完善高校財(cái)務(wù)管理體制的思考

張斌

完善高校財(cái)務(wù)管理體制的思考

張斌

2012年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比例達(dá)到4.28%，這些經(jīng)費(fèi)中對(duì)普通高等學(xué)校的比例達(dá)到22%，如此龐大的資金總量給高校財(cái)務(wù)管理帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。同時(shí)，隨著公眾對(duì)教育經(jīng)費(fèi)關(guān)注度的不斷提高，高校資金大量結(jié)余、“三公”經(jīng)費(fèi)過(guò)高、科研經(jīng)費(fèi)違規(guī)使用等問(wèn)題也逐漸凸顯。問(wèn)題具有普遍性，問(wèn)題的原因在于權(quán)力缺乏制約，因此應(yīng)從根本入手，加強(qiáng)財(cái)權(quán)的約束，建立有學(xué)術(shù)監(jiān)督的高校財(cái)務(wù)管理體制，保證國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)投入的合理使用。為實(shí)現(xiàn)這一管理體制，應(yīng)當(dāng)建立專門(mén)的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，從加強(qiáng)法制建設(shè)和隊(duì)伍建設(shè)等方面賦予其監(jiān)督職能；應(yīng)當(dāng)從預(yù)算宏觀調(diào)控、預(yù)算更改、預(yù)算執(zhí)行和決算等方面加強(qiáng)對(duì)財(cái)權(quán)分配和使用的監(jiān)督。

高校 財(cái)務(wù)管理體制 學(xué)術(shù)監(jiān)督

一、問(wèn)題的提出

（一）教育經(jīng)費(fèi)管理面臨的新形勢(shì)

2012年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比例達(dá)到4.28%，這些經(jīng)費(fèi)中對(duì)普通高等學(xué)校的比例達(dá)到22%。至此，教育經(jīng)費(fèi)投入趨于穩(wěn)定，并且規(guī)模巨大。當(dāng)前教育財(cái)務(wù)工作的主要工作是鞏固這4.28%的成果。如何管好用好如此龐大的資金，是高校財(cái)務(wù)管理工作面臨的一項(xiàng)巨大挑戰(zhàn)。

（二）目前的高校財(cái)務(wù)管理體制

我國(guó)財(cái)政部2012年頒布的《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》第二章第五條規(guī)定：“高等學(xué)校實(shí)行‘統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理’的財(cái)務(wù)管理體制；規(guī)模較大的學(xué)校可以實(shí)行‘統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理’的財(cái)務(wù)管理體制?！?/p>

（三）當(dāng)前體制在新形勢(shì)下產(chǎn)生的問(wèn)題

1、經(jīng)費(fèi)不足和預(yù)算大量結(jié)余并存

高校財(cái)務(wù)工作大多遇見(jiàn)過(guò)這樣的情況：同一財(cái)政年度內(nèi)，某些工作由于經(jīng)費(fèi)不足無(wú)法順利開(kāi)展，而另外一些項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行率太低，年底突擊花錢(qián)，年末結(jié)余資金被收回。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因是：首先，預(yù)算時(shí)沒(méi)有充分考慮資金需求，實(shí)際開(kāi)展工作時(shí)缺乏資金，另一方面，為了最大限度獲取財(cái)政資源，盲目申報(bào)某些項(xiàng)目，最終資金花不出去；其次，資金使用時(shí)缺乏有效監(jiān)督，有些錢(qián)沒(méi)花到刀刃上，某些項(xiàng)目執(zhí)行不力。

2、“三公”經(jīng)費(fèi)過(guò)高

2011年國(guó)務(wù)院要求中央部門(mén)公開(kāi)2010年度出國(guó)（境）費(fèi)、車(chē)輛購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)這“三公”經(jīng)費(fèi)的支出情況，至此，“三公”經(jīng)費(fèi)問(wèn)題備受關(guān)注。據(jù)2013年12月27日《新京報(bào)》報(bào)道，全國(guó)30所高校已公布2012年“三公”經(jīng)費(fèi)，總額達(dá)6884.73萬(wàn)元。

