新時(shí)期自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的重要作用與對(duì)策研究

袁 波(副研究員) 李光輝(研究員)

20 13 年8 月，國(guó)家正式批準(zhǔn)設(shè)立中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。經(jīng)過(guò)一年多的試點(diǎn)，在總結(jié)評(píng)估上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2015 年3 月國(guó)家新批準(zhǔn)設(shè)立了廣東、天津、福建三大自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，同時(shí)對(duì)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行擴(kuò)區(qū)，進(jìn)一步啟動(dòng)了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的2.0 升級(jí)版。今后，隨著自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的深入推進(jìn)，還需要加強(qiáng)總體規(guī)劃與頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步完善自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的戰(zhàn)略布局;充分授權(quán)，允許自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)大膽進(jìn)行制度創(chuàng)新;自上而下、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)經(jīng)驗(yàn)的推廣復(fù)制工作;探索將“自由測(cè)試”與“壓力測(cè)試”有機(jī)結(jié)合，建立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與國(guó)際經(jīng)貿(mào)協(xié)定談判的雙向聯(lián)動(dòng)與規(guī)則轉(zhuǎn)化機(jī)制。

一、新時(shí)期自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的重要作用

一是承載了國(guó)家以開放促改革的重要使命。隨著國(guó)內(nèi)改革進(jìn)入攻堅(jiān)期，觸及深層次矛盾和重大利益調(diào)整，進(jìn)一步推進(jìn)改革的難度加大，需要堅(jiān)定信心，以更大的政治勇氣和智慧、更有力的措施和政策推進(jìn)改革。我國(guó)加入WTO 的歷史經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明，在改革面臨困難的時(shí)期，開放往往成為推動(dòng)下一階段改革的重要外部驅(qū)動(dòng)力。當(dāng)前，我國(guó)全面開放還面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)和壓力，各方爭(zhēng)議仍然較多，通過(guò)設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的方式試點(diǎn)開放，將其作為我國(guó)改革開放的試驗(yàn)田，以局部開放帶動(dòng)全國(guó)開放，以自主開放促進(jìn)改革創(chuàng)新，正是黨中央和國(guó)務(wù)院審時(shí)度勢(shì)做出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試驗(yàn)之初，就開始積極探索以負(fù)面清單方式對(duì)外資準(zhǔn)入進(jìn)行管理，同期出臺(tái)的2013 版負(fù)面清單的開放水平較我國(guó)加入WTO 承諾有較大提升。運(yùn)行一年后，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推出2014 版負(fù)面清單，開放水平在2013 版基礎(chǔ)上有了進(jìn)一步提高，并且在一年的實(shí)踐后推動(dòng)了國(guó)家外商投資管理體制的改革，達(dá)到了以開放促改革的目標(biāo)。2015 年4 月，在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)清單的基礎(chǔ)上，國(guó)家發(fā)布了統(tǒng)一適用于四個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的負(fù)面清單，采取了發(fā)達(dá)國(guó)家通行的負(fù)面清單制作范式，進(jìn)一步縮小了限制范圍，提升了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的開放度和透明度，體現(xiàn)了國(guó)家進(jìn)一步擴(kuò)大開放的決心和力度。當(dāng)前，三個(gè)新設(shè)立的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，在某些領(lǐng)域的開放水平甚至超出2015 版清單，表明了我國(guó)自主對(duì)外開放的步伐仍在不斷加快。如廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在兩個(gè)CEPA(《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》與《內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》)框架下，進(jìn)一步取消或放寬對(duì)港澳投資者的資質(zhì)要求、股比限制、經(jīng)營(yíng)范圍等準(zhǔn)入限制，重點(diǎn)在金融、商貿(mào)、科技等服務(wù)領(lǐng)域取得了突破。福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在《海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》(ECFA)框架下，進(jìn)一步擴(kuò)大通訊、運(yùn)輸、旅游等領(lǐng)域的對(duì)臺(tái)開放，降低臺(tái)商投資的準(zhǔn)入門檻，在一些領(lǐng)域放寬臺(tái)資的股比限制，擴(kuò)大臺(tái)企業(yè)務(wù)的承攬范圍，鼓勵(lì)臺(tái)胞到自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)業(yè)發(fā)展;臺(tái)灣自然人無(wú)需經(jīng)過(guò)外資的備案就可以到區(qū)內(nèi)注冊(cè)個(gè)體工商戶。這些新的進(jìn)一步的開放舉措，無(wú)疑將為國(guó)家推動(dòng)新一輪改革提供更大的驅(qū)動(dòng)力。

