地方高校二級財務(wù)管理運行機(jī)制研究

譚婧鈺，沈靜秋，羅永華

(廣東石油化工學(xué)院財務(wù)處，廣東茂名 525000)

地方高校二級財務(wù)管理運行機(jī)制研究

譚婧鈺，沈靜秋，羅永華

(廣東石油化工學(xué)院財務(wù)處，廣東茂名 525000)

地方高校實施二級財務(wù)管理有利于適應(yīng)教育改革發(fā)展的新常態(tài)，激發(fā)學(xué)校持續(xù)健康發(fā)展的新活力，提升學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費的新效能，完善高校二級管理的新體制。但其實施二級財務(wù)管理面臨著財務(wù)績效目標(biāo)考核指標(biāo)體系不健全，使得考核缺乏有效性；預(yù)算管理制度不完善，預(yù)算執(zhí)行不到位；二級財務(wù)管理制度不健全，財務(wù)收支管理效率不高；缺乏有效的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，審計與監(jiān)督職能弱化；二級院系財務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，財務(wù)管理效率低下等問題。為此，可從完善財務(wù)管理指標(biāo)體系，建立績效評價機(jī)制；重視預(yù)算管理，完善財務(wù)規(guī)章制度；注重監(jiān)督審計，強(qiáng)化民主監(jiān)督功能；健全組織構(gòu)架，加強(qiáng)財務(wù)工作隊伍建設(shè)等方面構(gòu)建二級財務(wù)管理運行機(jī)制。

地方高校；二級財務(wù)管理；績效目標(biāo)

財務(wù)管理是高校管理工作的重要組成部分，不僅要承擔(dān)維持高校正常運營所需資金的籌集和二次分配的重要任務(wù)，還要履行核算、監(jiān)督、考核高校資金使用效率等職責(zé)。隨著高校教學(xué)體制改革的不斷推進(jìn)，目前大部分高校業(yè)已形成了以國家財政資金投入為主、以社會募集資金及各類資源投入為輔的多渠道籌集辦學(xué)經(jīng)費的格局。面對日趨復(fù)雜的高校財務(wù)管理工作，進(jìn)一步提高資金使用效率，下放財權(quán)，推行校院二級財務(wù)管理勢在必行。

1 地方高校實施二級財務(wù)管理的現(xiàn)實意義

1.1 有利于適應(yīng)教育改革發(fā)展的新常態(tài)

主動認(rèn)識、適應(yīng)、引領(lǐng)新常態(tài)，是今后一個時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總方向，也是高等教育工作的大邏輯。實施校院二級管理，讓二級學(xué)院擁有更大的行政權(quán)、人事權(quán)、財政權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)已經(jīng)成為高等教育工作適應(yīng)新常態(tài)的主要抓手。建立責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的二級財務(wù)管理體系，使二級學(xué)院成為擁有一定權(quán)力和職責(zé)的辦學(xué)實體，體現(xiàn)“事權(quán)與財權(quán)”、“辦事與用錢”、“責(zé)任與利益”相一致的原則[1]。因此，構(gòu)建校院二級管理財務(wù)制度是新常態(tài)下推進(jìn)高等教育發(fā)展的必然選擇。

1.2 有利于激發(fā)學(xué)校持續(xù)健康發(fā)展的新活力

通過實施二級財務(wù)管理的模式和機(jī)制，高校的辦學(xué)重心逐步下移，賦予了二級院系更多、更大的辦學(xué)自主權(quán)，使其成為相對獨立的辦學(xué)實體。這必將促使二級院系拋棄過去“干多干少一個樣、干好干壞一個樣”的惰性思維，最大限度地調(diào)動和激發(fā)二級院系主動辦學(xué)、高效辦學(xué)的主動性和積極性，進(jìn)而提升學(xué)校整體的辦學(xué)效益和水平，推動高校良性、有序、科學(xué)發(fā)展。

1.3 有利于提升學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費的新效能

傳統(tǒng)的高校財務(wù)管理大都采用集中管理模式，沒有財務(wù)自主權(quán)的二級院系往往缺乏成本效益思維，對資金的使用、管理隨意性強(qiáng)，突擊花錢的現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴(yán)重影響了高校辦學(xué)經(jīng)費的使用效益。實施二級財務(wù)管理模式，將進(jìn)一步強(qiáng)化二級院系在辦學(xué)經(jīng)費使用和管理上的責(zé)任意識、節(jié)約意識、效能意識，對辦學(xué)經(jīng)費的使用和管理更加注重實效，集中有限的資金辦大事、辦實事、辦好事，使學(xué)校整體的辦學(xué)經(jīng)費的效能得到最大化。

