從“土地征用”到“土地財政”

——我國征地制度的改革歷程及對策建議

趙 志 浩

【社會與法律文化研究】

從“土地征用”到“土地財政”

——我國征地制度的改革歷程及對策建議

趙 志 浩

(河南省社會科學院，鄭州 450002)

我國計劃經(jīng)濟時代沒有土地市場和土地價格，國家為了工業(yè)化發(fā)展和經(jīng)濟建設的需要采取征用的辦法把農(nóng)民和城鎮(zhèn)的土地收歸國有，并采取相應的安置補償措施保障失地農(nóng)民的基本生活。在市場經(jīng)濟條件下政府由土地使用者變成土地經(jīng)營者，地方政府從征地賣地中獲得大量土地出讓金，與土地相關(guān)的各項收入逐漸成為地方政府的“第二財政”。在土地財政模式下政府壟斷一級市場的土地價格，各級地方政府為了獲利于土地總是想辦法多征地并壓低征地補償標準，出現(xiàn)強制征地、違規(guī)用地、濫占耕地等現(xiàn)象。因此征地制度改革的方向是政府退出土地經(jīng)營者的角色，讓市場配置土地資源，并通過深化財稅改革，增加地方政府財政來源的渠道，減少地方政府對土地財政的依賴。

征地；土地財政；市場原則；財稅改革

近年來，政府征地及對失地農(nóng)民的補償安置問題引起社會各界的廣泛關(guān)注，學術(shù)界也對此問題進行了不同層面的討論研究，征地過程中出現(xiàn)的“土地財政”問題成了和諧社會構(gòu)建以及新型城鎮(zhèn)化建設過程中不容忽視的重要問題之一。本文在回顧我國征地制度形成及改革過程的基礎(chǔ)上，針對土地財政模式下征地制度的弊端及產(chǎn)生的嚴重后果，提出了改革我國現(xiàn)行“征地制度”和“土地財政”的對策建議。

一、我國“土地征用”制度基本框架的形成

我國征地制度的基本框架形成于計劃經(jīng)濟時代，1949年上海市人民政府公布《處理無主土地的暫行辦法》規(guī)定：“代管土地如政府有征用必要時，得于征用之(第9條)?！痹?950年的《鐵路留用土地辦法》中規(guī)定：“鐵路因建設關(guān)系，原有土地不敷應用或有新設施需要土地時,由路局通過地方政府收買或征購之(第5條)?！边@些征地辦法具有臨時性，且無補償之規(guī)定。而1950年的《城市郊區(qū)土地改革條例》提到了征地補償問題：“國家為市政建設及其他需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)土地時，須給以適當代價，或以相等之國有土地調(diào)換之。對于耕種該項土地的農(nóng)民亦應給以適當?shù)陌仓?，并對其在該項土地上的生產(chǎn)投資(如鑿井、植樹等)及其他損失，予以公平合理的補償。”這說明在建國初期國家對農(nóng)民土地的征用就不是無償?shù)?，當時征地主要是針對農(nóng)民的私有土地，所以較多地照顧到了農(nóng)民的切身利益，并不具有強制性，比如1953年的《政務院關(guān)于國家建設征用土地辦法》中也規(guī)定國家征地“既應根據(jù)國家建設的確實需要，保證國家建設所必需的土地，又應照顧當?shù)厝嗣竦那猩砝妗薄?/p>

隨著社會主義改造基本完成，特別是農(nóng)業(yè)合作化運動的開展，1958年頒布實施了新的《國家建設征用土地辦法》，擴大了征地范圍，大多數(shù)農(nóng)民的土地由私有轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有，征地的補償標準有所下調(diào)，有的不再進行補償，最終形成了土地公有制的兩種形式：城鎮(zhèn)土地國家所有制和農(nóng)村土地集體所有制。國家的征地對象由原先的個體農(nóng)戶轉(zhuǎn)變?yōu)榇寮w，農(nóng)民不再擁有參與征地的補償標準談判資格，土地作為農(nóng)民財產(chǎn)性的權(quán)利被剝奪。1982年國務院公布施行的《國家建設征用土地條例》明確規(guī)定了國家征地對象是農(nóng)村集體所有土地，并對征地作出了強制性的規(guī)定：“被征用社隊的干部和群眾應當服從國家需要，不得阻撓和妨礙(第4條)?！薄稐l例》明確了土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離：“征用的土地，所有權(quán)屬于國家，用地單位只有使用權(quán)(第5條)。”對征用土地的補償包括土地補償費、青苗補償費、附著物補償費和農(nóng)業(yè)人口安置補助費。