二是體現(xiàn)了引領(lǐng)規(guī)則制訂的戰(zhàn)略思路。自金融危機(jī)爆發(fā)后，發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)陷入停滯，以中國(guó)為代表的新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，在世界經(jīng)濟(jì)中的地位不斷上升。為了維持其在全球經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)地位，美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家積極謀劃制定新的全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則。由于多邊貿(mào)易體制停滯不前，美歐等積極推進(jìn)跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP)和跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定(TTIP)談判，通過(guò)推進(jìn)連接太平洋與大西洋的自貿(mào)區(qū)建設(shè)來(lái)鞏固新一輪國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定的主導(dǎo)權(quán)，推行符合其自身利益的新一代高標(biāo)準(zhǔn)與新規(guī)則。我國(guó)現(xiàn)階段的自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展水平較低，對(duì)外開放總體水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于TPP 和TTIP 的新標(biāo)準(zhǔn)和新規(guī)則，在自貿(mào)區(qū)建設(shè)和國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定中面臨被邊緣化的風(fēng)險(xiǎn)和壓力，順應(yīng)國(guó)際形勢(shì)加快建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)迫在眉睫。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)計(jì)之初就是要面向這些國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)的貿(mào)易投資規(guī)則，積極開展探索與試驗(yàn)，逐步形成與國(guó)際投資貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的基本制度框架。在過(guò)去的一年多時(shí)間里，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在仲裁、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等規(guī)則領(lǐng)域，圍繞國(guó)際通行規(guī)則積極進(jìn)行改革創(chuàng)新，就是這種與世界接軌思路的體現(xiàn)。當(dāng)前，上海在進(jìn)一步深化改革開放方案中，不僅體現(xiàn)了這種思路，提出的許多措施都圍繞負(fù)面清單、信息公開與透明度、權(quán)益保護(hù)、公平競(jìng)爭(zhēng)等國(guó)際規(guī)則制訂，同時(shí)，也在嘗試建立符合我國(guó)發(fā)展利益的新規(guī)則體系。新設(shè)立的廣東、福建和天津在標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則領(lǐng)域也都向上?？待R，同時(shí)又各有特色，如廣東在商事制度、標(biāo)準(zhǔn)等領(lǐng)域與港澳的接軌，福建在對(duì)臺(tái)貿(mào)易投資與合作參與制訂標(biāo)準(zhǔn)等領(lǐng)域與臺(tái)灣的接軌，天津在行政管理、執(zhí)法領(lǐng)域建立集中統(tǒng)一的綜合管理、執(zhí)法機(jī)構(gòu)的規(guī)則探索，都體現(xiàn)了我國(guó)在規(guī)則制訂領(lǐng)域積極探索嘗試、爭(zhēng)當(dāng)引領(lǐng)者的戰(zhàn)略思路。

三是體現(xiàn)了服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略的發(fā)展定位。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)作為第一塊改革開放的試驗(yàn)田，在推進(jìn)投資貿(mào)易便利化、貨幣兌換自由、監(jiān)管高效便捷以及法治環(huán)境規(guī)范等方面，瞄準(zhǔn)TPP、TTIP 等高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易協(xié)定提前做試驗(yàn)，在頂層設(shè)計(jì)上體現(xiàn)了服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、應(yīng)對(duì)國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易協(xié)定的發(fā)展定位。在進(jìn)一步的改革開放方案中，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)更是明確提出了服務(wù)國(guó)家推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的目標(biāo)。新設(shè)立的三個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，也都承載了相應(yīng)的對(duì)外、對(duì)內(nèi)戰(zhàn)略使命。如廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立足推動(dòng)內(nèi)地與港澳經(jīng)濟(jì)深度合作、共同打造粵港澳大灣區(qū)，福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立足于深化兩岸經(jīng)濟(jì)合作，都是要服務(wù)于祖國(guó)統(tǒng)一大業(yè)和21 世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的需要。而從對(duì)內(nèi)來(lái)看，三個(gè)新設(shè)自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)也體現(xiàn)了服務(wù)于國(guó)家新的區(qū)域協(xié)調(diào)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略的需要。如廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)將通過(guò)加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型，帶動(dòng)泛珠三角區(qū)域和內(nèi)地區(qū)域的產(chǎn)業(yè)升級(jí);天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)旨在通過(guò)發(fā)揮天津口岸作用、推動(dòng)區(qū)域通關(guān)一體化、協(xié)同監(jiān)管、分類監(jiān)管與創(chuàng)新監(jiān)管等措施，來(lái)促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展;福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)著力加強(qiáng)閩臺(tái)產(chǎn)業(yè)對(duì)接、創(chuàng)新兩岸服務(wù)業(yè)合作模式，以此來(lái)輻射帶動(dòng)海峽西岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展;上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)通過(guò)建設(shè)長(zhǎng)三角區(qū)域國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”來(lái)推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的快速發(fā)展。