3、科研經(jīng)費(fèi)違規(guī)使用

2013年上半年，教育部對(duì)部屬高校展開(kāi)了第一批科研經(jīng)費(fèi)的專項(xiàng)檢查，2014年10月又展開(kāi)了第二批專項(xiàng)檢查，兩次檢查實(shí)現(xiàn)了對(duì)75所教育部直屬高校的全覆蓋。檢查查出部分科研經(jīng)費(fèi)負(fù)責(zé)人冒名領(lǐng)取勞務(wù)費(fèi)、虛假采購(gòu)、虛開(kāi)發(fā)票、違規(guī)轉(zhuǎn)賬等違法亂紀(jì)行為，相關(guān)責(zé)任人也受到了法律和黨紀(jì)的制裁。

二、分析問(wèn)題

（一）問(wèn)題存在普遍性

以上提到的問(wèn)題不是某一所高校的特有問(wèn)題，而是廣大高校面臨的普遍問(wèn)題。普遍性問(wèn)題不能只靠呼喚人的道德意識(shí)和完善某項(xiàng)具體條款來(lái)解決，必須從頂層設(shè)計(jì)入手，從財(cái)務(wù)管理體制上下功夫。

（二）問(wèn)題的根源在于缺乏對(duì)權(quán)力的控制與約束

不管是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”還是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”，當(dāng)前的體制只規(guī)定了財(cái)權(quán)的劃分，并沒(méi)有涉及對(duì)權(quán)力控制與約束。財(cái)權(quán)配置是高校財(cái)務(wù)管理體制的核心，“配置”不應(yīng)只包含權(quán)力的劃分，還應(yīng)包括組織形式、制度體制和監(jiān)督。從內(nèi)涵上看，完善的高校財(cái)務(wù)管理體制應(yīng)當(dāng)包括：財(cái)務(wù)組織制度、財(cái)務(wù)決策制度、財(cái)務(wù)控制制度等三方面的內(nèi)容。從組成體制的子體制來(lái)看，體制包括領(lǐng)導(dǎo)體制、執(zhí)行體制、咨詢體制和監(jiān)督反饋體制。監(jiān)督是財(cái)務(wù)控制的重要手段，因此，監(jiān)督應(yīng)體現(xiàn)在高校財(cái)務(wù)管理體制中。

（三）學(xué)術(shù)力量是解決問(wèn)題的主要力量

1、這里的學(xué)術(shù)力量是相對(duì)于高校財(cái)務(wù)管理的行政力量和市場(chǎng)力量而言的。學(xué)術(shù)力量是內(nèi)生于高等教育組織中的一種獨(dú)立的、自主的、具有吐故納新作用的專業(yè)化力量。它不同于行政力量的計(jì)劃性，也不同于市場(chǎng)力量的盲目性，它體現(xiàn)了高校資源配置的內(nèi)在要求。

2、學(xué)術(shù)力量是高校經(jīng)費(fèi)的主要使用者。大學(xué)的學(xué)術(shù)力量主要存在于大學(xué)的教學(xué)科研人員中，這些人員工作在高校業(yè)務(wù)的第一線，通過(guò)自己的勞動(dòng)，把教學(xué)科研經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)化為各種智力成果，他們比管理人員更了解業(yè)務(wù)對(duì)資金的需求，更明白資金怎樣使用才更有效率。

3、學(xué)術(shù)力量是高校工作成果的反饋者。經(jīng)費(fèi)投入是否合理有效，應(yīng)當(dāng)從成果上判斷。教學(xué)經(jīng)費(fèi)投入是否有效主要看學(xué)生對(duì)知識(shí)的接受程度，對(duì)教師的認(rèn)知程度，技能實(shí)際應(yīng)用和就業(yè)情況等，這些信息首先反饋到教師那去；科研經(jīng)費(fèi)投入是否有效主要看國(guó)家的科技實(shí)力是否增強(qiáng)，委托企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益是否提高，如有效，國(guó)家和企業(yè)會(huì)委托更多項(xiàng)目，提供更多資金，這些信息首先反饋到負(fù)責(zé)科研項(xiàng)目的教師那去。