1.4 有利于完善高校二級管理的新體制

財務(wù)管理作為維持高校正常運行的重要工作，牽涉到高校管理的各個方面。在校院分級管理的大趨勢下，建立與校院二級管理相適應(yīng)、相融合的二級管理模式，是有效落實高?！皩W(xué)校集中領(lǐng)導(dǎo)、院系分級管理”財務(wù)管理體制的重大舉措，既有利于校院二級管理體制及其運行機(jī)制正常運作，又使學(xué)校宏觀調(diào)控能力和二級院系的微觀管控能力得到充分發(fā)揮[2]。最終通過下放財權(quán)，實現(xiàn)二級院系事權(quán)和財權(quán)的有機(jī)融合，使校院二級財務(wù)管理新體制得以不斷完善。

2 地方高校實施二級財務(wù)管理面臨的問題

2.1 財務(wù)績效目標(biāo)考核指標(biāo)體系不健全使考核缺乏有效性

對于高校而言，財務(wù)績效的好壞、財務(wù)目標(biāo)能否達(dá)成是衡量高校財務(wù)管理水平高低及能否實現(xiàn)高校資源合理利用的重要標(biāo)準(zhǔn)。高校財務(wù)績效評價指標(biāo)體系由一系列反映高校財務(wù)狀況、盈利水平和經(jīng)營狀況的指標(biāo)組成[3]。目前，多數(shù)高校的財務(wù)績效評價指標(biāo)單一、標(biāo)準(zhǔn)模糊，缺乏完整性、科學(xué)性、公平性且無法律支撐，更多的是針對總經(jīng)費的支出和執(zhí)行情況以及各種經(jīng)費支出所占的比例，未能真正從財務(wù)績效方面給出較為科學(xué)的指標(biāo)體系。

2.2 預(yù)算管理制度不完善使預(yù)算執(zhí)行不到位

財務(wù)預(yù)算是高校年度財務(wù)收支計劃文件的執(zhí)行依據(jù)，是控制財務(wù)活動的依據(jù)[4]。由于主客觀原因，在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算評價等三個方面存在不完善、不到位、不重視的問題。一是在對校院二級財務(wù)預(yù)算進(jìn)行編制的過程中，由于缺乏明確、規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，往往以整個學(xué)校的年度總經(jīng)費作為依據(jù)，對二級院系的財務(wù)預(yù)算主要依據(jù)辦學(xué)規(guī)模、學(xué)科專業(yè)和師生數(shù)量等要素進(jìn)行，未能很好地考慮二級院系年度的重點工作和發(fā)展計劃；二是在預(yù)算執(zhí)行的過程中，很多高校對二級院系僅進(jìn)行總量監(jiān)控，沒有對經(jīng)費的使用計劃、具體的列支項目進(jìn)行監(jiān)控，致使在經(jīng)費的使用過程中出現(xiàn)不合理的現(xiàn)象；三是缺乏預(yù)算評價、反饋機(jī)制，對年度預(yù)算的執(zhí)行過程沒有相應(yīng)的評價、分析，直接導(dǎo)致對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果無法作出科學(xué)、有效的評價。

2.3 二級財務(wù)管理制度不健全使財務(wù)收支管理效率不高

財務(wù)規(guī)章制度是高校各項財務(wù)管理工作實施的基本行為規(guī)范，其健全與否將直接影響到財務(wù)管理工作的效率[5]。從目前國內(nèi)大多數(shù)高校財務(wù)制度來看，學(xué)校一級的財務(wù)制度一般較為健全和完善，但二級財務(wù)管理未能建立行之有效的規(guī)章制度。二級院系如果缺乏良好的財務(wù)管理制度，如經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度、內(nèi)控制度、創(chuàng)收管理制度以及財務(wù)公開和民主管理的制度，勢必造成二級財務(wù)管理上的混亂和漏洞，進(jìn)而導(dǎo)致學(xué)校一級對二級院系的財務(wù)支持無法進(jìn)行有效的控制。

2.4 缺乏有效的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制使審計與監(jiān)督職能弱化

早在2000年，教育部、財政部就明確要求高校加強(qiáng)財務(wù)管理，應(yīng)分別建立起總會計師或分管財務(wù)工作的副校級領(lǐng)導(dǎo)、財務(wù)部門負(fù)責(zé)人、二級院系及行政部門財務(wù)負(fù)責(zé)人等若干個層次的各級經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。由此可見，高校二級財務(wù)管理體制的正常運行離不開校院二級經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的建立和完善。然而當(dāng)前不少高校并沒有切實建立起二級單位領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，存在較為突出的缺位現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)責(zé)任制沒有得到真正意義上的落實。此外，對內(nèi)部財務(wù)的審計和監(jiān)督力度不大，未能起到真正的震懾作用。