可以說截至到1982年我國征地制度的框架基本形成，成為以后政府征地的基本依據(jù)，1986年的《土地管理法》只是將1982年的條例上升為法律，并沒有增加新的內(nèi)容。我國征地制度的建立和完善在客觀上有利于促進經(jīng)濟建設和城市發(fā)展，但也存在不少弊端。由于在計劃經(jīng)濟時代我國禁止土地買賣，沒有土地市場，土地也是沒有價格的，因此國家為了工業(yè)化發(fā)展和經(jīng)濟建設的需要，不得不采取征用的辦法把農(nóng)民和城鎮(zhèn)的土地收歸國有，同時對征地對象給予補償，但是，由于國家征地帶有強制性的特點，所以補償標準和征地費都非常低，從而犧牲了農(nóng)民和村集體的利益，結(jié)果還造成了浪費土地、粗放使用土地以及亂占濫用耕地的現(xiàn)象。

1954年的《中華人民共和國憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實行征購、征用或收歸國有(第13條)?！奔疵鞔_了征地的用途是為了滿足“公共利益”的需要，1982年憲法再次規(guī)定征用集體土地是為了“公共利益”，但是由于現(xiàn)實中對“公共利益”的界定有一定難度，且在法律中沒有明確規(guī)定哪些屬于公共利益，所以導致征地范圍模糊，公益性建設用地和經(jīng)營性建設用地不分，大量經(jīng)營性、商業(yè)性用地也都打著“公益”的名義進行征地，改革開放之后不少民營、外商和中外合資企業(yè)為了取得土地，政府也動用征地權(quán)，所以征地的目的已從“公共利益”延伸到其他非公共領(lǐng)域。不過，從總體上看計劃經(jīng)濟時代的征地是為滿足國家總體經(jīng)濟建設需要而進行的，為國家的工業(yè)化和大中小城市的發(fā)展打下了基礎(chǔ)，并且國家通過相關(guān)法律法規(guī)糾正和抑制了土地的不合理使用。

二、土地財政模式下的“土地征用”及其運作

1984年我國開始從計劃經(jīng)濟體制逐漸向社會主義市場經(jīng)濟體制演變，與此同時我國也開始探索國有土地有償使用制度，1987年開始向城鎮(zhèn)國有土地使用者征費，對民營、外資企業(yè)以及營利性的項目用地實行國有土地使用權(quán)有償出讓，把市場機制引入了供地制度之中。通過對土地的有償使用政府獲得了土地費，土地使用費成為地方稅的一個來源，從而形成了政府供地的無償劃撥和有償使用的所謂“雙軌制”。1988年的《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》將土地使用費改為土地使用稅，中央和地方政府按5∶5分成獲得使用稅收入。1992年，《關(guān)于國有土地使用權(quán)有償使用收入征收管理的暫行辦法》將出讓土地使用權(quán)所得稱為“土地出讓金”，土地出讓金的部分收入仍要交給中央。但是，自實行國有土地有償使用、征收土地稅以來，一直存在著地方政府瞞交土地使用稅的現(xiàn)象，故中央獲得的土地出讓收入實際上很少。

1994年，國家為了增強對全國市場經(jīng)濟的調(diào)控，發(fā)揮稅收杠桿調(diào)節(jié)配置資源的獨特作用，實行了分稅制改革。分稅制改革使得稅源大而集中的稅種劃歸了中央，中央財政收入占全國財政收入的比重逐年增加，而地方稅占總稅收的比重逐年下降，這一方面增強了國家宏觀調(diào)控的能力，另一方面也迫使地方政府從多種渠道尋求稅源，而1994年分稅制改革之后，國家規(guī)定土地的出讓收入全部留給地方財政，這一規(guī)定為地方政府的財政來源找到了一個出口，土地出讓收入逐漸成為地方政府的“第二財政”，土地的各項收入成了城鎮(zhèn)發(fā)展和基礎(chǔ)設施建設資金的來源，這就是通常所說的“土地財政”，土地財政使地方政府開始了新一輪的征地高潮。