4、解決問(wèn)題的方式主要是監(jiān)督。學(xué)術(shù)力量的主要職責(zé)是從事教學(xué)和科研工作，他們無(wú)法將有限的精力直接用于財(cái)務(wù)管理，這就決定了他們約束權(quán)力的主要方式是監(jiān)督。這里所指的監(jiān)督是指內(nèi)部監(jiān)督，它是相對(duì)于行政主管部門(mén)和社會(huì)輿論等外部監(jiān)督而言的。由于解決問(wèn)題是從高校財(cái)務(wù)管理體制入手，而這個(gè)體制主要規(guī)定的是高校內(nèi)部權(quán)力問(wèn)題，因此文章僅從內(nèi)部監(jiān)督的角度來(lái)研究。另外，由于財(cái)務(wù)管理體制的核心是財(cái)權(quán)問(wèn)題，因此，學(xué)術(shù)監(jiān)督的主要對(duì)象是財(cái)權(quán)的分配及使用。

（四）國(guó)家對(duì)權(quán)利約束的重視為解決問(wèn)題提供了契機(jī)

《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)預(yù)算法〉的決定》由中華人民共和國(guó)第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議于2014年8月31日通過(guò)，自2015年1月1日起施行。新預(yù)算法在1994年的版本上，加強(qiáng)了預(yù)算審批、公示、責(zé)任等方面的規(guī)定，其精髓在于加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的約束。絕大部分的高校預(yù)算屬于政府部門(mén)預(yù)算的范疇，因此新預(yù)算法必定對(duì)高校財(cái)務(wù)管理體制產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

三、問(wèn)題的解決

（一）完善高校財(cái)務(wù)管理體制

基于以上分析可以提出：高等學(xué)校應(yīng)實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”、規(guī)模較大的學(xué)校實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”，學(xué)術(shù)監(jiān)督的財(cái)務(wù)管理體制。

（二）具體措施

1、成立專門(mén)的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)并切實(shí)發(fā)揮財(cái)務(wù)監(jiān)督職能

財(cái)權(quán)監(jiān)督的主體是帶有公益或公權(quán)性的組織機(jī)構(gòu)，而“學(xué)術(shù)委員會(huì)由代表教師、具有權(quán)威的教授組成，依法以德履行‘治學(xué)’的權(quán)利和義務(wù)”，可見(jiàn)，學(xué)術(shù)委員會(huì)具備監(jiān)督主體的資格。中華人民共和國(guó)教育部令第35號(hào)《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》第二條規(guī)定：“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)依法設(shè)立學(xué)術(shù)委員會(huì)”，“統(tǒng)籌行使學(xué)術(shù)事務(wù)的決策、審議、評(píng)定和咨詢等職權(quán)”。第35號(hào)令明確高校應(yīng)當(dāng)建立學(xué)術(shù)委員會(huì)，但并沒(méi)有提及學(xué)術(shù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)督財(cái)務(wù)管理的職能。通過(guò)問(wèn)題分析可以看出，為避免當(dāng)前的眾多問(wèn)題，學(xué)術(shù)力量必須發(fā)揮監(jiān)督作用，而學(xué)術(shù)委員會(huì)是國(guó)家法定的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，因此，應(yīng)當(dāng)將監(jiān)督財(cái)務(wù)管理的職能明確寫(xiě)入規(guī)程，促使學(xué)術(shù)委員會(huì)履行監(jiān)督職責(zé)，各高校也應(yīng)當(dāng)制訂相應(yīng)的具體細(xì)則寫(xiě)進(jìn)自己的學(xué)術(shù)委員會(huì)章程。

應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督法制建設(shè)。法者，天下之程式也。相關(guān)的法規(guī)制度是監(jiān)督工作的重要保障。首先，應(yīng)當(dāng)在學(xué)術(shù)委員會(huì)章程中明確監(jiān)督的內(nèi)容、方式、程序、地位和作用，為學(xué)術(shù)監(jiān)督的權(quán)威性和嚴(yán)肅性提供良好的法律環(huán)境；其次，應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)監(jiān)督工作的具體條例，例如預(yù)算審查條例、決算審核條例等，增強(qiáng)監(jiān)督工作的可操作性；再次，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)法，切實(shí)把監(jiān)督工作做到實(shí)處，防止工作流于表面。