2.5 二級院系財務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高使財務(wù)管理效率低下

隨著高校的發(fā)展，財務(wù)管理工作日趨復(fù)雜，對財務(wù)管理人員的基本業(yè)務(wù)素質(zhì)的要求也越來越高。但目前高校，特別是地方性高校，財務(wù)管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)普遍偏低，不能適應(yīng)當(dāng)前二級院系財務(wù)管理制度的改革和發(fā)展[6]。財務(wù)部門的工作主要集中在傳統(tǒng)的保障模式中，沒有樹立財務(wù)管理的意識，對二級財務(wù)的管理和監(jiān)督無法到位。同時，二級院系的財務(wù)管理人員多為兼職人員，沒有經(jīng)過專門的財會專業(yè)知識的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，必然導(dǎo)致二級院系的財務(wù)管理工作不到位，進(jìn)而影響整個學(xué)校的財務(wù)安全運行。

3 基于績效目標(biāo)考核的地方高校二級財務(wù)管理運行機(jī)制構(gòu)建

3.1 完善財務(wù)管理指標(biāo)體系，建立績效評價機(jī)制

建立健全高效財務(wù)管理績效評價系統(tǒng)，一方面有利于學(xué)校、職能部門和二級院系正確了解基本財務(wù)狀態(tài)信息和發(fā)展趨勢，掌控財務(wù)風(fēng)險，為實施分類指導(dǎo)和制定相關(guān)獎懲政策奠定基礎(chǔ)；另一方面，對二級院系財務(wù)使用情況及資金使用效率進(jìn)行分類評價，有利于進(jìn)一步激勵學(xué)校及財務(wù)部門發(fā)現(xiàn)問題，找出薄弱環(huán)節(jié)，為以后財務(wù)管理制度的完善提供參考依據(jù)，從而更好地促進(jìn)學(xué)校健康持續(xù)發(fā)展[7]。一是樹立績效理念。當(dāng)前高校的預(yù)算管理存在重事前預(yù)測、事中控制，輕視事后總結(jié)評價的問題，這與預(yù)算管理本身的要求是相違背的。樹立績效理念就要求在預(yù)算管理中必須以績效為導(dǎo)向，樹立績效最大化的總目標(biāo)，積極尋求最優(yōu)的投入和產(chǎn)出比率，然后針對現(xiàn)狀找問題、查原因、想思路、破難題，不斷提高財務(wù)管理水平。二是分步制定績效考核指標(biāo)。隨著高校二級財務(wù)管理的深入推進(jìn)，對二級院系的財務(wù)管理水平和成效提出了更高的要求。因此在績效考核的指標(biāo)體系中，除了對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行考核外，還應(yīng)納入以下指標(biāo)，如經(jīng)費自籌能力、經(jīng)費使用效能、科研經(jīng)費、內(nèi)部控制等，切實提高考核指標(biāo)的完整性、科學(xué)性和公平性。同時還要根據(jù)形勢的發(fā)展變化，動態(tài)調(diào)整、及時增減評價指標(biāo)，使整個考核體系不斷得到完善和修正，達(dá)到最大程度的合理。三是建立科學(xué)的獎懲機(jī)制。成立考評小組，根據(jù)考核指標(biāo)體系，確定評分標(biāo)準(zhǔn)，對各二級院系的自評報告進(jìn)行綜合評議，同時把自評和他評按照不同的分值比例納入總排名的考慮因素。按照考核結(jié)果進(jìn)行獎懲，對考核合格的，按照事先預(yù)算給予全額劃撥；對考核優(yōu)秀的，給予一定額度的獎勵；對考核不合格的，扣除其一定額度的預(yù)算經(jīng)費。通過獎懲的杠桿調(diào)節(jié)作用，對二級院系的財務(wù)管理起到規(guī)范和導(dǎo)向作用。