四是體現(xiàn)了建設(shè)制度創(chuàng)新高地的發(fā)展思路。黨的十八屆三中全會(huì)首次明確提出要發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，這就要求切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)建設(shè)服務(wù)型政府，構(gòu)建完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。在這個(gè)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，核心是要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，要求政府不再以“政策優(yōu)惠”為重點(diǎn)，而需要以“制度創(chuàng)新”重點(diǎn)來(lái)優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境。無(wú)論是上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，還是新設(shè)的廣東、天津和福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，都改變了過(guò)去以政策優(yōu)惠為核心訴求的思路，緊緊圍繞制度創(chuàng)新做文章，爭(zhēng)做制度創(chuàng)新的高地。2013年以來(lái)，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在投資管理、貿(mào)易便利化、金融創(chuàng)新、事中事后監(jiān)管等領(lǐng)域積極進(jìn)行制度創(chuàng)新與探索試驗(yàn)，總結(jié)形成了21 項(xiàng)制度創(chuàng)新成果，并且在經(jīng)過(guò)評(píng)估后成功地向全國(guó)推廣復(fù)制。廣東、天津和福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)雖然剛剛掛牌，但也在制度創(chuàng)新方面積極探索，如廣東在建設(shè)國(guó)際化、市場(chǎng)化、法治化營(yíng)商環(huán)境、國(guó)際貿(mào)易集成功能等領(lǐng)域，天津在建立綜合統(tǒng)一的行政審批機(jī)構(gòu)，實(shí)施“一顆印章管審批”等行政體制改革領(lǐng)域，福建在推進(jìn)貿(mào)易發(fā)展方式轉(zhuǎn)變等領(lǐng)域，都已經(jīng)在試點(diǎn)一些獨(dú)特的制度創(chuàng)新措施，將為今后國(guó)家轉(zhuǎn)變政府職能、構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制提供更多的可推廣、可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。

五是促成了深化新一輪改革開放的全國(guó)共識(shí)。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)，不僅成為了各級(jí)政府、企業(yè)、學(xué)者乃至國(guó)際社會(huì)高度關(guān)注的熱點(diǎn)與焦點(diǎn)，而且引發(fā)了全社會(huì)對(duì)于改革開放、簡(jiǎn)政放權(quán)與制度創(chuàng)新的大討論，對(duì)于推進(jìn)新一輪改革開放的共識(shí)正在形成。雖然目前批準(zhǔn)的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)只有四個(gè)，但從南到北、從東到西，幾乎全國(guó)所有的省份都在積極申報(bào)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。在申報(bào)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)落后的省份也在積極向上海、廣東、福建等東部地區(qū)看齊，對(duì)比自身在體制機(jī)制、政策落實(shí)、思想觀念等方面的差距，認(rèn)真思考自身的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，不斷提出制度改革與地方發(fā)展的新思路。可以說(shuō)，通過(guò)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)申報(bào)過(guò)程中的認(rèn)真討論與積極思考，各地都在凝聚形成新的共識(shí)，對(duì)于新時(shí)期深化改革開放的思路更加清晰，進(jìn)一步大刀闊斧地主動(dòng)推進(jìn)改革創(chuàng)新的意愿更加強(qiáng)烈，信心更加堅(jiān)定。