計劃經(jīng)濟時代由于土地沒有價格，政府無法從土地的買賣交易中獲得收益，市場經(jīng)濟的發(fā)展使得土地市場逐步形成，土地由原先的無價變成了有價，政府由土地使用者變成了土地的經(jīng)營者，由于土地資源的稀缺性，又由于1988年全國開始實行住房制度改革，實行住房商品化，鼓勵職工買房，造成土地價格不斷攀升，地方政府從經(jīng)營土地中獲得了大量利潤，因此出現(xiàn)了地方政府瘋狂征地的現(xiàn)象，這實際上是政府借助于市場經(jīng)濟的力量獲得了財政來源，而征地制度是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，所以土地財政是計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟混雜的產(chǎn)物。

地方政府借助于征地權(quán)力壟斷了土地供給和土地價格，又借助于市場經(jīng)濟的力量獲得土地收益，《土地管理法》不允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓，只有通過國家征地制度轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋夭拍軌虺鲎?，這說明國家壟斷了土地的一級市場，壟斷了農(nóng)村的賣地市場，而其他單位或個人使用土地也必須使用國家征用的土地，從而國家又壟斷了買地市場。在壟斷土地市場的情況下，政府便可以通過低價買進高價出售土地的方式，獲得土地暴利收益。

在這種情勢下，各級地方政府為了獲利于土地，總是想辦法多征地，盡量減少征地成本、壓低征地補償標準，并出現(xiàn)強制征地、違規(guī)用地、濫占耕地等現(xiàn)象，導致建設用地總量增長過快、工業(yè)用地過度擴張等。與改革開放前國家征地主要用于“公共利益”和公共領(lǐng)域不同，在土地財政模式下，地方政府的征地行為還有著滿足地方財政的動機。改革開放前國家的土地征用是用強制的手段把個人和集體土地收歸國有，并給予相應補償，當時國家征用土地主要面對的是農(nóng)民和村集體，國家并未從土地的征用中獲得過多的經(jīng)濟利益，而改革開放進入市場經(jīng)濟之后，地方政府征用土地的目的除了用于公共利益之外，還從事土地經(jīng)營并從中獲得經(jīng)濟收益作為地方財政收入的來源，地方政府需要面對農(nóng)民集體及用地單位或個人，征地成為政府經(jīng)營土地、謀取土地收益的一個環(huán)節(jié)。

三、市場經(jīng)濟條件下的征地制度改革：縮小 征地范圍，保護耕地及農(nóng)民合法權(quán)益

20世紀90年代以后的地方征地行為都與“土地財政”相關(guān)，土地財政增加了地方政府的預算外收入和財政來源，為地方城鎮(zhèn)化建設和基礎(chǔ)設施建設積累了大量資金，但同時也帶來了土地資源的浪費、地方政府片面追求政績工程、強制征地、違法占地、濫用耕地、激化政府與農(nóng)民之間的矛盾等問題，靠經(jīng)營土地維持地方財政的做法越來越受到社會各階層和廣大民眾的非議，并且隨著可供出讓土地數(shù)量的減少，土地財政模式難以持久，因此土地財政模式下征用土地的危害性越來越突出，國家不得不通過系列法律法規(guī)對征地制度作出修訂，相比于市場經(jīng)濟之前國家從農(nóng)民和村集體組織強制征地，20世紀90年代以后的征地制度改革重點強調(diào)保護耕地、提高對征地的補償標準、保障被征地農(nóng)民的基本生活、維護農(nóng)民對土地的財產(chǎn)性權(quán)利等。

1998年新的《土地管理法》對征地的主體、目的、性質(zhì)、程序、審批權(quán)限和補償費用作了明確規(guī)定，強調(diào)了對耕地的保護，提出了“土地用途管制”和“耕地占補平衡”，縮小了征地的審批權(quán)限，細化了征地程序，從而控制了征地總量。新土地管理法還把原規(guī)定“各項補償費用之和不得超過被征用土地前三年平均年產(chǎn)值的二十倍”變?yōu)椤叭丁保岣吡搜a償標準。1999年在征地制度方面增加了農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批制度，從中央到地方制定了一個土地利用總體規(guī)劃，限制了各地的用地總量，對農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設用地的數(shù)量進行了限定。2000年之后，政府加快了土地征用制度和農(nóng)村建設用地制度的改革，本年的《憲法》修正案對土地征用制度進行了重大改革，明確了土地征用可以采用征用和征收兩種方式。

