災(zāi)、病蟲害頻繁發(fā)生，災(zāi)情加重[14]。2009—2010年青石崗和云陽病蟲害引起的樹木不長和死亡、2011年桃源洞冰雪災(zāi)害引起的樹木斷梢和凍死、2012年各林場水災(zāi)引起的山體滑坡與水毀公路、2013年各林場旱災(zāi)引起的苗木和樹木死亡等災(zāi)害都很嚴重；另一方面，森林火災(zāi)出現(xiàn)增多加重的趨勢。2013年國有林場發(fā)生的森林火災(zāi)明顯比往年多，云陽2013年冬至2014年春的2起森林火災(zāi)就燒掉了260～330 hm2。這些災(zāi)害的發(fā)生，打亂了國有林場的正常生產(chǎn)管理，影響了森林經(jīng)營方案的實施。

3.5 經(jīng)營面積增加快

2009年編制森林經(jīng)營方案時，8個國有林場(大院除外)的經(jīng)營面積是4.95萬hm2。前幾年，國家林業(yè)局提倡國有林場場外辦場、擴大經(jīng)營規(guī)模、提高國有林場綜合實力。在這種思想指導(dǎo)下，這些國有林場積極努力，通過租山造林、合作經(jīng)營等形式[15]，到2013年底，8個國有林場的經(jīng)營面積達到7.64萬hm2，增加2.69萬hm2。

3.6 當(dāng)?shù)卣深A(yù)多

當(dāng)?shù)卣深A(yù)國有林場森林經(jīng)營活動的行為很多，大到動搖國有林場的主體資格，小到影響個別項目的實施[15]。

4 實施過程解決對策

4.1 加強部門間協(xié)作

一方面，森林采伐編限部門要加強法制化建設(shè)，規(guī)范操作；另一方面，國有林場及其管理部門要積極主動，多與森林采伐編限部門聯(lián)系、溝通；三是改革或者簡化森林采伐限額管理工作[16]，國有林場的森林采伐直接按照其《森林經(jīng)營方案》實施。

4.2 提高政策預(yù)測力

對于相關(guān)政策的調(diào)整，國有林場必須執(zhí)行而不能改變，只有在編制森林經(jīng)營方案時提高對政策的預(yù)測能力[17]。

4.3 實行任期目標(biāo)制

結(jié)合方案規(guī)劃年限，對國有林場場長、管理人員和技術(shù)人員實行5年或10年的任期目標(biāo)責(zé)任制度[18]。

4.4 提高災(zāi)害防御力

堅持適地適樹，多栽生態(tài)樹種和喬木樹種，營造混交林，營造生物防火林帶，修建防火隔離帶，修建林區(qū)公路，發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)以及改善與周邊村鎮(zhèn)的關(guān)系等方面來提高森林對自然災(zāi)害的防御能力[19]，減少森林火災(zāi)的發(fā)生，將損失降到最低。

4.5 及時調(diào)整工作量

經(jīng)營面積的迅速增加，對國有林場的正常生產(chǎn)管理影響不大。因為編制森林經(jīng)營方案時，是沒有也不可能將后來增加的經(jīng)營面積編制進去的。因此，在安排年度工作任務(wù)時，只要林場根據(jù)實際情況，量力而行，作適當(dāng)調(diào)整即可。

4.6 提升其法律地位

森林經(jīng)營方案是森林經(jīng)營主體為了科學(xué)、合理、有序地經(jīng)營森林，充分發(fā)揮森林的生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益，根據(jù)森林資源狀況和社會、經(jīng)濟、自然條件，編制的森林培育、保護和利用的中長期規(guī)劃，以及對生產(chǎn)順序和經(jīng)營利用措施的規(guī)劃設(shè)計[8]?！吨腥A人民共和國森林法》第十六條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)制定林業(yè)長遠規(guī)劃。國有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位和自然保護區(qū)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)林業(yè)長遠規(guī)劃，編制森林經(jīng)營方案，報上級主管部門批準(zhǔn)后實行”[20]。可見森林經(jīng)營方案是法定文件，是森林經(jīng)營主體和林業(yè)主管部門經(jīng)營管理森林的重要依據(jù)，必須編制并依據(jù)其內(nèi)容進行組織開展森林經(jīng)營活動。因此，不管是森林經(jīng)營方案的實施者還是其他相關(guān)部門和人員，都要依法辦事，規(guī)范工作。

[1] 楊海軍，羅立平，朱志正.湖南省攸縣黃豐橋國有林場森林經(jīng)營方案(2011—2020)[R].2011.

