我國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的歷史發(fā)展探析

張紅梅

（遼寧警察學(xué)院，遼寧 大連 116038）

我國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的歷史發(fā)展探析

張紅梅

（遼寧警察學(xué)院，遼寧 大連 116038）

本文從新中國成立初期大學(xué)治理結(jié)構(gòu)歷史發(fā)展入手，對中國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的背景、內(nèi)涵及必要性和重要性進(jìn)行了探討，著重分析了改革開放以來中國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的改革、發(fā)展與完善，明確了完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)對高等教育改革發(fā)展的重大意義。

治理結(jié)構(gòu)；現(xiàn)代大學(xué)制度；完善

一、改革開放前的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)

（一）新中國成立初期的高校治理結(jié)構(gòu)

中華人民共和國成立后，中央人民政府設(shè)置高等教育部，對全國高校進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，高校內(nèi)部的結(jié)構(gòu)也開始調(diào)整，形成了一套新的治理機(jī)制。1950年8月，經(jīng)政務(wù)院批準(zhǔn)，教育部頒布了《高等教育暫行規(guī)程》，規(guī)程中第五章明確規(guī)定：“大學(xué)及專門學(xué)院采取校（院）長負(fù)責(zé)制”。同時明確，在校長領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)校務(wù)委員會；大學(xué)及專門學(xué)院設(shè)學(xué)系及其變更由中央教育部決定；學(xué)校設(shè)研究部或研究所由中央教育部批準(zhǔn)；高等學(xué)校的招生任務(wù)、基本建設(shè)任務(wù)、財務(wù)計劃、人事制度等重要事項(xiàng)均需報請教育部批準(zhǔn)。至此，政府成為高校直接的所有者和創(chuàng)建者，高校的自主權(quán)利大為縮減。

在管理組織上，中央做出明確規(guī)定，學(xué)校實(shí)行校長負(fù)責(zé)制，校長由中央政府任命，在校長領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)校務(wù)委員會。高校教師分為教授、副教授、講師、助教4級，由校（院）長聘任，教學(xué)研究指導(dǎo)組為教學(xué)基本組織，教研組設(shè)主任1人，由校（院）長從教授中聘任。學(xué)生組成班級進(jìn)行教學(xué)活動，成為學(xué)校的基層單位。在施行校（院）長負(fù)責(zé)制的過程中，中央對學(xué)校黨組織的地位和作用也進(jìn)行了探討，學(xué)校設(shè)立黨委、總支和團(tuán)委、團(tuán)總支，與高校行政組織平行。在1955年中央批準(zhǔn)發(fā)布的《關(guān)于學(xué)校教育工作座談會的報告》中明確了學(xué)校黨組織的任務(wù)。這種領(lǐng)導(dǎo)體制基本適合當(dāng)時的歷史需要，表現(xiàn)為多數(shù)單位黨政分工比較明確，協(xié)作配合較好；校長直接對行政負(fù)責(zé)，行政指揮系統(tǒng)也比較通暢。它在改造舊學(xué)校、建立新中國的高等教育事業(yè)的過程中發(fā)揮了積極作用，使當(dāng)時的高等教育事業(yè)基本能夠適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)恢復(fù)及開始大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要。

1958年9月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于教育工作的指示》中正式確定“在一切高等學(xué)校中，應(yīng)當(dāng)實(shí)行學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校務(wù)委員會負(fù)責(zé)制，一長制容易脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)，所以是不妥的。”并規(guī)定：“學(xué)校黨委，應(yīng)當(dāng)配備黨員去領(lǐng)導(dǎo)年級和班的工作，配備黨員去做思想政治工作、學(xué)校的行政工作和生產(chǎn)管理工作?！边@種領(lǐng)導(dǎo)體制的實(shí)質(zhì)是要通過黨委對學(xué)校的直接領(lǐng)導(dǎo)來確立黨對學(xué)校的絕對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。由于過分強(qiáng)調(diào)黨對學(xué)校工作的層層領(lǐng)導(dǎo)，因此，雖然沒有廢除校長、校務(wù)委員會的設(shè)置，但卻使校長的作用大大削弱，校務(wù)委員會的作用也難以發(fā)揮，對日后形成的黨委包攬一切和“黨政不分、以黨代政”的局面產(chǎn)生了直接影響。至此，新中國成立初期確立的校長負(fù)責(zé)制、校務(wù)委員會制被終結(jié)，大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)改用新的形式。

（二）“文化大革命”時期的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)