二、對(duì)推進(jìn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的思考與政策建議

一是需要對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)加強(qiáng)總體規(guī)劃與頂層設(shè)計(jì)。建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在新時(shí)期提出的一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的形勢(shì)下，為全面深化改革、擴(kuò)大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗(yàn)而采取的重大舉措。雖然目前上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的進(jìn)一步深化改革方案和廣東、福建和天津三個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的總體方案已經(jīng)得到國(guó)家批準(zhǔn)，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人也多次就自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)做出指示，但是國(guó)家層面并沒(méi)有出臺(tái)專門的總體規(guī)劃。這不僅使得外界對(duì)于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的理解存在許多誤區(qū)，也導(dǎo)致了地方政府在申請(qǐng)和推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)時(shí)缺乏明確的方向與指引，在一定程度上形成了一窩蜂與一哄而上的亂象。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)作為新時(shí)期提出的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略舉措，不是一個(gè)臨時(shí)性的試驗(yàn)區(qū)域，而是一個(gè)中長(zhǎng)期的制度安排，不是一個(gè)傳統(tǒng)的工業(yè)園區(qū)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)或經(jīng)濟(jì)特區(qū)，而是以探索改革開放、服務(wù)國(guó)家總體戰(zhàn)略為目標(biāo)的試驗(yàn)區(qū)，因此國(guó)家需要在現(xiàn)有自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)總體規(guī)劃與頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步明晰其功能定位、發(fā)展路徑、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展思路以及申報(bào)條件、建設(shè)要求、機(jī)構(gòu)設(shè)置等，尤其是需要厘清外界和各部門存在理解分歧的地方，以消除各部門在理解和執(zhí)行相關(guān)政策時(shí)的不確定性和不一致性，使各部門能在自貿(mào)區(qū)的推進(jìn)工作中站在同一軌道，形成更大的合力與推動(dòng)力。

二是需要進(jìn)一步完善自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的戰(zhàn)略布局。我國(guó)的改革開放始于東部沿海地區(qū)，此次自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)也發(fā)端于沿海，以上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為起點(diǎn)，延伸至東部沿海的廣東、天津與福建，在沿海地區(qū)完成戰(zhàn)略布局。沿海的上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)容與天津等三個(gè)新獲批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，形成互有連通、各有側(cè)重、功能完備的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，切實(shí)發(fā)揮引領(lǐng)作用，輻射帶動(dòng)全國(guó)，將為構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制發(fā)揮積極作用。下一步，在沿海布局試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，可以考慮在內(nèi)陸沿邊地區(qū)選擇一些省份進(jìn)行自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的試點(diǎn)，使改革開放的號(hào)角在內(nèi)陸邊遠(yuǎn)地區(qū)吹響，與沿海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)形成互補(bǔ)試驗(yàn)，共同推動(dòng)構(gòu)建國(guó)家開放型經(jīng)濟(jì)新體制的宏偉藍(lán)圖。同時(shí)，我們還可以針對(duì)局部領(lǐng)域試驗(yàn)推動(dòng)建設(shè)一系列特色型試驗(yàn)區(qū)，如針對(duì)跨境經(jīng)濟(jì)合作推動(dòng)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的建設(shè)、針對(duì)跨境電子商務(wù)推動(dòng)跨境電子商務(wù)綜合試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)、針對(duì)旅游領(lǐng)域合作推動(dòng)旅游開放合作先行試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)、針對(duì)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，等等，通過(guò)更加多元化、個(gè)性化的平臺(tái)，進(jìn)一步提升開放型經(jīng)濟(jì)水平，加速國(guó)家開放型經(jīng)濟(jì)新體制的構(gòu)建。

三是需要充分授權(quán)，允許自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)大膽進(jìn)行制度創(chuàng)新。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的運(yùn)營(yíng)已經(jīng)有一年多的時(shí)間，在爭(zhēng)取制度創(chuàng)新和先行先試方面卻面臨諸多困難，大部分開放措施都因與現(xiàn)有管理體制或法律條文相沖突而需要與相關(guān)部門逐一溝通，對(duì)內(nèi)協(xié)調(diào)溝通難度不亞于對(duì)外談判，導(dǎo)致最終形成的開放措施不僅與設(shè)計(jì)者的初衷相距甚遠(yuǎn)，也遠(yuǎn)低于外界的期望值。與對(duì)外簽署自由貿(mào)易協(xié)定形成的開放措施不同，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)具有可收可控的特點(diǎn)，開放主動(dòng)權(quán)把握在我們手上，如果出現(xiàn)問(wèn)題，可以隨時(shí)暫停或調(diào)整改進(jìn)，而后者一旦協(xié)議生效，需要經(jīng)過(guò)與自貿(mào)伙伴國(guó)進(jìn)行再次協(xié)商談判方可調(diào)整。當(dāng)前正是國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重新形成的關(guān)鍵時(shí)期，各國(guó)博弈異常激烈，TPP 談判即將結(jié)束，一旦協(xié)議簽署實(shí)施，其規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)所涵蓋的理念將在全球形成示范效應(yīng)。下一代貿(mào)易協(xié)定涉及的許多開放措施對(duì)于我們而言是全新的理念，在許多領(lǐng)域能否開放、如何開放、開放多少，我們完全沒(méi)有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可以照搬，因此，迫切需要加快自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的改革試驗(yàn)步伐，需要各部門突破條條框框和固有的權(quán)責(zé)劃分，給予充分授權(quán)，允許自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)面向新規(guī)則實(shí)施更加大膽的開放措施，提出更有特色、更有針對(duì)性的建設(shè)方案，主動(dòng)幫助協(xié)調(diào)解決其在推進(jìn)過(guò)程上遇到的各種困難與問(wèn)題。