[2] 呂勇.湖南省炎陵縣青石岡國有林場森林經(jīng)營方案(2011—2020)[R].2011.

[3] 陳一平，管長嶺，等.國有林場場長必讀[M].北京：中國林業(yè)出版社，2011.

[4] 湖南省森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查技術(shù)規(guī)定[S].2013.

[5] 株洲市森林資源二類調(diào)查統(tǒng)計表(2002—2004年)[R].2002.

[6] 國家林業(yè)局.LY/T2007-2012.森林經(jīng)營方案編制與實施規(guī)范[S].2007.

[7] 湖南省林業(yè)廳.湖南省國有林場編制森林經(jīng)營方案實施意見[R].2009.

[8] 國家林業(yè)局.森林經(jīng)營方案編制與實施綱要(試行)[S].2006.

[9] 中華人民共和國國務(wù)院.中華人民共和國森林法實施條例[S].北京：法律出版社，2000.

[10] 湖南省人民政府.湖南省林業(yè)條例[S].2001.

[11] 湖南省人民政府.湖南省國有林場管理辦法[S].1997.

[12] 曾思齊，肖化順.林改后集體林森林經(jīng)營方案的編制與實施探討[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報，2009，29(6)：29-33.

[13] 潘國興.國營林場森林經(jīng)營方案編制與實施問題的研究[J].林業(yè)科學(xué)，1993，29(6)：563-567.

[14] 肖智慧.國營林場森林經(jīng)營方案編制存在的問題與對策[J].防護林科技，2010(1)：54-55.

[15] 張雷，施慧.對實施森林經(jīng)營方案制約因素的分析[J].林業(yè)勘查設(shè)計，2007，143(3)：12.

[16] 馬郭平.國有林場森林經(jīng)營方案編制中幾個問題的探討[J].中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃，1999(3)：54-57.

[17] 黃良根.國有林場經(jīng)營方案執(zhí)行不力的原因與解決辦法[J].華東森林經(jīng)理，1999，13(1)：49-52.

[18] 李斌.淺議森林經(jīng)營方案的編制[J].華東森林經(jīng)理，2004，14(4)：8-9.

[19] 劉于鶴，林進.加強森林經(jīng)營提高森林質(zhì)量[J].林業(yè)經(jīng)濟，2008(7)：6-10.

[20] 中華人民共和國國務(wù)院.中華人民共和國森林法[S].北京：法律出版社，1984.

(文字編校：楊 駿)

ProblemsanditscountermeasuresintheprocessofforestmanagementplanandimplementationinZhuzhouCity

CHEN Shaobo1， LIU Hui2

(1.Forestry Management Station of Zhuzhou City， Zhuzhou 412007， China； 2.Qingshigang National Forest Farm of Yanling Country， Yanling 412500， China)

Taking Zhuzhou city forest management plan(2011—2020)as an example，reveals some existing problems in the preparation and implementation process，takes some corresponding countermeasures，proposes solves the question method，it has a strong guiding significance to the production actually.

management plan； the implementation of preparation； problems； countermeasures

2014-09-10

國家林業(yè)局國有林場和林木種苗工作總站 關(guān)于組織開展國有林場改革發(fā)展大調(diào)研活動的通知(林場改字[2014]20號)；湖南省國有林和森林公園管理局 關(guān)于開展國有林場改革發(fā)展調(diào)研活動的通知(林場字[2014]14號)。

陳少波(1964-)，湖南省宜章縣人，本科，研究員級高級工程師，主要從事指導(dǎo)國有林場和森林公園生產(chǎn)經(jīng)營管理工作。

S 757.47

A

1003 — 5710(2015)01 — 0087 — 04

10. 3969/j. issn. 1003 — 5710. 2015. 01. 021