應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)。學(xué)術(shù)委員會(huì)由教師代表、具有權(quán)威的教授組成，這主要從“治學(xué)”角度來(lái)組建學(xué)術(shù)委員會(huì)隊(duì)伍。如果賦予學(xué)術(shù)委員會(huì)監(jiān)督職能的話，僅僅具有“治學(xué)”能力是不夠的。首先，委員會(huì)成員應(yīng)具有道德規(guī)范意識(shí)，能夠從學(xué)術(shù)發(fā)展的規(guī)律出發(fā)，從學(xué)校事業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)出發(fā)，摒棄部門(mén)和個(gè)人的私利履行職能；其次，委員會(huì)成員不僅要有“治學(xué)”的本領(lǐng)，還應(yīng)當(dāng)具有財(cái)務(wù)監(jiān)督的基本知識(shí)和能力，同時(shí)監(jiān)督隊(duì)伍中還應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充或聘請(qǐng)一定數(shù)量的財(cái)務(wù)專家。

2、加強(qiáng)財(cái)權(quán)分配的監(jiān)督

高校財(cái)務(wù)管理體制主要規(guī)范的是財(cái)權(quán)的問(wèn)題，而財(cái)權(quán)主要涉及的是權(quán)利的分配和使用，因此，監(jiān)督的主要內(nèi)容也可分為財(cái)權(quán)分配的監(jiān)督和財(cái)權(quán)使用的監(jiān)督。高校預(yù)算是財(cái)權(quán)配置的載體，因此，監(jiān)督財(cái)權(quán)的分配應(yīng)從預(yù)算著手，主要包括以下兩方面：

（1）加強(qiáng)學(xué)術(shù)對(duì)預(yù)算的宏觀調(diào)控能力。

預(yù)算應(yīng)當(dāng)反映組織的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略。宏觀首先體現(xiàn)的是長(zhǎng)遠(yuǎn)性，行政力量多受任職期限的影響，制訂政策的受益期多局限在幾年以內(nèi)，但許多學(xué)科的發(fā)展、成熟和突出往往要經(jīng)歷幾年、十幾年甚至幾十年的時(shí)間；宏觀其次體現(xiàn)的是整體性，行政部門(mén)之間經(jīng)常存在利益沖突，在利益的驅(qū)使下，各部門(mén)往往最大限度地為自己爭(zhēng)取資源，忽視了整體利益。因此，必須充分發(fā)揮學(xué)術(shù)力量的監(jiān)督作用，從學(xué)術(shù)發(fā)展的內(nèi)在需要出發(fā)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)、整體的角度來(lái)考慮問(wèn)題，集中力量發(fā)展特色，按需配置資源，才能真正使預(yù)算做到實(shí)處，促進(jìn)學(xué)校的發(fā)展。

（2）預(yù)算重大變動(dòng)必須通過(guò)學(xué)術(shù)力量審批。

目前高校的預(yù)算重大變動(dòng)大多經(jīng)過(guò)校常委會(huì)通過(guò)，但沒(méi)有經(jīng)過(guò)學(xué)術(shù)委員會(huì)通過(guò)。這樣做使實(shí)際預(yù)算繞過(guò)了制定環(huán)節(jié)的學(xué)術(shù)力量參與，而達(dá)到行政直接決定的目的。因此，在預(yù)算發(fā)生重大變動(dòng)時(shí)候，必須經(jīng)過(guò)學(xué)術(shù)力量的充分討論、審核并通過(guò)。

3、加強(qiáng)財(cái)權(quán)使用的監(jiān)督

財(cái)權(quán)的使用主要體現(xiàn)在預(yù)算的執(zhí)行和決算。

（1）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督。

首先，應(yīng)當(dāng)完善信息反饋制度，讓監(jiān)督者在準(zhǔn)確、客觀的資料基礎(chǔ)上行使監(jiān)督職能，為讓監(jiān)督者及時(shí)了解預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度、結(jié)余、困難等方面的信息，應(yīng)當(dāng)實(shí)行季度報(bào)告制度，監(jiān)督者依據(jù)報(bào)告可以提出質(zhì)疑、改進(jìn)方案或需要進(jìn)一步了解的內(nèi)容，始終為預(yù)算的執(zhí)行敲響警鐘、維持方向。其次，應(yīng)當(dāng)加大執(zhí)行不力者的處罰力度，不僅要做到有法可依，還要做到有法必依，監(jiān)督者對(duì)于執(zhí)行不力的單位或責(zé)任人可以建議行政機(jī)構(gòu)處以一定的懲罰措施，例如削減次年預(yù)算，責(zé)令限期整改等。