四是需要自上而下、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)經(jīng)驗(yàn)的推廣復(fù)制工作。2014 年10 月以來(lái)，在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國(guó)家全面啟動(dòng)面向全國(guó)的推廣復(fù)制工作。2015 年1 月，國(guó)務(wù)院專門下發(fā)《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)可復(fù)制改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的通知》，并且明確了任務(wù)時(shí)間節(jié)點(diǎn)。目前，各地政府對(duì)于推廣復(fù)制這些經(jīng)驗(yàn)的積極性很高，但是在推廣復(fù)制的實(shí)踐過(guò)程中也面臨不少現(xiàn)實(shí)困難，亟需自上而下予以統(tǒng)籌推進(jìn)。比如“單一窗口”的推進(jìn)，涉及口岸眾多管理部門，需要依托電子口岸建設(shè)新的軟件系統(tǒng)與平臺(tái)，并且要求各部門實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)與信息共享，單靠地方政府之力與中央統(tǒng)一管理下的各口岸聯(lián)檢部門協(xié)調(diào)推進(jìn)難度很大。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)之初，是由國(guó)家口岸管理辦公室牽頭，成立了口岸各執(zhí)法單位為成員的“單一窗口”試點(diǎn)工作組來(lái)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)工作。當(dāng)前，也需要工作組在全國(guó)推廣復(fù)制的層面繼續(xù)發(fā)揮作用，將國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)與地方的實(shí)踐有機(jī)結(jié)合起來(lái)，出臺(tái)統(tǒng)一的實(shí)施方案，自上而下進(jìn)行全國(guó)推廣復(fù)制，降低各地自行重復(fù)開發(fā)電子口岸平臺(tái)的成本和協(xié)調(diào)口岸各管理部門的難度，提高“單一窗口”在全國(guó)的建設(shè)效率和兼容性。

五是需要將“自由測(cè)試”與“壓力測(cè)試”有機(jī)結(jié)合。隨著天津、廣東、福建設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)被批復(fù)，更多的地區(qū)重新燃起了申報(bào)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的熱情。在申報(bào)方案中，各地雖然都提出面向高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則進(jìn)行制度創(chuàng)新與政策設(shè)計(jì)，但是在實(shí)際操作中，各地希望突破的政策之一是于“我”有利的政策，如負(fù)面清單管理、放寬或放開外資行業(yè)準(zhǔn)入等;之二是推動(dòng)容易的政策，如貿(mào)易投資便利化政策等，從某種意義上說(shuō)是一種“自由測(cè)試”。對(duì)于推動(dòng)阻力大的硬骨頭或是需要捆住手腳的“壓力測(cè)試”，如清理不符措施，建立更加嚴(yán)格、“有牙齒”的環(huán)境、知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法體系，實(shí)施更加合規(guī)的貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼與競(jìng)爭(zhēng)政策，自主提高地方政府和國(guó)有企業(yè)透明度等，這些政策執(zhí)行后可能會(huì)在短期內(nèi)影響地方的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，因此地方政府推動(dòng)的積極性并不高，大部分僅僅停留在“喊口號(hào)”階段。但是設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的本意并不在于試驗(yàn)于“我”有利的規(guī)則，對(duì)于這些規(guī)則大可推而廣之，不必要在試驗(yàn)區(qū)形成“政策洼地”，真正迫切需要試驗(yàn)的是未來(lái)可能會(huì)捆住我們手腳的這些規(guī)則。因此，需要將“自由測(cè)試”與“壓力測(cè)試”有機(jī)結(jié)合，建議將知識(shí)產(chǎn)權(quán)、環(huán)境、透明度等高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的申報(bào)工作綁定，使其成為方案內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)要件，并在后續(xù)的建設(shè)內(nèi)容作為必備項(xiàng)目予以定期評(píng)估。