文革時期的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)以“革委會”—黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制為突出特點(diǎn)。1966年開始的“文化大革命”，對高等院校的沖擊巨大，“文革”一開始也是在高校引爆的。1966年中央決定改組北大黨委后，北大的造反立即燃遍全國，各地高校陷入癱瘓，1968年7月，“工宣隊(duì)”和“軍宣隊(duì)”進(jìn)駐清華后，這個模式很快普及全國。1971年4月，全國教育工作會議《紀(jì)要》規(guī)定：“學(xué)校實(shí)行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮“工宣隊(duì)”的政治作用。革命委員會是權(quán)力機(jī)構(gòu)?！庇纱耍鲗W(xué)校成立了由工人組成的革命委員會或“教育革命小組”，管理學(xué)校的各項(xiàng)工作，原來的專家、教授、“資產(chǎn)階級當(dāng)權(quán)派”都被排除在領(lǐng)導(dǎo)組織外，學(xué)校原來的領(lǐng)導(dǎo)班子、組織機(jī)構(gòu)、規(guī)章制度一概取消。

（三）撥亂反正時期的恢復(fù)與探索

粉碎“四人幫”后，在高等教育問題上，中央首先對“文化大革命”形成的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制進(jìn)行裁撤，1978年10月，教育部公布了《全國重點(diǎn)高等學(xué)校暫行工作條例（實(shí)行草案）》（簡稱《新高教六十條》），條例要求“學(xué)校黨委要支持以校長為首的全國統(tǒng)一的行政指揮系統(tǒng)行使職權(quán)，并監(jiān)督監(jiān)察他們的工作?！薄靶ｉL可召集副校長、教務(wù)長、總務(wù)長、系主任、行政辦事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和其他相關(guān)人員參加校務(wù)會議。討論處理日常行政工作中的重要問題?！睏l例取消了原來的校務(wù)委員會，設(shè)立學(xué)術(shù)委員會，同時還規(guī)定了學(xué)校黨委的主要任務(wù)。

二、改革開放以來大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的改革與發(fā)展

（一）恢復(fù)發(fā)展階段

一是校長負(fù)責(zé)制開始逐步實(shí)行。在1980年12月，中組部、教育部下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)》中把高校“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長分工負(fù)責(zé)制”中的“分工”兩字被去掉，成為“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”，行政主體地位被突出出來。校長在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，組織落實(shí)黨委討論決定的行政工作，既對上級主管行政部門負(fù)責(zé)又對學(xué)校黨委負(fù)責(zé)，各位副校長分別對校長負(fù)責(zé)。中共中央于1985年5月頒發(fā)的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中明確規(guī)定：“學(xué)校逐步實(shí)行校長負(fù)責(zé)制”。

二是高校體制改革逐次展開?！吨泄仓醒腙P(guān)于教育體制改革的決定》的發(fā)布，開啟了高校體制改革的新進(jìn)程，改革把擴(kuò)大高校自主權(quán)放在突出位置，強(qiáng)調(diào)“從教育體制入手，有系統(tǒng)地進(jìn)行改革。改革管理體制，在加強(qiáng)宏觀管理的同時，堅(jiān)決實(shí)行簡政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。”在《決定》的推動下，高校體制改革全面展開，表現(xiàn)為高校的辦學(xué)自主權(quán)明顯擴(kuò)大，行政權(quán)力地位上升，校內(nèi)院系之間、教職工之間的利益分配機(jī)制開始形成，教職工代表大會、學(xué)術(shù)委員會的作用受到重視，學(xué)校權(quán)力運(yùn)行進(jìn)一步民主和規(guī)范，高校開始朝著現(xiàn)代大學(xué)制度的方向發(fā)展。

（二）改革發(fā)展階段

一是確立了黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制這一基本體制。1989年7月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了國家教委《關(guān)于當(dāng)前高等學(xué)校工作中幾個問題的意見》并指出：“在今后一個相當(dāng)長的時期，高等學(xué)校仍應(yīng)實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制?！?990年7月17日印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校黨的建設(shè)的通知》中進(jìn)一步明確規(guī)定：高等學(xué)校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，黨委在學(xué)校中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作。1998年8月九屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國高等教育法》把這種領(lǐng)導(dǎo)體制以法律形式規(guī)定下來?！吨腥A人民共和國高等教育法》確立的黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制其基本點(diǎn)有三個方面：第一，規(guī)定了學(xué)校黨委的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)和行政領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系；第二，明確規(guī)定了校長的職權(quán)，體現(xiàn)了集體領(lǐng)導(dǎo)和個人負(fù)責(zé)相結(jié)合的原則；第三，規(guī)定在高等學(xué)校設(shè)立學(xué)術(shù)委員會，突出了學(xué)術(shù)權(quán)力在學(xué)術(shù)管理中的作用。至此，從1984年開始的“校長負(fù)責(zé)制”試點(diǎn)到1998年《高等教育法》所規(guī)定的“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”，經(jīng)過一段時間的探索之后，我國高等教育領(lǐng)導(dǎo)體制終于定型，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的改革有了一個基本框架。