（2）加強(qiáng)決算的監(jiān)督。

決算是預(yù)算執(zhí)行的總結(jié)，從表面上看，它反映了資金使用的方面，從內(nèi)在來(lái)看，它反映了預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算的吻合度，從而反映了財(cái)權(quán)行使的成效，進(jìn)而反映了財(cái)務(wù)管理體制的合理性，因此，對(duì)決算的審查是學(xué)術(shù)監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)。

首先，應(yīng)當(dāng)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上保證對(duì)決算審查的客觀、公正。由于學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)性質(zhì)的關(guān)系，對(duì)決算的審查主要應(yīng)當(dāng)依賴校內(nèi)審計(jì)部門(mén)。周鵬認(rèn)為：從領(lǐng)導(dǎo)體制上保證審計(jì)部門(mén)公正、獨(dú)立地開(kāi)展審計(jì)工作，發(fā)揮其在學(xué)校行政管理中涉及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方面的監(jiān)督作用。因此，校內(nèi)審計(jì)部門(mén)應(yīng)向?qū)W術(shù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，最大限度地脫離行政干預(yù)，獨(dú)立公正行使權(quán)力。

其次，應(yīng)當(dāng)重視績(jī)效的審查。財(cái)務(wù)績(jī)效指標(biāo)多從財(cái)務(wù)自身的角度出發(fā)去評(píng)判資金使用效益，學(xué)術(shù)監(jiān)督應(yīng)從學(xué)術(shù)發(fā)展的角度設(shè)計(jì)績(jī)效指標(biāo)，評(píng)判資金對(duì)學(xué)術(shù)發(fā)展、戰(zhàn)略步驟完成的貢獻(xiàn)度，例如獲獎(jiǎng)數(shù)與資金量的比值、某重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室成功申報(bào)的資金投入等等；績(jī)效評(píng)定后應(yīng)有相應(yīng)的改進(jìn)措施，評(píng)價(jià)績(jī)效的最終目的不是獎(jiǎng)懲責(zé)任人，而是促進(jìn)事業(yè)的發(fā)展，監(jiān)督人應(yīng)當(dāng)從整體戰(zhàn)略出發(fā)，在考評(píng)的基礎(chǔ)上尋求解決辦法，提出建議，改進(jìn)財(cái)權(quán)的使用、甚至是調(diào)整財(cái)權(quán)的分配。

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［14］劉莉晗.基于績(jī)效預(yù)算的高校財(cái)務(wù)管理體制探索.會(huì)計(jì)師.2013（10）43-44

［15］董向陽(yáng)，陶之靈 施宙.加強(qiáng)新形勢(shì)下高校財(cái)務(wù)管理的幾點(diǎn)思考.科技導(dǎo)刊.2013（9）19-41

［16］張立偉，劉玉成.略談高校財(cái)務(wù)管理體制改革的路徑選擇.財(cái)經(jīng)界.2013（8）201

［17］楊雁.普通高校財(cái)務(wù)管理體制改革芻議.中國(guó)商貿(mào). 2013（6）55-56

Research on Improvement of University Financial Management System

ZHANG Bin
Department of Finance and Assets,China University of Mining and Technology,Xuzhou 221000

Financial education fund is 4.28%of GDP in 2012,and there is 22%to universities in the fund.The massive amounts of money bring challenge to financial management.As people put focus on education fund,many problems appear, such as surplus found,high cost in entertainment,public cars and abroad,using research funds illegally.The problem exist generally and there is no constraint to the power,so we should restrain the financial power,build the financial management system with supervision of academic,make sure that the financial education fund be used legally and reasonably.To get the goal,a special academic institute should be built,and be given regulations,people resource and supervision power.The financial distribution and using power should be supervised at budget macro-control,budget alteration,budget carrying out and final accounts.

University;Financial Management System;Academic Supervise

F475

A

江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“財(cái)務(wù)視角下的大學(xué)內(nèi)部資源配置研究”（2010SJA630006）

張斌，中國(guó)礦業(yè)大學(xué)財(cái)務(wù)資產(chǎn)部會(huì)計(jì)師，研究方向：會(huì)計(jì)理論與實(shí)踐；江蘇徐州，221000