六是需要建立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與國(guó)際經(jīng)貿(mào)協(xié)定談判的雙向聯(lián)動(dòng)與規(guī)則轉(zhuǎn)化機(jī)制。當(dāng)前，不僅自由貿(mào)易協(xié)定和美國(guó)、歐盟等推動(dòng)的投資協(xié)定談判涉及經(jīng)貿(mào)規(guī)則條款，而且多邊層面和諸邊層面的政府采購(gòu)協(xié)定、服務(wù)貿(mào)易協(xié)議等談判也一直是規(guī)則博弈的傳統(tǒng)平臺(tái)?？商接懡⒆再Q(mào)試驗(yàn)區(qū)與國(guó)際經(jīng)貿(mào)協(xié)定談判的雙向聯(lián)動(dòng)機(jī)制，充分發(fā)揮自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)作為“試驗(yàn)田”的重要作用，加強(qiáng)區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定(RCEP)、中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)升級(jí)版、中韓自貿(mào)區(qū)第二階段談判、中美和中歐投資協(xié)定談判以及我國(guó)加入政府采購(gòu)協(xié)定和服務(wù)貿(mào)易協(xié)議的談判與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的協(xié)同互動(dòng)與信息交換。我們可考慮把國(guó)際經(jīng)貿(mào)協(xié)定談判中拿捏不準(zhǔn)、存在爭(zhēng)議的談判難點(diǎn)、焦點(diǎn)問(wèn)題，如敏感行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入以及新規(guī)則和高標(biāo)準(zhǔn)等，或是我國(guó)謀劃的新議題，如價(jià)值鏈、電子商務(wù)、園區(qū)、產(chǎn)業(yè)合作等、放在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行局部試點(diǎn)，積極進(jìn)行壓力測(cè)試和效果評(píng)估，逐步形成可復(fù)制、可推廣的開放措施和政策監(jiān)管方案，為自由貿(mào)易區(qū)和雙邊投資協(xié)定談判提供談判出要價(jià)參考和理論實(shí)踐支撐。在這個(gè)過(guò)程中要做好“兩個(gè)轉(zhuǎn)化”的工作，既要重視將現(xiàn)行TPP、TTIP 以及我國(guó)自由貿(mào)易區(qū)談判中的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則轉(zhuǎn)化為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)中可對(duì)應(yīng)的政策實(shí)施方案，同時(shí)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)取得試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)后也要重視將其政策實(shí)施方案主動(dòng)向上轉(zhuǎn)化為我國(guó)可在對(duì)外談判中打出去的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則。

七是需要加強(qiáng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的智力支持與人才培養(yǎng)。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)雖然吸取借鑒了發(fā)達(dá)國(guó)家自由貿(mào)易園區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，但仍是我國(guó)在新時(shí)期提出的一個(gè)創(chuàng)新舉措。隨著廣東、福建、天津等更多自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的相繼啟動(dòng)，對(duì)于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的管理水平和研究工作都需要進(jìn)一步提高和加強(qiáng)。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明，隨著政府由事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管，對(duì)于政府管理水平提出了更高的要求，在這個(gè)過(guò)程中，迫切需要加強(qiáng)對(duì)政府管理人員的培訓(xùn)，幫助其轉(zhuǎn)變思維定勢(shì)，改變以往的工作模式與工作方法，不斷提高行政管理能力。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)作為一個(gè)新事物，在推進(jìn)過(guò)程中不可避免會(huì)產(chǎn)生許多新問(wèn)題，尤其是具體的政策設(shè)計(jì)層面，管理部門往往沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以照搬，需要與專業(yè)的研究機(jī)構(gòu)緊密合作、共同研究來(lái)提出具體方案。當(dāng)前，各地都建立了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)研究院來(lái)為其自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的推進(jìn)工作提供咨詢服務(wù)和智力支持，從國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，也應(yīng)對(duì)這些研究資源進(jìn)行整合，使之形成合力，更好地服務(wù)于國(guó)家總體戰(zhàn)略的需求。