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2004年的《憲法》修正案把原先的“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。2004年的一號文件指出：“各級政府要切實落實最嚴格的耕地保護制度，按照保障農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)模的原則，嚴格遵守對非農(nóng)占地的審批權(quán)限和審批程序，嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃。要嚴格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地，明確界定政府土地征用權(quán)和征用范圍。完善土地征用程序和補償機制，提高補償標準，改進分配辦法，妥善安置失地農(nóng)民，并為他們提供社會保障。積極探索集體非農(nóng)建設用地進入市場的途徑和辦法?！?/p>

2005年的一號文件強調(diào)“堅決實行最嚴格的耕地保護制度”，“加快推進農(nóng)村土地征收、征用制度改革”。2006年的一號文件強調(diào)按照“縮小征地范圍、完善補償辦法、拓展安置途徑、規(guī)范征地程序”的要求，進一步探索征地制度改革經(jīng)驗。2007年的《物權(quán)法》還規(guī)定：安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益(第42條)。2008年黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》要求：“依法征收農(nóng)村集體土地,按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償?！边@對實行嚴格的集約與節(jié)約用地制度、控制城市建設用地總量提供了保障。

2013年黨的十八屆三中全會規(guī)定：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場(第11條)。”“維護農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益，保障農(nóng)民工同工同酬，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益(第22條)?！边@些對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地和農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的規(guī)定，為以后的征地制度改革提供了方向。

四、改革現(xiàn)行“征地制度”和 “土地財政”的建議

我國征地制度本是為了滿足經(jīng)濟社會發(fā)展所采取的，市場經(jīng)濟條件下的征地賣地成了地方政府獲得財政來源的手段，由此產(chǎn)生違法違規(guī)征地及違法用地、違法違規(guī)批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、占用耕地量過大、侵害農(nóng)民合法權(quán)益、資源浪費嚴重等現(xiàn)象，并導致房價高漲、不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級等問題，另外由于利益的驅(qū)使還容易滋生“土地財政”腐敗。因此需要改革現(xiàn)有征地制度，改變以地生財?shù)牡胤截斦Ｊ健?/p>

(一)政府退出土地經(jīng)營者的角色，讓市場配置土地資源

無論是計劃經(jīng)濟時代還是市場經(jīng)濟時代，也無論是歷次新修訂的《憲法》還是《土地管理法》，都明確規(guī)定國家征地的目的和用途是為了公共利益的需要，而地方政府往往把征來的土地用在商業(yè)和經(jīng)營性項目上，以便實現(xiàn)經(jīng)濟利益的最大化，結(jié)果造成政府無限制地征用土地，并出現(xiàn)土地違規(guī)違法現(xiàn)象，其中的原因之一就是“公共利益”的界限模糊。雖然在法律上不斷強調(diào)政府征地的目的是為了公共利益，但是在實際上依然把征地費挪作他用，因此需要參考世界各國的界定辦法，結(jié)合我國實際，在立法上嚴格界定“公共利益”的范圍。政府征地只能用于“公共利益”，非公共利益的商業(yè)性、經(jīng)營性用途的土地不能用征用的辦法來解決，而是應通過市場來調(diào)節(jié)。

在成熟的市場經(jīng)濟國家，政府是不能作為市場經(jīng)營主體的，政府財政的來源只能是稅收，而不是從經(jīng)營牟利中獲得財政收入。政府壟斷土地一級市場本來是為了控制建設用地的供給，但是國有土地的“招拍掛”使政府成了最大的“地產(chǎn)商”。政府利用自身壟斷土地市場的優(yōu)勢，必然會形成壟斷價格，造成土地價格以及城市房價上漲。改變這種狀況的辦法是讓政府退出經(jīng)營領(lǐng)域，取消政府對土地的定價權(quán)，讓市場來決定土地資源的配置和使用。成熟的市場經(jīng)濟要求市場主體的多元化，因此需要開放集體建設土地市場和農(nóng)地市場，讓土地資源自由流通。十八屆三中全會規(guī)定“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”，“完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場”，即是讓土地市場主體多元化的舉措，也是減少政府征地規(guī)模的舉措。