二是加強(qiáng)高校領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)。大學(xué)治理環(huán)境的好壞，一方面取決于制度本身，另一方面也取決于實(shí)施這一制度的人，因此，高度重視高校領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)也是完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的重要內(nèi)容和組成部分。1991年5月，中組部、國家教委黨組發(fā)出了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)的通知》，從高校領(lǐng)導(dǎo)班子的配備，思想、作風(fēng)和業(yè)務(wù)建設(shè)，培訓(xùn)和考核及領(lǐng)導(dǎo)等方面對高校領(lǐng)導(dǎo)班子的建設(shè)做出了具體規(guī)定。中組部、中宣部、國家教委黨組于1995年11月13日又頒布了《關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)工作的若干意見》，就努力提高領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)，加強(qiáng)和健全民主集中制，完善領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部考核，培養(yǎng)和選拔優(yōu)秀年輕干部，加強(qiáng)對高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)等問題做出了具體規(guī)定。這些規(guī)定和措施對加強(qiáng)高校領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)起到積極作用。

三是初步提出了現(xiàn)代大學(xué)制度這一大學(xué)治理結(jié)構(gòu)改革方向?！陡叩冉逃ā返耐ㄟ^實(shí)施同樣是大學(xué)治理結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中的重大事件，該法明確了“高等教育應(yīng)當(dāng)面向社會，依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理”這樣一個基本方向，同時明確了高校的權(quán)力、職責(zé)、體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置等基本事宜。尤其規(guī)定了“高等學(xué)校設(shè)立學(xué)術(shù)委員會，審議學(xué)科、專業(yè)的設(shè)置，教學(xué)、科學(xué)研究計劃方案，評定教學(xué)、科學(xué)研究成果等有關(guān)學(xué)術(shù)事項(xiàng)”；“高等學(xué)校通過以教師為為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監(jiān)督，維護(hù)教職工合法權(quán)益”；“高等學(xué)校的辦學(xué)水平、教育質(zhì)量，接受教育行政部門的監(jiān)督和由其組織的評估”。由此，構(gòu)建了一個相對完備的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)。此外，1999年開始的大學(xué)擴(kuò)大招生、大學(xué)生自主擇業(yè)、教育收費(fèi)改革及大學(xué)合并等等使大學(xué)受到社會的廣泛關(guān)注，大學(xué)的管理改革、大學(xué)的走向成為人們討論的話題。在這種情況下，人們越來越認(rèn)識到，大學(xué)改革必須走現(xiàn)代大學(xué)的路子，雖然對于什么是中國特色的現(xiàn)代大學(xué)制度，人們的認(rèn)識并不十分統(tǒng)一，但其基本點(diǎn)必須是“學(xué)校自主、教授治校、科學(xué)管理”，這樣，以現(xiàn)代大學(xué)制度作為大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的方向日益得到人們的認(rèn)同。

（三）創(chuàng)新發(fā)展階段

一是明確了大學(xué)治理結(jié)構(gòu)調(diào)整改革的思路和重點(diǎn)。黨的十六大報告中在有關(guān)黨的建設(shè)論述中提出了四個“一定要”，這四個“一定要”不僅指明了大學(xué)治理結(jié)構(gòu)調(diào)整改革的原則、目標(biāo)、方向，而且也明確了“改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式、領(lǐng)導(dǎo)體制和工作制度”以及“制度建設(shè)”等重點(diǎn)，使大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、不斷擴(kuò)大民主、提高領(lǐng)導(dǎo)水平、加強(qiáng)制度建設(shè)的特色更加明顯。同時，科學(xué)發(fā)展觀、創(chuàng)新性國家建設(shè)等一系列重大戰(zhàn)略思想的提出，也使大學(xué)治理結(jié)構(gòu)在理念、目標(biāo)、重點(diǎn)等方面的完善有了新的進(jìn)展，開創(chuàng)了高校各項(xiàng)工作的新局面。根據(jù)黨的十七大關(guān)于“優(yōu)先發(fā)展教育，建設(shè)人力資源強(qiáng)國”的戰(zhàn)略部署，為促進(jìn)教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展，全面提高國民素質(zhì)，加快社會主義現(xiàn)代化進(jìn)程，2010年7月29日新華社發(fā)布了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》）?！督逃?guī)劃綱要》是在新的歷史起點(diǎn)上進(jìn)一步推進(jìn)中國教育發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，《教育規(guī)劃綱要》突出了建立中國特色的現(xiàn)代大學(xué)制度的要求，并把完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、深化校內(nèi)管理體制改革作為重要任務(wù)提了出來?！督逃?guī)劃綱要》指出“完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度。完善治理結(jié)構(gòu)。公辦高等學(xué)校要堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。健全議事規(guī)則與決策程序，依法落實(shí)黨委、校長職權(quán)。完善大學(xué)校長選拔任用辦法。充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會在學(xué)科建設(shè)、學(xué)術(shù)評價、學(xué)術(shù)發(fā)展中的重要作用。探索教授治學(xué)的有效途徑，充分發(fā)揮教授在教學(xué)、學(xué)術(shù)研究和學(xué)校管理中的作用。加強(qiáng)教職工代表大會、學(xué)生代表大會建設(shè)，發(fā)揮群眾團(tuán)體的作用。”“加強(qiáng)章程建設(shè)。各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)校。尊重學(xué)術(shù)自由，營造寬松的學(xué)術(shù)環(huán)境。全面實(shí)行聘任制度和崗位管理制度。確立科學(xué)的考核評價和激勵機(jī)制?！边@些要求，在“明確了大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的基本指向、凸顯了大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的體制活力、營造了大學(xué)治理的寬松氛圍、構(gòu)建民主科學(xué)的保障”等方面起到了指示作用。