3.2 重視預(yù)算管理，完善財務(wù)規(guī)章制度

財務(wù)規(guī)章制度是約束財務(wù)管理工作在許可范圍內(nèi)實施的規(guī)范文件，兩者互相促進(jìn)。建立二級院系預(yù)算管理體系，健全二級財務(wù)管理規(guī)章制度，就是要形成一套權(quán)責(zé)明確、管控嚴(yán)格的預(yù)算管理體系，這無疑是高校推進(jìn)二級財務(wù)管理的重要前提與保證。一是精確編制年度財務(wù)預(yù)算。預(yù)算管理是學(xué)校財務(wù)管理的重要組成部分，學(xué)校財務(wù)管理部門要切實根據(jù)學(xué)校每個年度的發(fā)展計劃，遵循“量入為出、量力而行、收支平衡”的編制原則，全面、科學(xué)、精確地預(yù)算本年度的收入和支出。在編制預(yù)算時，除學(xué)院業(yè)務(wù)經(jīng)費按照定額進(jìn)行預(yù)算外，其他預(yù)算支出項目均以零為基礎(chǔ)，不必參照以往支出的情況，而是堅持實際性原則，切實研究分析每個預(yù)算項目是否有支出的必要以及支出的金額。二是嚴(yán)格執(zhí)行年度財務(wù)預(yù)算。年度財務(wù)預(yù)算從醞釀、調(diào)研、分析、編制到最終通過，是十分科學(xué)和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?。因此，年度預(yù)算一經(jīng)通過確定，就必須嚴(yán)格執(zhí)行。任何單位和個人都不得隨意調(diào)整、更改預(yù)算，從而保證年度預(yù)算的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。學(xué)校財務(wù)部門作為學(xué)校財務(wù)管理的職能部門，有必要對二級院系的預(yù)算執(zhí)行情況和效果進(jìn)行跟蹤、了解和有效控制，對出現(xiàn)的一些不合理現(xiàn)象進(jìn)行預(yù)警。三是完善內(nèi)部控制制度。完善內(nèi)部控制制度能夠有力地保障二級院系財務(wù)管理工作的順利開展[8]。因此，各二級院系的領(lǐng)導(dǎo)必須高度重視制度建設(shè)，強(qiáng)化內(nèi)控意識，對國家現(xiàn)有的財經(jīng)法律法規(guī)以及學(xué)校財務(wù)部門制定的相關(guān)規(guī)章制度進(jìn)行認(rèn)真解讀、學(xué)習(xí)領(lǐng)會，并以此為主要依據(jù)，立足學(xué)院實際，科學(xué)制定操作強(qiáng)、實用價值高的財務(wù)管理制度，主要包括經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度、內(nèi)部審核制度、績效考核制度、預(yù)算資金分配制度、現(xiàn)金管理制度等，切實做到立規(guī)矩、重執(zhí)行，保證二級院系的各項收支規(guī)范有序。

3.3 注重監(jiān)督審計，強(qiáng)化民主監(jiān)督功能

對于高校而言，監(jiān)督是貫徹國家財經(jīng)法規(guī)以及學(xué)校財務(wù)規(guī)章制度、維護(hù)財經(jīng)紀(jì)律的重要保證，必須建立嚴(yán)密的內(nèi)部監(jiān)督制度，并自覺接受有關(guān)部門的監(jiān)督。具體來說，一是要發(fā)揮學(xué)校財務(wù)管理部門的監(jiān)督職能。在高校實施二級管理的新常態(tài)下，學(xué)校財務(wù)部門也需要不斷豐富自身的功能和職責(zé)，在做好常規(guī)服務(wù)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新工作思路，加大對二級院系經(jīng)費使用情況的考核和監(jiān)督，時時掌握二級院系的經(jīng)費執(zhí)行情況，做到全過程的實時控制，既做到發(fā)現(xiàn)問題立刻預(yù)警，又能夠及時反饋做好溝通，使經(jīng)費的使用效率達(dá)到最大化。二是建立、完善內(nèi)部審計制度。嚴(yán)格的內(nèi)部審計制度有利于規(guī)范二級院系的內(nèi)部控制。審計部門要根據(jù)學(xué)校實際建立和完善以經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計為主體的內(nèi)部審計制度，定期對學(xué)校和二級院系的經(jīng)費行為開展客觀公正的審核和督查。通過內(nèi)部審計確保會計基礎(chǔ)資料的真實、完整和有效，為二級院系完善內(nèi)控制度提供科學(xué)的合理化建議，杜絕財務(wù)管理責(zé)任人的違法亂紀(jì)現(xiàn)象，確保學(xué)校二級財務(wù)管理的健康運行。三是健全多層次的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。在當(dāng)前推行的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的財務(wù)管理體制下，必須建立起主管財務(wù)校級領(lǐng)導(dǎo)、財務(wù)部門負(fù)責(zé)人、二級院系院長(主任)的三級經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。同時，二級院系可以根據(jù)單位實際，建立本單位的內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，使經(jīng)濟(jì)責(zé)任制貫穿于高校財務(wù)管理工作的全過程。具體內(nèi)容包括收支預(yù)算經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、財經(jīng)制度制定與調(diào)整經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、財務(wù)管理體制制定與完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、財務(wù)主管人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任制、重大項目資金支出經(jīng)濟(jì)責(zé)任制等。