(二)深化財稅改革，增加地方政府財政來源的渠道

十八屆三中全會規(guī)定“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股”，同時又強調(diào)“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制”，這是通過增加土地市場主體、減少政府對土地市場的壟斷經(jīng)營以及提高對失地農(nóng)民補償標準的辦法來縮小政府征地范圍，可是政府經(jīng)營土地的范圍減少意味著土地財政收入的減少，同時又要對公益性征地進行補償，無疑會加重地方政府的負擔，造成財政危機。政府在減少甚至取消征地賣地行為之后的財政來源問題就會提上日程，也就是說如果取消了土地財政，政府退出了土地經(jīng)營，取消了以地生財?shù)那?，地方政府進行公益性服務和基礎(chǔ)設施建設的資金從何而來呢？

解決的辦法首先是在稅收方面增加地方政府的財政收入來源，因此在市場經(jīng)濟條件下，要解決政府征地和土地財政問題首先應加快財稅改革，通過深化財稅改革，加快構(gòu)建地方財稅體系，打造地方支柱稅種，形成主體財源。政府不再從經(jīng)營土地中獲得收益，可以從與土地相關(guān)的各項稅收中獲得財政來源，比如建立以房地產(chǎn)稅等為主的土地生財新機制，加快征收房地產(chǎn)稅。地方政府還可以多渠道開辟新財源，比如可以開征資源稅、環(huán)境保護稅、消費稅等，最終形成一整套持續(xù)穩(wěn)定的財政收入來源，逐步擺脫對土地財政的依賴，從而減少對土地的征用。財稅改革還應該通過調(diào)整中央和地方的利益分配，提高地方稅收占稅收總收入的比重，使地方政府的財權(quán)和事權(quán)相匹配，才能從根本上減少地方政府的賣地生財?shù)男袨椤?/p>

為了使地方政府擺脫對土地財政的依賴，減少征地規(guī)模，還應該擴大地方政府的理財空間，允許地方政府發(fā)債，放開地方發(fā)債融資，拓寬融資渠道。政府債務是市場經(jīng)濟條件下發(fā)揮政府干預和調(diào)節(jié)經(jīng)濟的融資渠道，允許地方政府發(fā)債有利于促進地方經(jīng)濟的發(fā)展，增強地方政府的經(jīng)濟調(diào)控能力。從征地賣地中獲得財政收入來源雖然能夠使地方政府在短期內(nèi)獲得較高的收入，但實際上只是一種很粗放原始的生財方式，不利于政府在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域進行改革和創(chuàng)新，因此地方政府還應積極從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中找到新的經(jīng)濟增長點，從而獲得賣地以外的多元化財政收入來源，這也是整個中國進行經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級應采取的辦法。

【責任編輯 劉 蓉】

From the “Land Acquisition” to “Land Finance” Based on
Land Reform Process and Recommendation of Countermeasures in China

ZHAO Zhi-hao

(Academy of Social Sciences of Henan Province, Zhengzhou 450002, China)

In the planned economy era, China did not have land market and land prices, for the country nationalized the land of farmers and towns for the needs of economic development and industrialization, and took appropriate measures to ensure the basic livelihood of resettlement compensation landless peasants. In the market economy the government becomes operators of land from land users, so the local governments get lots of land transfer income. The land-related revenue is becoming the local governments’ second revenue. In the model of land finance the government monopoly the land prices in the primary market, local governments at all levels always find a way to profit from the land such as more land requisition, downing compensation standards, compulsory land acquisition, illegal land of farmland and other phenomena. Therefore, the direction of land requisition system reform is that government withdraws the land management role, the market allocation of land resources, and by deepening fiscal reforms to increase the channels of local government finance sources to reduce dependence on the land of local government finances.

land; land finance; market principles; fiscal reforms

F301

A

1009-5128(2015)05-0054-04

2014-11-24

河南省政府決策研究招標課題：河南省“土地財政”問題研究(2014339)

趙志浩(1981—)，男，河南沈丘人，河南省社會科學院助理研究員，理論經(jīng)濟學博士后，主要從事經(jīng)濟史研究。