二是創(chuàng)新成為推進(jìn)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)改革完善的主流。新時期最突出的標(biāo)志是與時俱進(jìn)，在大學(xué)治理結(jié)構(gòu)改革完善方面，創(chuàng)新無疑也是主旋律。諸如，在建立現(xiàn)代大學(xué)制度方面，人們不僅認(rèn)為建立現(xiàn)代大學(xué)制度是一個必然趨勢，并且日益認(rèn)同“學(xué)校自主、教授治學(xué)、校長治校、科學(xué)管理”這樣的基本內(nèi)涵，而且在認(rèn)識上也有了新的變化；在完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制方面，各地高校在創(chuàng)造性的落實(shí)這一體制上進(jìn)行了有益的探索，其目的是進(jìn)一步優(yōu)化大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)班子的結(jié)構(gòu)、規(guī)范高校權(quán)力運(yùn)行、提高干部素質(zhì)和能力；在干部選拔方面，各高校對干部選拔任用工作進(jìn)行了探索，創(chuàng)造了擴(kuò)大民主、公開選拔、考試、聘任等形式，使干部任用成為大學(xué)治理結(jié)構(gòu)科學(xué)運(yùn)行的有力組織保證。

三是更加重視制度建設(shè)。制度建設(shè)標(biāo)志著高校工作規(guī)范化、水平的高低，隨著大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的改革與發(fā)展，大學(xué)各方面的管理制度也得到了重視，并逐步走向了正軌。目前在完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)方面，具有普遍指導(dǎo)意義的單項(xiàng)制度建設(shè)取得新的進(jìn)展。如《教育部關(guān)于加強(qiáng)依法治校的若干意見》（教政法［2003］3號）、《中共教育部黨組關(guān)于加強(qiáng)普通高等學(xué)校基層黨組織建設(shè)的意見》（教黨［2007］11號）、《高等學(xué)校教職工代表大會暫行條例》（2007年11月6日）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展國家教育體制改革試點(diǎn)的通知》（國辦發(fā)〔2010〕48號）、《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》（教育部令第31號）等一系列關(guān)于加強(qiáng)和完善大學(xué)管理體制的重要做法、文件等。其中，《高等學(xué)校教職工代表大會暫行條例》進(jìn)一步明確了教職工代表大會的地位、作用、組成、議事規(guī)則等內(nèi)容，使高校的教代會發(fā)揮作用有了法律依據(jù)，成為高校治理結(jié)構(gòu)中的中間力量；《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展國家教育體制改革試點(diǎn)的通知》立意在試點(diǎn)高校中探索高等學(xué)校分類指導(dǎo)、分類管理的辦法，落實(shí)高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，力爭在改革高等教育管理方式，建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度方面的探索有所突破；《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》其目的是推動建立健全大學(xué)章程，完善高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。與此同時，各高校也加強(qiáng)了相關(guān)制度建設(shè)，使大學(xué)治理走向了規(guī)范化、法制化的軌道。

【責(zé)任編輯：王 崇】

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A

1673-7725（2015）03-0151-04

2015-02-04

張紅梅（1967-），女，遼寧鐵嶺人，副教授，主要從事中國化馬克思主義及思想政治教育、公安隊(duì)伍建設(shè)等方面研究。