3.4 完善組織構(gòu)架，加強(qiáng)工作隊伍建設(shè)

高校應(yīng)抓住學(xué)校實施二級財務(wù)管理改革的契機(jī)，健全二級院系財務(wù)管理的內(nèi)部組織構(gòu)架，加強(qiáng)二級院系財務(wù)人員的隊伍建設(shè)，為建立一個科學(xué)、合理、完善的二級院系財務(wù)管理體系打下人員基礎(chǔ)。一是明確財務(wù)工作的分工和職責(zé)。二級院系院長(主任)對本單位的財務(wù)管理工作負(fù)總責(zé)，對各項經(jīng)費使用的真實性、合理性和有效性負(fù)總責(zé)，其他副職分管工作經(jīng)費的管理和審批。二是規(guī)范財務(wù)管理工作的審批流程和制度。按照經(jīng)辦人—副院長—院長的財務(wù)審批流程，單位的年度預(yù)算、大額經(jīng)費的列支等重大財務(wù)事項由學(xué)校黨政聯(lián)席會議討論并接受單位財務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督，逐步形成民主監(jiān)督和集體監(jiān)督相結(jié)合的機(jī)制。三是完善財務(wù)信息公開制度。充分發(fā)揮二級院系財務(wù)監(jiān)督委員會、學(xué)院教職工(工會)代表大會的功能，進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督的實效性。二級院系每個年度的財務(wù)報告、教職工的收入分配辦法、二級院系每年的重點預(yù)算項目等涉及教職工切身利益的制度、安排均要提交教職工大會通過，并接受財務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督，確保各項經(jīng)費使用的透明性。四是加強(qiáng)二級院系財務(wù)人員的隊伍建設(shè)。高?？梢愿鶕?jù)內(nèi)部人員的實際情況，采取委派財務(wù)處人員到二級院系開展財務(wù)管理工作、直接聘任相關(guān)人員擔(dān)任二級院系財務(wù)人員等靈活多樣的方式，把工作隊伍先建立起來，然后定期或不定期地開展政策制度學(xué)習(xí)、財務(wù)知識培訓(xùn)、工作經(jīng)驗交流，使這些財務(wù)人員及時更新業(yè)務(wù)知識、開拓工作視野，從而提升二級院系整體財務(wù)管理水平。

總之，在教育新常態(tài)下，地方高校實施二級財務(wù)管理，進(jìn)一步規(guī)范二級財務(wù)管理的全過程，對于促進(jìn)地方性高校的永續(xù)發(fā)展具有重要的理論意義和現(xiàn)實價值。隨著地方高校二級財務(wù)管理的進(jìn)一步深化，科學(xué)、完整、有效的財務(wù)管理制度的建立，必將極大推動地方性高校的改革和發(fā)展。

[1]邵一鳴.完善高校二級財務(wù)管理對策[J].寧波大學(xué)學(xué)報,2009(2):75-77.

[2]王炳慶.林建全.新建地方本科院校財務(wù)二級管理研究[J].泉州師范學(xué)院學(xué)報,2007(9):73-78.

[3]邵明星.高校財務(wù)績效評價指標(biāo)體系研究[D].濟(jì)南:山東財經(jīng)大學(xué),2014.

[4]鐘常凌.新形勢下校院兩級財務(wù)管理的路徑探索[J].財經(jīng)界,2015(7):298-299.

[5]邱升齊.關(guān)于校院二級財務(wù)管理的思考[J].會計之友,2010(4):109-110.

[6]張瑞輝.加強(qiáng)高校二級財務(wù)管理研究[D].廣州:華南理工大學(xué),2009.

[7]李檢華.淺談高校財務(wù)管理與改革[EB/OL].(2004-12-17)[2015-01-07]. http://www.chinavalue.net/Management/Article/2004-12-17/2230.html.

[8]高琦.高校二級學(xué)院財務(wù)管理研究——以S大學(xué)為例[D].上海:上海師范大學(xué),2013.

[9]課題組.財政監(jiān)督[M].北京:中國財政經(jīng)濟(jì)出版社,2003:1-2.

2015-09-05

廣東石油化工學(xué)院2015年協(xié)同機(jī)制創(chuàng)新改革研究與實踐項目基金一般資助課題(2015xt31)。

譚婧鈺(1986- )，女，廣東茂名人，廣東石油化工學(xué)院財務(wù)處初級會計師，從事高校財務(wù)管理研究。

G47

A

2095-7602(2015)12-0185-04